域外國家應對氣候變化地方立法實踐及中國借鑒

[摘要] 在應對氣候變化問題上，國際社會逐漸由政策行動向立法路徑轉變。中國作為世界最大的溫室氣體排放國，進行專門立法是提高國家應對氣候變化能力的重要舉措。在實施路徑上，可以考慮首先推動我國地方省市應對氣候變化立法先行先試，在借鑒美國、澳大利亞等發達國家地方立法經驗的基礎上，我國各省市可以根據地方實際，率先進行綜合型、減緩型或適應型應對氣候變化立法模式選擇，確立總體立法框架和監管體制，并進行專項制度與保障機制設計。

[關鍵詞] 應對氣候變化；地方立法；域外國家實踐；必要性；可行性

[中圖分類號] DF969 [文獻標識碼] A[文章編號] 1008—1763（2017）01—0152—05

Abstract：The international community， when addressing climate change， is gradually changing from the climate policy actions to legislation. As the world largest GHG emitters， specialized legislation on addressing climate change is the important way to improve our nation’s ability to cope with climate change issues. In the implementation， local climate change legislation should be propelled first， and experience obtained from local climate change legislation in the United States and Australia should be adopted. The provincial government should make choices of climate change legislation among comprehensive， mitigation oriented， and adaption oriented modes as per local conditions， establish the legislative framework and supervision system， and design specialized system and safeguard mechanism.

Key words： addressing climate change；local legislation；foreign practice；feasibility；necessity

。

一導言

氣候變化是當今全世界所有國家所面臨的嚴峻環境問題。其導致的各類自然災害頻發，并日益對自然生態系統和人類的經濟社會造成嚴重影響。我國地域廣闊、人口眾多，同時氣候條件復雜、環境脆弱，也是易受氣候變化問題影響的國家。因此，加快推動應對氣候變化立法，積極開展應對氣候變化工作，不僅是強化我國氣候變化應對能力的重要途徑，也為全面貫徹綠色發展理念、推進社會主義生態文明建設提供重要的法制保障。

地方是開展氣候變化應對活動的最直接參與者和實施主體，通過立法途徑保障和支持地方減緩和適應氣候變化行動顯得十分必要。部分發達國家在促進地方應對氣候變化立法的進程中，已經走在了時代的前列，雖然這些國家在政治制度、國家結構、立法體制與我國存在顯著差異，但其在具體推動地方立法的部分經驗和實施效果，也是值得我國加以借鑒的。在我國國家層面專項氣候變化法暫時空缺的背景下，地方應對氣候變化立法面臨著立法時機判斷、立法模式選擇、基本框架的確立、專項制度與保障性措施設計等一系列挑戰和問題。[1]地方決策者應如何把握經濟社會發展需要，并與應對氣候變化目標進行綜合權衡，憑借正確路徑選擇和制度完善保障地方應對氣候變化立法工作的預期實效，是本文研究的重點所在。

二我國地方應對氣候變化的立法現狀

促進國家社會經濟的低碳轉型、積極應對氣候變化是我國的重大戰略決策，也是激勵各地方完成發展轉型的重大機遇。早在2007年，中國政府就頒布了《國家應對氣候變化方案》，該文件是發展中國家當中第一個鮮明提出氣候變化應對工作的國家級綱領性文件。此后，國務院下發了《關于印發中國應對氣候變化國家方案的通知》，要求各級政府加強本地區應對氣候變化工作的組織領導，抓緊制定本轄區的應對氣候變化方案。2008年1月，國家應對氣候變化領導小組辦公室，下發了《關于貫徹落實應對氣候變化國家方案的指導意見》，對各地方政府出臺各自氣候變化應對方案的工作提出了明確具體的要求。自此，我國由中央向地方的應對氣候變化政策推動格局已基本形成。

與此同時，所有地方省市均啟動了本轄區應對氣候變化的全局性工作部署，成立了專門的工作領導小組，并制定了本省的氣候變化應對方案，完善了配套管理體制和工作機制。在地方政府采用政策推動的背景下，部分省市開始著手通過地方立法來規范和保障本轄區應對氣候變化工作的開展。2010年，青海省人民政府率先頒布了《青海省應對氣候變化辦法》，這是我國第一部專門指導應對氣候變化工作的地方政府規章。2011年間，山西省政府正式印發了《山西省應對氣候變化辦法》，該文件由山西省發改委與氣象局聯合制定。同時，四川省政府法制辦也在當年圍繞《四川省應對氣候變化辦法（代擬稿）》開始公開征求公眾意見。[2]2015年以來，江蘇省人大組織相關力量對本省的《應對氣候變化辦法》開展前期調研和論證工作，明確了應對氣候變化立法的指導思想、具體目標、重點領域、主要任務及實施措施。與此同時，河南、湖北等地方省份也開始通過應對氣候變化立法科研課題的形式展開了前期研究工作。

總體來看，通過“自上而下”的應對氣候變化政策推動仍然是我國從中央到地方貫徹《應對氣候變化國家方案》的主要方式，只有個別省市進行了立法嘗試，但是代表性仍然不足，立法活動更多具有試探性質，由于立法層級較低對于實際工作的開展指導意義有限。截止2016年初，少數省市開始重視立法工作，并開展了立法前期論證并出臺征求意見稿。更多省市則處于觀望態度，有限的工作局限于科研領域之內。

三域外國家地方應對氣候變化

立法的實踐經驗（一）美國地方應對氣候變化的立法實踐——減緩立法與市場機制推動

美國屬于聯邦制國家，在聯邦層面以及絕大多數的州政府，均沒有制定專門的應對氣候變化法律。但是，美國依然通過大氣污染物與溫室氣體協同治理（如馬薩諸塞州訴EPA案確立了將溫室氣體納入《清潔空氣法》的大氣污染物管轄范圍）、制定行業減排計劃（如美國聯邦出臺了火電行業減排目標）、制定能效及溫室氣體排放標準（如在載重汽車行業的推行），在州、郡、市三級實施溫室氣體減排目標確立了倒逼機制等途徑，為有效應對氣候變化提供了一定的法律保障。[3]

盡管美國在國家層面應對氣候變化的問題上態度消極，但加州卻是美國地方層面開展氣候變化應對工作的先行者和積極倡導者。該州于2006年由時任州長阿諾德·施瓦辛格，簽署了《加州全球變暖解決方案法案》（簡稱“AB32法案”）。[4]自此，加州成為美國各州中第一個制定應對氣候變化法律的地方政府。AB32法案是一部以減緩氣候變化為主要內容的州法律文件，基本內容包括：總體框架、溫室氣體排放強制報告、溫室氣體排放總量控制、溫室氣體減排、溫室氣體排放交易、法律執行和其他規定，共七個章節。

AB32法案的主要貢獻包括了建立加州應對氣候變化的管理監督機制，以及確立了溫室氣體排放報告制度與減排目標的倒逼機制。一方面，AB32法案明確規定了加州空氣資源委員會（簡稱ARB）作為本州管轄范圍內溫室氣體減排事務的管理機構，由其負責制定2020年前分階段的減排目標，監督AB32法案的實施。該委員會基于加州的歷史排放數據，建立了溫室氣體排放報告制度。另一方面， AB32法案明確確定了加州的溫室氣體的減排目標，即在2020年將溫室氣體排放總量降低至1990年的排放水平，并規定了實現該目標的階段性進度表以及實現途徑和監督機構。加州立法的一大亮點是建立了本州的溫室氣體排放交易制度，AB32法案在專章內容中規定了排放交易的管理機構、交易種類和范圍等基礎性內容，并向空氣資源委員會授權，由后者制定具體的交易規則，為日后逐步細化溫室氣體排放交易制度體系預留了立法空間。

AB32法案是加州應對氣候變化的法律基礎，包括了多方面特點。第一，該法案規定了多種減排措施，統合提高能效、發展可再生能源、降低汽車燃油的碳排放等措施。根據法案中制定的減排安排，加州將按計劃完成分階段減排目標，并最終在2020年完成總體減排目標。第二，AB32法案為加州碳市場的啟動和實施奠定了法律基礎。加州的總量控制與交易項目根據AB32法案建立并付諸實施，成為美國國家級排放交易體系失敗后（2010年美國《清潔能源與安全法案》被參議院否決），地方層面率先開展碳市場的代表。其三，加州也注重與美國其他州以及跨國地方政府之間的合作與協調。美國區域性地方政府應對氣候變化合作主要包括中東部9個州參與的溫室氣體減排倡議（RGGI）、西海岸各州與加拿大幾個省聯合發起的西部氣候倡議（WCI）和中西部各州的溫室氣體減排協定（MGGA）等。加州是WCI中重要的地方參與實體，并與加拿大魁北克省率先實現了碳市場的對接，實現了兩地區碳排放交易制度的兼容，為其他地方政府的參與起到了示范效果。

（二）澳大利亞地方應對氣候變化的立法實踐地方責任與適應氣候變化立法推動

澳大利亞中央層面應對氣候變化工作的推動采用了立法與政策相結合的模式，關于地方政府、企業與公民個人的權利與義務規定，分散在多項法律和政策文件中。地方政府在應對氣候變化的立法和政策推動進程中，以適應氣候變化領域的內容為主。[5]隨著澳大利亞立法與改革進程的推進，澳大利亞各州政府適應氣候變化的立法權限有所擴大，州政府在應對氣候變化時可以采取更多靈活性措施，以更好地滿足不同地方適應氣候變化的需求。澳大利亞州政府的適應氣候變化立法努力致力于在當地管轄區域內提供良好政府服務，具體措施包括適應氣候變化立法、氣候變化宣傳、專項服務的提供、適應規劃和社區開發等。此外，評估氣候變化的潛在風險，并制定適應氣候變化的地方措施，也是地方政府立法的重要方面。

聯邦層面出臺的《適用于企業和政府使用指南的氣候變化影響與風險評估》指導性政策文件，對地方政府如何進行氣候變化風險戰略評估立法進行了有效指引，包括在評估之前的任務和準備、評估過程中的問題識別、分析和風險評估，以及評估后應該的應對方案或行動。《地方政府氣候變化適應行動》的聯邦文件則分析了氣候變化問題對地方政府職能的影響，地方政府適應氣候變化應當采取的立法框架，闡明了地方政府各項職能的適應行動方案及其成本收益，并提供了多個適應行動方案的樣本，供地方政府進行立法和政策制定借鑒。[6]州政府通過向聯邦政府申報項目，可以從聯邦政府獲得資金和項目支持及具體的指導。例如，澳大利亞聯邦政府通過中央層面啟動的“地方應對氣候變化項目”（2007）作為抓手，為各州提供資金或其他形式的資助，幫助地方政府分散適應氣候變化風險，并激勵地方采取有效措施應對可能發生的局部影響。

四我國進行地方應對氣候變化

立法的可行性與必要性

（一）推動地方應對氣候變化立法的可行性

我國現有的大量應對氣候變化政策性文件，為制定地方應對氣候變化專門立法奠定了基礎。 “十二五”期間，我國中央政府出臺了應對氣候變化、推動低碳發展大量的政策性文件，為我國應對氣候變化工作目標、指導思想、基本立場等方面進行了明確規定。在綜合性政策方面，國務院及其職能部門先后出臺了《國民經濟和社會發展十三五規劃綱要》、《2014-2020年國家應對氣候變化規劃》、《國家適應氣候變化戰略》等文件。同時，通過以推動低碳轉型與應對氣候變化工作為導向，國務院多部委在具體制度建設方面，先后頒行了《碳排放權交易管理暫行辦法》、《低碳產品認證管理暫行辦法》等部門規章，建立起碳排放交易制度、低碳產品認證和標識制度、企業溫室氣體排放監測報告與核查制度等。這些中央政策文件以及部門規章形式出臺的應對氣候變化法律文件，為地方各省市有效開展氣候變化應對立法奠定了實施基礎。

我國已經開展的低碳省市試點以及碳交易試點，為地方推進氣候變化應對立法奠定了一定的實踐基礎。國家發改委分別于自2010年起先后頒發了兩批次關于開展低碳省份與低碳城市試點工作的通知，超過40個城市和省區開展了低碳試點。此外，北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳七省市先后自2013年開展碳排放交易試點，目前已實施3年時間。這些地方省市在配額總量與覆蓋范圍的設定，溫室氣體監測、報告和核查（MRV）制度的建立，配額初始分配的實施，二級市場配額交易的規則制定，注冊登記系統的設計與開發，專門政府管理機構的設立，以及市場監管體系的確立等方面，都已經初步形成了一體化的碳試點制度框架。低碳省市試點與七省市碳交易試點工作的先試先行，無疑為我國地方氣候變化立法積累了有益的實踐經驗。

（二）開展地方應對氣候變化立法的必要性

從中國地方政府已經頒行的地方性法規或規章來看，中西部地區立法先行，東部地區立法滯后，分散性立法較多，綜合性立法較少。[7]從中央推動地方各省市氣候變化應對立法的統籌考慮，我國仍需要將推進地方立法的工作重心，由中西部省份向沿海地區轉移，從生態敏感區與能源主產區向制造業發達地區延伸。值得注意的是，青海與山西兩省立法都是在國家“十一五規劃”出臺省級氣候變化應對方案的大背景下開展的。這一階段中，國家相關政策體系正在建設中，配套政策的體系化和目標指導作用均顯不足，而地方應對工作的開展，以及對溫室氣體控排目標的承接，還需要進一步探索與實踐，部分立法內容也難以適應國家低碳發展的新要求與新變化，需要與國家所新近制定的減緩和適應氣候變化戰略進行重新匹配。

我國各省市圍繞氣候變化應對工作的重點，在近些年也采取了一系列有利于減緩與適應氣候變化以及促進地方低碳轉型的政策措施，行動成果也亟待法律保障。[8]各地方開展了溫室氣體排放清單編制，建立了適合本省市的工業排放統計核算體系，完善了排放數據庫與相關信息公開渠道，制定了適合本省市的溫室氣體控排行動方案，分解落實了中央下發的控排目標，頒行了地方官員控排的績效考評辦法，同時對本地方應對氣候變化中長期工作進行了積極規劃。這一系列政策措施都有待通過立法途徑形成長效機制。此外，各地方都建立起相關領導與工作實施機構，各省市的發展改革委都在內部掛牌成立了應對氣候變化或碳交易管理部門。許多地方也在依托本轄區內的科研院校、核心企業與金融機構，整合資源成立了氣候變化應對戰略研究、低碳技術開發與推廣、與氣候相關的綠色金融、碳排放交易等專業性智力支持機構，這些職能部門和支持性機構的權責也需要納入法制軌道。

五中國地方政府推動應對氣候

變化立法的政策建議

（一）地方開展應對氣候變化立法的模式選擇

第一，應對氣候變化綜合型立法模式。鑒于我國目前的分散性立法現狀，地方應采用綜合型應對氣候變化立法，使其處于本地區應對氣候變化工作開展基礎法和中心法的地位，對于地方減緩與適應氣候變化工作具有統帥及指導作用。綜合性應對氣候變化立法模式應是我國地方立法工作的重點所在，開展綜合性立法，需要在更高層面上對減緩適應氣候變化的共性問題加以抽象和概括，平衡協調各類工作，同時又體現出立法內容體系的具體性、確定性與規范性。[9]在法律層級上，采取綜合型氣候變化的地方性法規是各省市立法的終極目標，可以根據需要修改完善相關法律與規章，及時出臺減緩、適應、技術、資金等領域的配套規章或規范性文件，從而形成高水平的地方應對氣候變化法律體系，只有這樣，才能為地方應對氣候變化工作的有效開展提供有力的法制保障。

第二，減緩側重應對氣候變化立法模式。這是我國部分能源主產區以及中東部工業發達地方省市可以考慮的立法模式。減緩是應對氣候變化的根本目的，只有這樣才能把溫室氣體排放控制在危險干擾人類活動的水平之內，進而保障適應氣候變化工作的開展。美國加州的地方立法是值得借鑒的，即對氣候變化減緩工作的目標規劃、監管體制、排放監測報告與統計制度的完善、基于靈活履約之下的市場減排的開展等一系列內容加以統合，從而達到對本地區溫室氣體排放的可控性與整體規劃，為國家減排目標的確定性實現貢獻力量。

第三，適應側重應對氣候變化立法模式。這是我國部分生態敏感區、中西部工業欠發達地方省市應當考慮的立法模式。澳大利亞地方各州的適應變化立法模式是可以借鑒的。一方面，可以制定本轄區的適應氣候變化總體性規劃，并將適應氣候變化規劃納入到國家發展規劃中，通過立法將其法定化；另一方面，立法內容中針對地方下轄的氣候脆弱和敏感區制定針對性的適應性計劃，包括針對沿海地區、水資源與農業的保護，對易于受到旱災、洪災和沙漠化影響的地區實施保護和恢復。此外，用于支持適應氣候變化的各項保障性措施也十分必要，建立適應配套技術和資金機制，適應氣候變化信息共享和數據網絡的完善，制定極端氣候災害風險的應對機制，加強宣傳教育提高公眾氣候變化意識。適應立法的重點是明確各級地方政府的服務職能，建立地方區、縣、州、鄉等地方政府及其官員的適應氣候變化責任體系。

（二）地方應對氣候變化立法的基本框架

第一，關于總體立法架構。立法架構包含了應對氣候變化中的立法目的、適用范圍、基本原則、應對氣候變化目標等宏觀內容。[10]地方應對氣候變化立法應該將直接立法目的加以明確，突出體現溫室氣體排放控制、應對全球氣候變化任務的緊迫性。此外，促進地方低碳發展，保障本轄區內部的氣候安全，推進地方生態文明建設，實現本地區經濟社會的可持續發展，應該成為地方省市應對氣候變化立法的間接目的。基本原則應當體現出風險預防、減適側重、政府引導、市場激勵、公眾參與以及地區合作等內容。[11]在應對氣候變化目標的法定化方面，既承接國家下發的溫室氣體控排目標，又能夠體現出地方應對工作的側重點。

第二，關于監督管理體制。我國地方省市的應對氣候變化工作，應當采取“地方政府統一監管、職能部門分工負責”的管理體制，已有的應對氣候變化行政工作推動建立的管理體制可以在地方性立法中進行法定化。各省、直轄市、自治區的應對氣候變化主管部門負責對本轄區應對氣候變化工作的統一監督管理。地方各職能部門在其職責范圍內負責減緩、適應氣候變化以及相關保障性的管理工作，并接受國家對應部委的垂直領導。這一體制充分尊重地方已經確立的應對氣候變化管理實踐，既可以發揮地方政府作為地方中央行政機構的綜合管理和協調優勢，又可以發揮和調動地方發展改革、氣象、財政、交通、工信、農業、交通等職能部門的積極性，形成協調統一的應對氣候變化管理機制。

（三）地方應對氣候變化立法的專項制度

我國地方雖然頒行了與節約能源、可再生能源利用、循環經濟促進相關的地方性法規與規章，但這些立法在調整范圍、力度、內容等方面均有所不足。美國與澳大利亞地方政府的立法經驗是可以借鑒的：一方面，美國地方政府在減緩立法側重的同時，以溫室氣體總量控制與交易專項立法為重要著力點；另一方面，澳大利亞地方政府在適應立法中，重點推動氣候變化影響與風險評估專項制度的建設。

第一，減緩領域中碳排放交易制度的完善。對能源、建筑、工業排放源的控制溫室氣體排放進行有效控制，是減緩氣候變化的重要手段，而實現這些覆蓋排放源的最低成本、最高效益的減排則是實現地方可持續發展的關鍵。目前，我國7個碳市場都已經出臺本省市碳排放交易管理的政府規章。2017年我國全國統一碳市場將如期啟動，屆時所有地方省市都將納入到碳排放交易體系之中。在碳排放交易制度體系的建設中，一級市場配額初始分配制度、二級市場配額交易制度、市場監管制度、溫室氣體排放監測、報告和第三方核證制度都將是地方重點立法的關鍵。此外，根據國家統一立法，地方也可以在配額總量設定、覆蓋范圍、靈活履約等領域進行地方實施機制的創新。

第二，適應領域中氣候變化風險評估與預警制度的確立。遵循風險預防原則，對氣候變化影響進行事前防范，體現了適應氣候變化立法的要求，實踐中地方應建立起專門、且可操作的氣候變化風險評估與預警制度。在產業布局、基礎設施建設、重大項目規劃和建設，充分考慮適應氣候變化工作的需要，預防和減輕本地區內氣候變化的不利影響。地方在制定專項制度中，還應積極考慮到本地區適應氣候變化的實際需要，例如，沿海省份加強對臺風、海岸帶保護等極端氣候的預警，內陸省份則需要專門加入農業防旱、水資源保護的風險評估。

（四）地方應對氣候變化立法的保障措施

資金、技術、能力建設是地方應對氣候變化立法的重要保障措施。一方面，地方立法中需要加入穩定和通暢的資金渠道，讓政府的公共財政投入發揮出主渠道作用。地方政府依據財力情況在立法中明確相關財政機制，漸進性擴大對氣候變化應對工作的經費投入比例，同時可以考慮設立長效性省級節能減排以及防災減災的專項基金。另一方面，立法確立相關機制引導和鼓勵地方高校、科研院所和企業積極參與應對氣候變化的科學研究和技術攻關。同時，省際和國際合作與交流加強宣傳教育，通過宣傳、教育和引導，不斷增強本轄區內居民減緩和適應氣候變化的觀念意識。

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