歐盟環境監管政策及實踐對我國的啟示

葉姝陽+王志亮

摘要：經歷了四十余年的發展歷程，歐盟環境監管政策及有關實踐已經形成較為完善的體系，有效提升了國家環境監管效率，也切實改進了企業環境行為。我國環境會計信息披露尚處于起步階段，應從加強稅收、提高企業環境報告質量、完善立法等方面入手改革環境管理，逐步形成適合我國國情的環境監管體系。

關鍵詞：歐盟 環境監管政策 環境監管實踐

隨著經濟的發展，生態環境成為國際上越來越受關注的熱點問題，各國在發展經濟的同時，都紛紛出臺相關環境監管制度及政府管理舉措。隨著工業化和城市化進程的加劇，我國在過去的一段時間里將經濟的快速發展建立在高能耗、高污染的基礎之上，然而隨著公眾環保意識的逐漸增強以及產業結構轉型升級速度的不斷提升，我國的環境監管體系完善也逐漸被提上日程。在我國用犧牲環境換取GDP增長的同時，很多發達國家的環境保護措施已經趨于完善，尤其很多歐洲國家的環境監管體系已經較為成熟，為我國政府環境管控、培育企業環境價值觀樹立了良好榜樣作用，值得我們學習和借鑒。

一、歐盟環境監管政策的建立和完善

歐盟環境政策的形成和發展大體經歷了三個階段，從1973年到2002年，歐盟共通過了六份《歐盟環境行動規劃》，2012年，歐盟出臺了《第七個環境行動規劃草案》。歐盟的環境政策體現了世界環境政策的發展趨勢，也將為其他國家和地區環境政策的制定提供寶貴的思路和方法。

（一）起步階段

1973年至1986年，歐共體的環境政策尚處于萌芽狀態，從1973年12月《第一個環境行動規劃》的出臺設定水污染治理、空氣污染治理、噪音污染治理等為政策的重點領域，到1983年2月的《第三個環境行動規劃》將重點領域擴展到化學物污染、廢棄物污染等領域，此階段的環境政策重點放在污染后的被動治理。

（二）發展階段

1987年至1992年，歐洲環境政策的主動性大大加強，1987年《單一歐洲法令》的生效是歐盟環境政策的重大轉折點，第一次將環境保護問題納入歐盟基本法范疇。隨著《第四個環境行動法案》的出臺，逐漸將環境政策與農業、工業、能源、交通等其他政策一體化并相互融合，并更多地著眼于積極的預防和保護。

（三）成熟階段

1993年至今是歐盟環境政策的成熟階段，2002年通過的《第六個環境行動規劃》重申了輔助性原則、尊重多樣性、污染者付費、防備、預防、源頭控制等環境政策的實施原則，并明確了四個優先領域，即氣候變化、保護自然和生物多樣性、環境與健康、提高自然資源的可持續利用水平和加強廢棄物管理，并規定了實現環境目標的相關戰略措施。隨著規劃的不斷完善，歐盟的環境政策也在目標、原則、內容、內部一體化和外部國際化等方面日臻成熟。

二、歐盟環境監管實踐的發展和效果

（一）開展全面環境質量評估

開展環境狀況評估不僅能明晰目前的環境狀況和環境挑戰，還具有分析環境狀況變化趨勢、提高公眾與社會環境意識、檢測環境政策的成效，以及指導制定環境政策，彌補環境管理缺陷等重大意義。

歐洲環境政策包括大量的法律、法規，迄今為止已經進行了6次環境行動計劃。在1973年至1977年的第一個環境行動計劃中，歐盟明確指出了其環境政策目標：即提高生活質量、改善環境和人類的生存條件；1977年至1981年的第二個環境行動計劃擴大和延續了第一個行動計劃；在1982年至1986年的第三個環境行動計劃中，歐盟對原有的環境政策進行了變革；在1987年至1992年間的第四個環境行動計劃中發展和細化了前期計劃中的相關環境政策；在1993年至2000年間的第五個環境行動計劃中，歐盟以可持續發展為中心對其以往的環境政策作了重大發展；2002年至2012年間的第六個環境行動計劃確定了氣候變化、自然與生物多樣性、環境、健康與生活質量、自然資源與廢物四個優先領域。歐洲的這些環境政策對水、空氣、廢棄物、化學品、噪聲、土地使用、自然與生物多樣性等眾多領域均有涵蓋。

（二）稅收手段引導環境保護

歐洲環境稅的改革和完善有很多成功經驗，以英國為例，其為有效控制由經濟的過度發展引發的環境污染問題，在20世紀90年代對本國的環境稅進行了改革與完善，在有效保護本國環境的同時也為調整英國產業結構和低碳經濟的發展提供了有力的財政支持。此外，英國政府還及時建立了碳基金、污染物排放交易體系、可再生能源發展機制等，對現有環境稅進行了補充與完善。英國的資源回收利用保持了其經濟的健康平穩發展，使得整個社會的環保文化得以建立。

作為歐洲大陸環境稅征收的典型代表國家，德國自1981年起開始征收水污染稅，以廢水的污染單位為基準在全國實行統一稅率，并規定對進行污水處理設施投資的企業可予以減稅，稅金作為地方收入用于改善水質，社會效益十分明顯。同時德國政府為減少由于包裝過度對環境產生的不利影響，規定生活類產品的生產要采用適度包裝的原則，鼓勵采用環保型材料，對于不可循環利用的一次性包裝征收相應的包裝稅。

（三）企業社會責任的培育

企業的社會責任同企業的利益相關者即政府、投資人、企業員工、消費者、社區和民間團體共同作用，一同影響著企業的發展。

以瑞典為例，自上世紀90年代，瑞典就將企業社會責任作為政府工作的一部分，并采取一系列有力措施積極推進。1969年，瑞典會議頒布了《環境保護法》，對大氣、水域和土壤污染進行綜合治理，并要求企業盡一切手段提高資源利用率。1994年，瑞典議會通過了《瑞典轉向可持續發展》的法案，以此作為21世紀社會發展的基礎。2001年，瑞典政府推出了《瑞典可持續發展國家戰略》，第一次把該戰略以明確的政府報告的形式確立下來。2004年，瑞典政府以過去的實踐為依據，確定了4項中心任務，將企業社會責任戰略定位于服務經濟增長、福利和諧、環境友好的可持續發展社會的建設，明確地將企業社會責任作為一種促進外貿發展、增強經濟國際競爭力的重要手段。

三、歐盟環境監管對我國的啟示

（一）完善立法機制

我國關于環境管理機構的設置及其職責往往通過紅頭文件的形式確定，易造成規范性文件與法律文件相沖突。此外，單行立法對環境管理體制的規定過于簡單，如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環境噪聲污染防治法》以及《固體廢物污染環境防治法》等在規定管理體制時往往過于抽象、簡單，均未針對各部門的具體職責做出明確規定，如“有關部門”“根據自己的職責”和“在各自職責范圍內”等這樣模糊不清的字眼，更多的是一些立法者的套話，未細致考慮其實質含義。

借鑒歐盟的環境立法政策以及行動綱領，可以嘗試結合我國實際情況以實體性原則、工具性原則以及關于立法權限原則的三大類基本原則為基礎，建立環境影響評估制度、環境質量標識制度、企業自我監控制度、環境危險的評估和控制等制度，從而逐漸建立起能夠有效控制各種形式污染行為的環保制度體系。

（二）提升環境管理者效率

環境管理很多時候僅僅停留在宣傳教育的層面，科學技術的發展為提高環境管理的效率提供了堅實基礎，但經過客觀分析會發現我國環境科技的總體水平并不高，且環境科技在科學技術體系中的總體地位有限，從而帶來管理效率低下。綜合借鑒歐盟環境管控經驗，我國環境管理應當考慮結合我國的經濟布局和全國范圍的政策調整，從而制定一套既有國家整體理念又能適應不同區域經濟自然資源特征的多層次管理體系，并將環境參數與我國國家環境經濟政策、區域發展政策、稅收政策、商品流通政策等經濟技術政策相結合，從而提升效率。

（三）針對具體項目征收環境稅

我國由于起步較晚，錯過了技術革命的最佳時期，當前的經濟發展中很大一部分依靠資源密集型企業帶動，但由于企業往往以自身利益為目標，考慮到污染排放的外部性，加之政府支出多以基礎設施的投資為重點，我國現階段僅以消費稅和資源稅間接起到環境稅的部分作用，卻沒有關于環境稅的具體規定。針對歐洲環境稅的種種規定，可為我國帶來如下啟示：

設立有關環境稅種：借鑒歐洲國家的做法，可通過設置土地資源稅、水污染稅、垃圾稅、自然資源稅等作為環境保護的手段。水污染稅對于企業來說應以污水濃度以及排放量來征稅，對居民則可采用日常實際用水量來繳稅，這樣分開計量企業與居民。在自然資源稅的設立上可借鑒英、法兩國，對礦產、森林、動物等影響其再生能力的資源進行征稅，使得企業和個人在消費自然資源時權衡稅收成本與既得利潤，從而保護我國的不可再生資源。

明確權責關系：環境稅征收機制的建立需要明確環境所有權，即秉承“誰污染，誰治理”的原則，污染者承擔，受益者付費，分類產業結構，針對高污染產業明確責任主體；針對國情不斷細化環境保護法，并通過網絡、報刊等媒介增大宣傳力度，利用輿論的力量使人們意識到環境問題的緊迫性和必要性。

合理利用稅收：借鑒法國征收環境資源稅的處理方法，可以將環境稅收權下放到地方，這樣更有利于增強地方對政府環保工作的重視，并且更便于有針對性地對本地區不同污染程度的部門進行治理。要合理利用環境稅稅收資金，將其投入到環境民生工程的治理中去，加大監管力度，嚴格做好環保支出的預算工作，避免資金的私自挪用。

（四）提升企業環境報告質量

我國的企業環境報告制度尚未真正建立，2003年原國家環境保護總局發布的《關于企業環境信息公開的公告》中規定了企業“必須”和“自愿”披露環境信息的內容與方式，但其規定過于簡單且立足于強制披露，與國外的相關指南相差甚遠，借鑒歐洲企業環境管控方案，筆者提出如下建議：（1）各部門通力合作，制定指南。我國政府環保部門應同財政部、證監會等部門以及企業界、學術界合作，共同制定符合我國國情的企業環境報告指南。（2）采取合適的激勵措施。可借鑒歐洲國家經驗，因企業環境報告制度與社會經濟、政治、法律等領域息息相關，可通過評獎評優、認證審核、研討培訓等方式促進企業環境報告的優化和發展，從而促進企業的環境管理，進而提升公眾的環境事物參與力度。（3）增強制度互補。我國的企業環境報告制度應與其他環境管理制度建立兼容和互補的有效機制，例如將企業環境報告與環境管理體系、環境業績評價、宏觀的綠色GDP核算等相結合，在創建國家環境友好企業的評價指標中加入對環境信息披露的要求，從而真正發揮環境報告的作用。

（五）公眾參與環境管理

在英國，民事訴訟中個人起訴違背環境法的行為在代表性上不附加任何限制性規定，使得其個人起訴違背環境法的行為已相當流行。借鑒國外的做法，公眾參與環境管理不僅僅是出于環境保護需要，同時可以起到保護公民權不被侵害的作用，故此公民的環境權應當得到法律的正式確認。

通過立法確立公眾知情權。我國的《環境保護法》不應僅確立環境保護行政主管部門定期發布環境狀況公報的義務，應通過立法直接確立公民的知情權，并具體規定知情權的行使方式、程序以及權利受到侵害后的救濟程序等。

具有環境立法參與權。應將相關立法規定具體化，保障公眾參與對立法決策與結果的影響力，廣泛采取有關機關、組織和公民的意見，可以通過座談會、論證會、聽證會等多種形式，從與會人員的選擇上和會議制度的設定上都要公正合理，使得公民可以更好地袒露自己的想法和建議。

具有環境訴訟參與權。環境訴訟是公眾監督環境法實施的重要形式，倘若公民和環保團體能夠提出有關環境的訴訟并受到法律的保護，使違法污染環境的行為得到糾正并使受污染危害的公民獲得相應賠償，那么環境法將獲得實施和監督的保障，而不僅僅是一紙空文。基于此，我國可以考慮適當放松公民或環保團體的原告資格限制，逐步承認和推廣環境公益訴訟，適當減輕原告的舉證責任和訴訟費用負擔，從而給公民提供一個更廣闊的空間參與到環境事務中來，起到有效監督的作用。

我國面臨著來自復雜環境危機和日益增長的全球化帶來的壓力，符合中國國情的環境監管制度的形成還需政府、企業和公眾的共同努力。歐洲國家在環境治理方面的很多寶貴經驗值得我們借鑒，我國企業的環境價值觀只有在不斷完善我國政府環境管制和市場環境監督制度的基礎上不斷實踐、不斷革新，才能最終摸索出一套適合我國國情的環境監管體系。

參考文獻：

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