“營改增”對地方財政收入的影響研究

祝蘭芳+陽云帆

摘要：為了促進稅制結構優化和產業結構升級調整而施行的“營改增”政策，在短期內對地方財政收入勢必產生較大壓力，導致房地產相關稅收占地方稅收收入的比例逐年提高，地方財政過分依賴房地產，加劇了財政收入結構不合理的現象。然而，相比于營業稅，增值稅體現稅負公平原則，其稅負本質上與增值額相關，與流轉次數無必然關系，從而有利于促進專業化產業分工，促進中小微企業發展。因此，從長期看，“營改增”有利于經濟結構調整，形成稅源擴大預期，最終對地方財政收入的提高產生積極影響。文章重點以江門市為例研究“營改增”對地方財政稅收收入的影響。

關鍵詞：“營改增”營業稅 增值稅 地方財政收入 地方稅收收入

一、引言

我國于1994年進行的分稅制財政管理體制改革構成了我國目前地方財政稅收體系的基本框架。隨著經濟的發展，不同行業、企業間的依賴關系日益密切，我國長期以來施行的增值稅和營業稅分立、并存機制存在的缺陷和問題也日益突出，許多行業面臨增值稅抵扣鏈條斷裂、重復征稅、稅負不合理等問題。因此，為了促進第三產業的快速發展，實現增值稅“環環征收，層層抵扣”科學設計，實現稅負公平合理，增值稅擴圍改革勢在必行。

自2012年1月1日我國率先在上海市交通運輸業和部分現代服務業開始試點“營改增”以來，財政部、國家稅務總局出臺了一系列“營改增”政策法規，增值稅擴圍改革逐漸深入推進，至2016年5月1日起，全面施行“營改增”政策，營業稅在我國稅制體系中徹底消失。雖然全面“營改增”后，國務院及時出臺了調整增值稅分享比例的過渡期政策，但營業稅作為長期以來地方政府財政收入來源的第一大稅種，在改征增值稅后，勢必打破原有的地方財政稅收收入體系。因此，研究“營改增”對地方財政收入的影響具有重要意義。由于各級地方政府的財政稅收收入來源及構成要素比例等具有較強的相似性，因此，本文主要從中微觀層面以江門市的財政數據為例，分析江門市財政收入的結構情況及其存在的問題，進而分析“營改增”對地方財政收入的影響。

二、江門市 “營改增”試點行業分析

自2016年5月1日起國家全面推行“營改增”政策，江門市房地產、建筑業、金融業、生活服務業四大行業納入“營改增”范圍，這將對江門市地方財政收入帶來一定的影響。本文主要對“營改增”前期試點行業進行分析。

增值稅擴圍改革逐步實施以來，江門市交通運輸業、郵政業、電信業和部分現代服務業“營改增”試點擴圍順利推進。江門市國稅局數據顯示，截至2014年底，新增7 141戶納稅人確認納入試點范圍，共實現6.29億元結構性減稅。由于“營改增”試點行業的實施政策、稅率等不盡相同，對不同行業的影響也不相同，下面將根據前期試點行業中的大類分別進行分析。

（一）交通運輸業

隨著國民經濟的不斷發展以及電子商務的普及，交通運輸業在國民經濟中的地位越來越重要，交通運輸與經濟發展緊密相關。江門市近幾年的經濟發展實現了平穩健康的增長，有效地帶動了交通運輸需求及交通運輸業的快速發展。根據表1所示，2014年和2015年江門市全年水陸貨運量分別為13 753萬噸和15 408萬噸，同比增長21.8%和10.6%。貨運周轉量2014年和2015年分別完成167.6億噸公里和182.29億噸公里，同比增長21.2%和8.4%。而表中數據顯示客運周轉量近十年的復合增長率只有1.1%，其原因，一方面受廣珠城軌開通、機動車保有量迅猛增長分流了部分客運量影響，另一方面受外來人口增長緩慢等因素所致。隨著江門市經濟的快速發展及多項“搭橋修路”項目包括高速公路、港口碼頭以及鐵路建設等大型基礎設施項目的投資建設及運營，完善的交通網絡，將有效吸引大量投資和勞動力，預計未來客運周轉量將得到快速提升。

江門市交通運輸業自2012年11月1日納入“營改增”試點以來， 627戶交通運輸業企業改征增值稅。其中，一般納稅人108戶，其他為小規模納稅人。在“營改增”的初期，由于名義稅率上升、受多種因素的影響企業取得進項稅偏低等原因，有一半以上的交通運輸企業一般納稅人出現稅負增加的現象。但隨著“營改增”政策的推進，交通運輸企業為了適應改革和形勢發展的需要，開始適時更新設備投資，擴大生產規模，并最終從改革中受益。2013年度和2014年度均實現了全行業整體減稅，交通運輸業增量顯著，“營改增”減稅效應明顯。

（二）郵政服務業和電信業

江門市地處珠江三角洲西部，地理位置優越，并擁有豐富的資源優勢。隨著江門市“東提西進、同城共融”戰略的積極推進，江門市經濟規模將不斷擴大，信息交流、資本融通等經濟活動日趨頻繁，對于電信業和郵政服務業的需求也持續增長。從表2中可以看出，近五年來江門市郵政通信業務呈現快速增長趨勢。尤其是2014年和2015年江門市全年郵電通信業務總量同比分別增長了38.03%和23.2%。

2014年1月1日起，江門市95戶郵政業納入試點范圍，2014年6月1日起，全國范圍內的電信業執行“營改增”，全市共有259戶納稅人納入電信業“營改增”范圍。與其他行業的企業不同，郵政服務和電信業企業規模普遍較大，絕大部分均已辦理增值稅一般納稅人資格認定。郵政服務業和電信業，原適用于3%的營業稅稅率，“營改增”后，調整為11%的增值稅稅率（增值電信服務適用6%稅率），雖然購進商品以及勞務所產生的進項稅額可以進行抵扣，且國家給予了多項稅收優惠政策。但由于稅率的大幅度上升、占據郵政和電信業生產成本較大比例的代辦費用和維修費無法進行相應的進項稅抵扣等因素，導致郵政服務和電信業企業短期內存在較大的稅負上升壓力。而隨著“營改增”的全面實施，增值稅抵扣鏈條徹底打通，“營改增”政策對郵政服務和電信企業的不利影響將逐漸減少。

（三）現代服務業

2015年江門市服務業的產業增加值達到986.80億元，占全市產業總值的44.1%，創歷史新高，為江門市國民經濟的發展做出了突出的貢獻。“十二五”期間，江門市重點發展現代物流、現代旅游、金融服務、商貿會展、科技服務五大現代服務業，形成高層次的服務業產業群，帶動全市生產性服務業和生活性服務業全面發展，同時努力培育發展創意產業等新興產業和新興業態的戰略目標基本實現，現已形成了一批現代服務業的產業聚集區，現代服務業的規模不斷發展壯大。

納入江門市“營改增”范圍的現代服務業納稅人占試點總納稅戶數的比重最大，成為“營改增”試點的主體力量。實行“營改增”后，7個現代服務業適用6%的增值稅稅率，由于江門市大量現代服務業處于初創和成長階段，企業購進可抵扣進項稅額的固定資產、設備、辦公用品、接受服務等業務發生較多，且進項抵扣的稅率大部分是17%，因而行業整體稅負水平明顯下降。此外，現代服務業中的有形動產租賃改征增值稅后執行17%稅率，對其增值稅實際稅負超過3%的部分實行增值稅即征即退的稅收優惠政策，這些規定大大減輕了租賃行業的稅收負擔。隨著“營改增”的全面推進，現代服務業與生活服務業、金融保險業、先進制造業之間的抵扣鏈條徹底打通，將更加有利于促進現代服務業的發展。

三、“營改增”對地方財政收入的短期影響

本文所指地方財政收入是指由地方政府完成的一般公共預算收入，包括稅收收入、國有資本經營收入、行政事業性收費收入、罰沒收入、專項收入等項目。其中稅收收入是財政收入最主要的來源，也是衡量財政收入的質量、穩定性、可持續性的重要指標。本部分以江門市數據為例，主要分析由地稅組織實現的地方稅收收入的結構及“營改增”的影響。

（一）稅收收入增速回落，“營改增”短期對地方財政收入產生不利影響

根據表3可以看出，近五年來，江門市地方稅收收入的總量雖然逐年增長，至2015年江門市完成地稅收入165.54億元。然而，地方稅收入增速卻逐年放緩，從兩位數逐漸降至個位數。江門市地方稅收增速放緩有多方面的原因，包括由江門市GDP增速放緩、“營改增”實施等因素共同導致。

2015年是“營改增”的試點范圍擴大后穩定實施的一年，鐵路運輸、郵政服務業以及電信業納入了“營改增”的行列。從目前的減稅規模以及財政收入來看，試點政策對江門市的財政收入總量暫時影響不大，但仍產生不利影響。尤其是自2016年5月1日起全面推開“營改增”，江門市房地產、建筑業、金融業、生活服務業四大行業48 274戶納稅人施行“營改增”后，長期占據地方財政收入第一大稅種的營業稅消失。雖然為保持現有中央與地方的財力格局不變，國務院制定了全面推開“營改增”試點后調整中央與地方增值稅收入為五五分成的分享比例的過渡期政策。但是，對納稅人的減稅，就意味著財政減收。基于廣東省國稅局的測算口徑，預計2016年為江門市納稅人減負約11億元，與2015年已征繳的營業稅相比，新納入“營改增”試點的四大行業稅負均有下降，減稅約5.81億元；原增值稅行業受益于全面推開“營改增”試點，增值稅抵扣鏈條的完善，納稅人購進建筑業、房地產業、金融業、生活服務業提供的應稅服務，將獲得進項抵扣，實現稅負持續下降，減輕稅收負擔約5.19億元。因此，在江門市整體稅基無重大突破的前提下，短期內“營改增”必將削弱地方政府的財政收入支配權。

（二）房地產相關稅收占比逐年提高，地方財政過分依賴房地產

由于“營改增”帶來的地方財政減收，為完成預算收入目標，地方財政可能采取加緊對土地、房地產稅收及非稅收入的利用。從表3可以看出，構成江門市地方可支配財政的地方稅收收入中，僅車船稅、資源稅與房地產基本不相關，其他地方稅種都直接或間接與房地產相關。其中房產稅、土地增值稅、土地使用稅、耕地占用稅、契稅5個稅種直接與房地產相關，此處統稱為廣義房地產稅，其占地稅收入的比例從2011年的27.2%逐年上升至2015年的34.1%。其余營業稅、城建稅、印花稅、企業所得稅、個人所得稅也都有一定比例直接或間接與房地產相關。除了房地產業、建筑裝飾業、不動產租賃業等直接貢獻的營業稅、城建稅、印花稅、企業所得稅外，根據央行發布的《2015年金融機構貸款投向統計報告》顯示，2015年金融機構人民幣各項貸款余額93.95萬億元，其中人民幣房地產貸款（含個人住房貸款）余額21.01萬億元，增量占各項貸款增量的30.6%，占比水平繼續提高。可見，金融業貢獻的營業稅也在一定程度上與房地產間接相關。此外，城建稅、企業所得稅與房地產的間接相關性與營業稅相同；印花稅也較大比例來源于房地產購銷、房屋產權轉讓書據；除房地產轉讓、租賃、房地產相關企業工薪所得外，個人所得稅與房地產的相關性弱些。粗略估計，營業稅、城建稅、印花稅、企業所得稅、個人所得稅合計5個稅種中由房地產直接或間接貢獻的稅收為1/3左右。因此，房地產相關稅合計在江門市地方稅收收入的比重由2011年的50.5%，逐漸升至2015年的55.1%，創歷史最高水平。可見，隨著“營改增”的全面推進，地方財政將越來越依賴于房地產，加劇了財政收入結構不合理的現象。

（三）過渡期的增值稅分享比例有利于保障地方財政收入穩定

隨著“營改增”的全面推進，為了調整中央與地方財政關系、促進中央與地方協調發展，繼續調動地方政府的主觀能動性，與“營改增”全面推開政策相配套，2016年4月29日國務院發布的《全面推開營改增試點后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》規定調整中央與地方增值稅收入劃分的比例，中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。這一過渡方案是基于保持中央與地方現有財力格局不變及注重調動地方積極性等原則制定的。過渡方案的實施使“營改增”政策對江門市地方財政收入的影響與對中央財政收入的影響相近。

假設以施行“營改增”之前的2010—2012年的廣東省數據為標準進行測算，廣東省地方財政營業稅與增值稅分成之和占地方財政收入的平均比例為39.5%，其中營業稅占地方財政收入的平均比例為26.2%，改征增值稅后按目前過渡期中央與地方各分享50%的原則分配，地方分享的分成增值稅占地方財政收入的比例略微上升至39.7%。因此，過渡期政策中央與地方五五分成的增值稅分享比例可保持中央與地方財力格局穩定。但考慮全面“營改增”政策使得納稅人總體稅負普遍降低，必然帶來系統性的財政減收，這部分稅收減收由地方財政和中央財政平均負擔。短期內，地方財政收入同中央財政收入都會受到一定負面影響。

四、“營改增”對于地方財政收入的長期影響

（一）促進產業結構調整與升級，形成稅基擴大預期

“營改增”既能體現稅負公平合理原則，又可以通過制度設計，施行結構性減稅政策、促進產業結構調整。江門市十三五規劃提出要落實“珠西戰略”，實現產業轉型升級，實現“先進裝備制造業發展要取得重大突破，產業邁向中高端水平，基本建成現代產業體系，構建創新型經濟體系和創新發展新模式”等目標，明確了發展先進制造業、戰略新興產業和現代服務業等產業轉型升級戰略。其實，發展先進制造業、戰略新興產業與發展現代服務業尤其是生產性服務業本質上是密切相關的，它們之間相互聯系、相互制約、相互促進。從稅收體制角度來看，“營改增”打通了制造業與現代服務業之間的增值稅抵扣鏈條，有利于降低包括現代服務業在內的第三產業的稅負，也減輕了包括先進制造業在內的與現代服務業聯系緊密的相關第二產業的稅負，從而為實現“第二、三產業良性互動、相互促進，推動區域經濟協調快速發展”提供稅收制度保障。全面增值稅制度設計下，企業更新改造和擴大再生產的動力增強。因此，全面“營改增”政策必定對促進企業再投資、擴大發展規模起到積極的推動作用，從而刺激經濟發展的潛力、拓寬經濟增長空間，最終提高地方政府的財源基礎，對財政收入的增長產生積極的影響。

（二）促進專業化產業分工，提高經濟效率

相對于營業稅，增值稅更有利于體現稅負公平原則，有利于消除重復征稅，全面“營改增”后，所有類型企業流轉環節的稅負，都與增值額相關，而與流轉次數無必然關系（簡易征收除外）。因此，各類型的企業都可以更加專注于自身核心競爭優勢和比較優勢的培育，而以更低的成本從外部獲取更加專業化的服務支持，推進企業發展的專業化、市場化，企業也從過去為規避流轉次數與流轉稅而施行“大而全”的經營策略中徹底解放出來，走向“專而精”的發展道路。

亞當·斯密說，經濟發展的主要推動力量是分工。“營改增”在一定程度上促進了企業的專業化產業分工，提高經濟主體的經濟效率，特別是有利于優化服務業發展環境，促進服務業的分工精細化，加快服務業的發展。

（三）促進中小微企業蓬勃發展，從根本上擴大財政收入的稅源

增值稅的本質是對增值額征稅（簡易征收除外），增值比例高、利潤高的企業相對就會多交稅，而增值水平低、利潤低的廣大中小微企業、初創及成長期企業就可以少交稅，從而大大減輕了中小微企業發展的稅收負擔，為廣大中小微企業的健康發展提供了制度保障，也必將促進中小微企業的蓬勃發展。

近年來，江門市一直致力于促進中小微企業快速健康發展。2015年5月，江門市成為全國15個國家小微企業創業創新基地示范城市之一，全市2015年新建小微“雙創”基地近60個，新發展市場主體逾3萬戶，正努力打造具有“江門特色、廣東標桿、全國示范、國際平臺”為新內涵的全國小微企業創業創新之都。可以預計，未來3—5年之后，大量的小微企業將成長為江門市擴大稅源的中堅力量。

五、結論

本文以江門市為例，研究“營改增”對地方財政收入的影響，為地方政府保障財政收入、發展區域經濟提供決策依據。“營改增”政策作為一項重要的結構性減稅措施，短期內對地方財政收入的增長勢必產生較大壓力，導致地方財政收入出現增速放緩、非稅收入占比偏高、財政收入結構不合理等問題。長期來看，“營改增”有利于經濟結構調整、促進中小微企業發展，形成稅源擴大預期，對江門市地方財政收入產生積極的影響。

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