村級財務管理癥結分析

周強

摘要：村級財務管理存在的問題表現為財力薄弱、管理混亂。表面上看原因有多方面：管理內容殘缺不全，管理目標設置不當；村委干部獨攬財權，理財小組形同虛設；鄉鎮政府無暇顧及，審計監督長期缺位；財務公開流于形式，普通群眾背后抱怨；越俎代庖強推代理，人員素質難堪重任等。深層次原因是現行村級財務管理模式與管理環境不相適應，村級財務管理模式主體權責不明，職責錯位。

關鍵詞：村級 財務管理模式 癥結

村級財務管理直接關系到廣大農民利益，關系到廣大農村的黨群關系，一直是農村工作的焦點和難點。解決村級財務管理的問題，必須找到問題的癥結，才能對癥施治，有效改善農村治理狀況。

一、村級財務管理的問題表現

（一）財力薄弱。在廣大的中西部地區，農村經濟發展落后，村集體經濟空虛，完全靠政府補助提供有限的公共服務，沒有財力用于鄉村建設。筆者以湖北省黃岡市某區為調查對象，對89個村（社區）2013年度的財務收支進行統計。在有政府補助的情況下，尚有39個村入不敷出，占到了村（社區）數的43.82%。39村總計虧空1 949.87萬元，村均虧空50萬元。如果扣除各項政府補助，只有8個村有結余，81個村是入不敷出的，占到總村（社區）數的91%。

對村級收入結構進行分析發現，全區村級收入中來自村級集體經濟經營收入只占總收入的22.27%，來自財政的補助占到了總收入的36.45%，其他收入占總收入的41.28%。這說明村組織自身生財乏力，主要靠財政補助和其他收入維持生存和發展；同時其他收入占比最高，具體內容五花八門，說明村集體經濟組織會計核算和財務管理混亂。村組織的支出主要用于村級基本公共服務，包括人員支出、辦公費、會議費、交通費、綜合治理、計劃生育、五保優撫、村莊治理等，基本沒有生產性支出。

（二）財務混亂。村級財務管理的職責權限混亂不清。基層政府認為村級財務是村民自治的內容，政府不便過多干預；政府的中心工作永遠是招商引資、培植稅源，村級財務管理暫不影響大局。村委干部在管理村級財務的過程中決策無章，支出隨意，沒有預決算，沒有規范，財務管理效益低下；會計核算不及時，科目使用混亂，不能準確反映村集體的收支和資產狀況；財務公開更流于形式，不僅沒有成為財務監督的有效手段，還引起村民反感和抱怨。調查顯示，50%的村民認為財務公開信息粗略、不具體不詳細，35.55%的村民認為財務公開信息虛假，只有23.33%的村民認為財務公開信息是真實詳細的。

由于村組織財務薄弱財務管理混亂，集體建設沒有進展，村民深切感受城鄉差距不斷加大，對村組織的建設發展逐漸喪失信心，對村委干部和基層政府缺乏信任。調查顯示，34.29%的村民認為本村財務管理不好的原因是村干部不守規矩，28.57%的認為是政府沒有履行管理職能。

二、村級財務管理落后的原因

（一）管理內容殘缺不全，管理目標設置不當。財務管理的內容是經濟組織的資金運動，反映經濟組織的經濟狀況和成果。現行村級會計委托代理制模式下，財務管理的內容僅包含村集體經濟組織的資金，而非全部的資金運動，村集體經濟組織的資產和資源均沒有納入財務管理范疇，成為村委小金庫的重要來源。長期以來，村級財務管理的目標被設定為規范有序。村集體是一個生產性的經濟組織，追求盈利是村集體經濟組織的職責，只不過我國村集體經濟組織承擔著村民自治的社會管理職責。以規范有序作為村集體經濟財務管理的目標，使村集體放棄了發展集體經濟的追求，規范有序也失去了動力。沒有內生動力，只有靠強大的外部監督力才能保障規范有序。

（二）村委干部獨攬財權，理財小組形同虛設。村組織是集體經濟組織，權力屬于全體村民。村民擁有村級財務管理權，并將其授予村委干部。村委干部受托履行村級財務管理權時，應受村民和政府的監督。但現實中，村民代表在村級財務管理上是缺位的。村民理財小組名義上是村民的代表，但大多數地方村民理財小組不是村民選舉出來的，而是村干部指定的，成為村委干部的工具和幫手。村委干部獨攬村級財務管理權，卻不負擔財務管理的責任，村級財務管理混亂被村干部說成是鄉鎮代理會計核算中心的責任。

（三）鄉鎮政府無暇顧及，審計監督長期缺位。負責村級財務指導和監督的鄉鎮政府，將主要精力放在招商引資和維持穩定兩大任務上，過問村集體財務管理的少之又少。甚至為了求穩，對村委干部的不作為、亂作為有意包庇，不愿發動群眾監督。長期以來，負責村組織財務審計監督的鄉鎮農經部門人手少，缺乏財務審計專業知識和技能，無力承擔村級財務的審計監督職責，專業的審計部門介入村組織財務審計法律依據不足，導致村級財務審計長期缺位。

（四）財務公開流于形式，普通群眾背后抱怨。當前村民對村級財務的監督主要依賴村級財務公開。但村級財務公開信息簡單粗略，內行看不清外行看不懂；公開地點唯一，通常張貼于村委干部辦公場所，把村民的監督行為置于干部的監督之下；公開的時間有限，一般只在季末的幾天時間內看到當季的公開數據。財務公開的內容方式流于形式，無法滿足村民對村級財務的信息要求。村民不能有效行使自己的監督權利，只能私下猜測與抱怨。農村陷入信任危機的惡性循環，村民與干部的嫌隙越來越大，干部的威信下降，對村組織管理難度加大，農村治理效果越來越差，村民對干部的不滿越來越大。

（五）越俎代庖強推代理，人員素質難堪重任。當前在農村普遍推行的財務管理模式是村級會計委托代理制。具體做法是由鄉鎮財經所設立農村會計核算服務中心，與村級經濟組織簽訂委托代理協議，接受村級經濟組織委托，對村集體組織的所有經濟活動進行會計核算。各村組織不再設會計，只設置報賬員負責村組織出納和各項經濟業務的報銷。各被代理村組織的資金也由財經所開設專門銀行賬戶，進行統一管理。村級會計委托代理制取得了一些成效，但存在著嚴重的問題。首先，這種代理行為不是市場行為，而是政府行政行為。鄉鎮財經所本是村級財務管理的指導和監督部門，在會計委托代理制下變成了村級財務管理的核算部門。由于鄉鎮與村委會之間存在著事實的上下級關系，財經所代理村級會計核算讓村委干部自己的權力被削減，同時也找到了將責任推到財經所的理由。其次，大多數財經所干部認為代理村級會計核算是額外工作，只限于記記賬而已，不愿花過多精力再進行會計核算和監督。因此代理核算效果較差，經常與村委干部之間相互推卸責任。

三、村級財務管理癥結

如果僅看到村級財務管理差亂的這些原因，提出的解決措施難免頭痛醫頭腳痛醫腳。只有找到問題的癥結，才能提出系統的解決方案。理論上任何問題都有解決之道，有效的管理措施是切中問題要害并與管理環境相適應的措施。村級財務管理差亂的癥結在于現行村級財務管理模式與農村財務要求與管理環境不相適應。核心問題是現行村級財務管理模式中主體權責不明，職責借位。

現行村級會計委托代理制財務管理模式由鄉鎮會計核算中心負責代理村級會計核算工作，所有的人都只把這作為村級財務管理的解決之道。但核算只是財務管理的一個環節而已，不是財務管理的全部。參與到這個環節的也僅有村委主要干部、報賬員和鄉鎮會計核算中心，不是全部村級財務管理的參與人，且他們之間職責錯位。

村組織是集體經濟組織，村級財務管理的主體本應是全體村民，村委干部接受村民委托承擔具體管理職責，政府負有對村級財務管理進行監督的職責。村民對村級財務管理有很強的參與意愿。調查顯示51.11%的村民很想了解村集體財務信息，65.56%的村民愿意無條件參加村集體財務相關的會議。但村級會計委托代理制把村民排除在村級財務管理的主體之外，村民缺乏參與村級財務管理的機制和渠道。雖然部分村組織設有民主理財小組，在名義上代表村民，但實際上是村委干部的工具。

鄉鎮政府本應指導和監督村級財務管理，但鄉鎮政府通過代理會計核算，直接參與了村級財務管理，成為村級財務管理最關鍵的主體。雖然在會計核算中能夠起到一定的監督作用，但這種監督與村級會計的管理功能是矛盾的。過多的會計監督必然削弱村委干部的管理決策。因此這種監督只能限于對具體業務的合法性進行監督，至于其合理與否、完整與否、真實與否，實際無從監督。因此現行村級會計代理模式雖然在一定程度上規范了村級會計核算，但并沒有從根本上解決財務管理混亂問題，反而成為村委干部推卸責任的借口。在很多地方，村民對村級財務管理發出質疑與不滿時，村委干部往往一句“這是財經所同意的”“這是財經所算出來的”等搪塞村民。

村委干部本應履行村級財務管理的受托責任，但是委托主體的缺失使村級財務管理沒有了村民的監督，沒有明確的目標和責任，村委主要干部在村級財務管理中獨攬決策大權，卻不承擔相應責任，必然導致基層決策的利己性和隨意性。鄉鎮政府的嚴格監督可在一定程度上糾正干部決策的利己性和隨意性，但現行村級會計委托代理制下監督卻漏洞百出。

綜上所述，村級財務管理混亂落后的癥結在于村級財務管理模式中主體權責不清，職責錯亂。改善村級財務管理的希望就在于設計新的財務管理模式，讓村民、村委干部、鄉鎮政府在村級財務管理中權責明確、各司其職，構建村級財務決策、財務核算和財務監督相互制約與支持的管理體系。

參考文獻：

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