淺析山西省農業補貼制度的問題和建議

郭芳芳

淺析山西省農業補貼制度的問題和建議

郭芳芳

為了加快我省農業發展，增加農民創收，強化農業科技創新驅動，省政府加大了各項強農惠農富農政策支持力度，但是在實際執行過程中，補貼目標和作用發揮仍有一些制約因素，需要進一步完善。

一、我省現有的農業補貼政策情況

1、在執行中央各項強農惠農的基礎上，新實施了十項強農惠農富農政策。2015年，我省新實施的十項強農惠農富農政策，主要是對農村土地承包經營權確權登記頒證工作給予補助、建立省級農業產業發展基金、支持農業融資擔保事業發展、全面實施金融扶持工程、對呂梁山生態脆弱區造林進行獎補、加大“雨露計劃”教育扶貧補助力度、對果業“三品”提升給予補貼、加大農業科技成果轉化和推廣示范支持力度、對棗樹搭雨棚防裂果技術示范給予補助和對奶業提質增效給予補助，這些補貼為加快現代農業發展，農民增收創造了良好條件。

2、補貼金額加大，涉及領域廣。2015年，我省的十項強農惠農政策補貼資金增加到157600萬元，涉及了農業、林業、扶貧、科技和金融等多個領域。其中：“農業3項、林業2項、扶貧2項、農業科技1項和農業融資擔保2項”。這些補貼品種多、類別全、涉及范圍廣，基本滿足農戶需求，使得農業現代化進程加快。

3、農民認知度提高，政府服務意識增強。各級政府部門不斷強化服務意識，不僅利用廣播、電視等媒介等手段，而且還采取培訓、宣講、進村入戶發放資料和現場講解等途徑，對各種政策及補貼進行解讀，讓農戶了解各種補貼的目的和作用；對農機售前購買農戶進行現場指導和示范，使農戶能熟練掌握操作流程；對農機售后進行跟蹤服務，隨叫隨到，上門服務，確實讓農戶買得放心，用得舒心，為農業補貼工作順利展開打下了堅實的基礎。

二、目前補貼政策存在的問題

1、農業補貼結構設計不合理，引導效果欠佳。我省的農業補貼結構主要包括三大類。第一類是綜合性收入補貼；第二類是專項生產性補貼；第三類是直接補貼政策體系。在這些補貼實施過程中，農民最關心、最現實的利益問題是補貼能否落實到位，而不是補貼有沒有對農業的發展起到作用。二是在糧食增產、品質改良方面，補貼沒有真正起到積極作用。三是補貼的目的是用來調動農民種植某一作物的積極性，而有的補貼還不夠支付農業生產資料的價格，農民的積極性調動不起來，更談不上增收。四是一些人把農業補貼當作是提高農民收入的重要渠道，用農業補貼來提高農戶的收入并不現實，而且也超出了財政承受能力。五是補貼依據單一，大多數農作物補貼金額是以播種面積多少為支持依據，單產或者高產和補貼金額沒有關系。這樣對于農民種植效率的作用是有限的，缺乏引導推動效率。六是在眾多補貼中，沒有一項是針對出現突發性問題和意外事故的專門補貼。

2、農業補貼的法律法規制度尚不健全。我國的農業法規主要有農業基本法規、農業資源和環境保護法、促使農業科研成果和實用技術轉化的法律、保障農業生產安全方面的法律、保護和合理利用種質資源方面的法律、規范農業生產經營方面的法律、規范農產品流通、市場交易方面的法律和保護農民合法權益的法律。在這些法律法規中，還沒有一套關于農業補貼的法律法規和政策體系。法律法規和政策體系的不完善，對農業生產的發展起不到規范化、制度化和長期化的保障。

3、補貼品種不全面，政策缺乏穩定性。一是在補貼種類中，對種糧補貼、農業機械購置補貼和農資綜合補貼投入比重較大，對農民培訓和對基層農業技術推廣體系的補貼投入比重較小。二是補貼發放標準不統一。糧食補貼的價格標準和補貼范圍等方面每年都會做出調整和變化，沒有及時地和農民溝通交流，農民們不理解和支持，使得政策缺乏穩定性。

4、農業補貼程序缺乏制度保障，監督管理機制不完善。一是各級政府部門對農業補貼資金兌付的監督不到位，沒有做到公平、公正、公開，透明度不高，每個農戶的補貼面積、補貼標準和補貼金額沒有張榜公示。二是有的補貼在實施過程中，存在著資金被占用、挪用等現象，使得農民沒有及時、有效地獲得補貼。三是農業補貼的實施部門涉及到財政、農業、糧食、民政和銀行等多個單位，在具體發放、實施過程中，需要多個部門同時登記，簽字，公示才能發放。這樣，協調難度大，時效長，管理效率不高，程序復雜，實施成本高。四是各個部門對農業補貼的資料，檔案管理不嚴格，沒有進行統一的分類管理。如財政部門對農業資料的信息采集，注重的是補貼標準和實際補貼，而農業部門對農業資料信息的采集，注重的是補貼面積，這就導致資料不能統一的分類管理。

5、農業保險政策的補貼力度小、宣傳不到位。政府實施農業保險政策補貼是為了讓農戶們在發生自然災害或意外事故時，能夠迅速得到補償，可以盡快恢復再生產；同時能夠從政府和農業技術推廣人員得到如何防災防損指導和豐產豐收信息。然而在這方面，政府沒有及時地向農戶普及農業保險的好處，使得農民參保意識薄弱，對農業的補貼推廣起不到有效作用。

三、完善我省農業補貼的政策建議

1、建立和健全農業補貼法律制度。一是制訂符合我省實際情況的農業補貼制度，建立和完善法律體系，使得農業補貼在實施過程中，有法可依。這樣，農業補貼政策才能順利進行。二是建立農業補貼動態調整制度。在制訂補貼標準時，應根據農業生產資料成本的變動來調整農業補貼金額，這樣就可以彌補和減少種糧農民增加的農業生產資料成本。

2、完善農業補貼保障體系，健全風險防范機制。一是政府和農業推廣人員應做好宣傳工作，讓農民們意識到上保險的好處和作用，這樣在農業生產過程中就有可能避免因自然風險和意外事故帶來的損失，或將損失降低。二是應當建立以政府支持的農業巨災風險補償基金，同時加大對農業保險保費的補貼標準，來提高農業保險保額，減少新型農業經營主體發展生產面臨的自然風險和市場風險。三是政府在制訂農業保險政策時，應當因地制宜，根據各地主導產業來針對性的制訂農業保險品種。四是政府應鼓勵地方或農戶成立互助保險合作組織，建立農業保險專項風險基金，比如像蔬菜、水果和小麥這些風險系數高的作物，建立各級財政和農戶共同投入機制。

3、加大監管的力度和力量。各級政府要確保各項補貼資金能足額、及時和準確地發放到農民手中，從而提高農民種植和生產的積極性，促進農業壯大發展。首先是進一步完善補貼政策的執行方式。在政策推行上，加大宣傳力度；在補貼程序上，簡化補貼資金發放環節，明確補貼發放機構，規范補貼發放程序，使得農民能夠及時、公平、公正地享受到補貼政策所帶來的經濟效益。在補貼資金上，做到補貼面積、標準和金額專戶管理、公開、透明、公正。在農業補貼的資料上，要做到分類、細化歸檔和嚴格管理。第二是構建涉農資金整合統籌的長效機制，探索政府與社會資本合作，政府購買服務在農村農業領域的應有。三是政府部門要對補貼落實情況進行績效考核，對于補貼落實情況好的鄉鎮給予獎勵，給于補貼落實不到的鄉鎮給予警告和批評。

4、調整補貼結構，提高補貼效率。一是加大對農業基礎設施建設、農業科學技術推廣、農業科研成果、農民基礎教育和技術培訓的投入比重，使得農民們在農業生產過程中，運用先進的生產設備和科學技術，從而促進農業發展。二是完善農民工培訓補貼辦法，對參加培訓的農民工給予適當培訓費補貼。三是充分利用廣播電視和遠程教育等現代手段，向農民傳授農業技術知識。四是在調整農業結構時，加大對新型農業經型主體的補貼傾斜。

5、健全省、市、縣三級服務網絡，加強政策咨詢服務。一是做好政策和補貼的宣傳和解釋工作。由權威人士向基層干部和農民群眾進行政策和補貼解讀，讓農民了解補貼的目的和意義所在，為政策和補貼執行創造良好的輿論氛圍和社會環境。二是建立專門的網站，為農民提供政策咨詢和補貼信息服務。三是通過電視廣告等手段，讓農民了解最新的農業補貼政策信息。四是政府對農業發展變化和農民生活需要等方面的信息進行長期跟蹤，以便制定和農民實際發展相應的政策措施。

（作者單位：山西省農村調查辦公室）