論環境民事公益訴訟證據調查之展開

■劉 超

論環境民事公益訴訟證據調查之展開

■劉 超

毫無疑問，公益與私益有根本性區別。如果據此認為，環境民事公益訴訟與私益民事訴訟在日常程序運作、甚至基本理論方面都應該不同，那么，這種差異被擴大了。對環境民事公益訴訟司法解釋的系統性分析、環境民事公益訴訟基礎理論的闡釋表明：環境民事公益訴訟與私益民事訴訟程序、基礎理論方面呈現出很高的同質性，無須強化環境民事公益訴訟程序的職權主義。在環境民事公益訴訟證據調查制度方面，僅需要法官釋明前置或者說在立案階段履行釋明義務，并根據自由裁量權決定補充證據調查。

環境民事公益訴訟；證據調查；職權主義

與私益訴訟相比，公益訴訟在諸多方面呈現出獨特性，現行民事訴訟程序能否符合保護公益的要求仍然需要不斷地探索。2014年12月26日頒布的《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》、2015年1月7日施行的 《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（以下簡稱《審理環境民事公益訴訟的解釋》）、2015年12月16日，最高人民檢察院施行的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》、2016年3月1日最高人民法院施行的 《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》等法律文件成為環境民事公益訴訟日常程序運作的依據。環境公益民事訴訟日常程序運作最重要的內容莫過于證據調查，而本文采廣義上的證據調查概念，不僅包括證據的收集、保全，還包括證據的審核。［1］(P80)因為，它是環境民事公益訴訟程序日常運作核心內容，決定著公益訴訟程序的構造。所以，結合《民事訴訟法》與環境公益民事訴訟司法解釋，研究環境民事公益訴訟主體證據調查制度對環境民事公益訴訟開展具有現實意義。為此，筆者形成了這樣的研究思路。首先，根據《民事訴訟法》、環境公益民事訴訟司法解釋的規定，分析它們對環境公益民事訴訟證據調查制度的設置內容；其次，分析環境民事訴訟公益訴訟的基本訴訟法理以及其所需要的證據調查制度；最后，綜合前兩個部分的內容，評析現行環境民事公益訴訟證據調查制度的適用以及未來在證據調查方面需要改進的方向。

一、環境民事公益訴訟的證據調查制度

（一）《民事訴訟法》及其司法解釋規定的證據調查制度

《民事訴訟法》是公法、程序法，解決平等主體之間的人身、財產關系的民事糾紛或者私益糾紛。在2012年《民事訴訟法》修訂之前，第64條規定：“（1）當事人對自己提出的主張，有責任提供證據。（2）當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集。（3）人民法院應當按照法定程序，全面地、客觀地審查核實證據。”這是20世紀90年代，以舉證責任改革為契機，確立當事人為舉證主體，形成了限制法院收集格局。［2］后來，“人民法院認為審理案件需要的證據”又不斷地被司法解釋加以限縮。2012年，《民事訴訟法》修訂后仍然維持了以前舉證改革所確定格局，第64條仍然沒有變化。畢竟，《民事訴訟法》必須堅持以私益糾紛為內容的程序法理。2012年，《民事訴訟法》規定公益訴訟之后，2015年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴解釋》）規定，人民法院根據審理需要，調查收集的證據包括“涉及民事訴訟法第五十五條規定訴訟的”。所以，從民事訴訟規范層面來看，其對待公益訴訟仍然堅持了原則上由當事人承擔舉證責任，在一定程度上，法院也承擔舉證責任。這也為2016年《最高人民法院關于民事訴訟證據的解釋（征求意見稿）》（以下簡稱《民訴證據解釋》）所確定。然而，《民訴解釋》第284條規定，提起公益訴訟條件之一是“有社會公共利益受到損害的初步證據”。這是對提起公益訴訟原告舉證責任減輕，還是要求法院應當承擔更重的舉證責任。換言之，該規定是對民事訴訟舉證格局的微調還是改變？這個問題直接關乎民事公益訴訟的證據調查及其公益訴訟程序的構造。回答這個問題，必須把研究視野轉向公益訴訟司法解釋。

（二）環境民事公益訴訟司法解釋規定的證據調查制度

根據提起環境民事公益訴訟的主體不同，可以分為法律規定的社會組織與檢察機關提起公益訴訟。不同的司法解釋規定著它們與法官之間的舉證責任分擔，以下分而述之。

首先，從起訴條件上來看，法院承擔主要的舉證責任，提起公益訴訟的社會組織承擔次要的舉證責任，但是，社會組織收集證據并沒有阻礙。社會組織提起公益訴訟的條件之一是“有社會公共利益受到損害的初步證據”。根據《審理環境民事公益訴訟的解釋》，“初步證據”是指“被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的初步證明材料”。何謂“證據材料”？“所謂證據材料，是指民事訴訟中，當事人收集并向人民法院提供的或者人民法院依法收集的能夠證明案件真實情況的事實資料”。［3］(P94)證明材料并非證據，有可能需要法院進一步調取、核實才能形成證據。例如，有些污染生態環境可能需要進一步的司法鑒定。如此看來，社會組織一般不會遇到取證困難問題，即便遇到舉證困難，社會組織可以根據《民事訴訟法》第64條、《民訴解釋》第94條以及《民訴證據解釋》向法院申請調取證據。不僅如此，《審理環境民事公益訴訟的解釋》第11條、《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》還規定了支持提起公益訴訟的內容。不僅如此，被告如果不提供相應的證據，法院可以直接推定原告主張成立。由此可見，作為社會組織的原告在收集證據方面不會遭遇阻礙。這僅僅是從環境民事公益訴訟司法解釋方面所證明的結論。如果從環境公益訴訟實體法層面來看，該觀點仍然是成立的。因為，根據《環境保護法》第53條的規定，相關公眾有“獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”，并且政府有責任“公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督”。所以，必須讓社會組織運用這種法律武器，促使法律得以落實。《環境保護法》第56條規定，政府相關部門應當公開建設項目對環境影響的資料，讓公眾充分參與進來。這是政府行使職權的行為，如果違反了規定將會產生相應的法律責任。除此以外，根據《政府信息公開條例》第13條、第21條規定，公民、法人以及社會組織可以向政府獲取相關信息，并且要求政府相關部門的答復具體內容。所以，針對公益訴訟，當事人獲取相關的信息，既有實體法上的法律依據，還有相關法律作為程序法上的保障。

其次，檢察機關提起公益訴訟，在調查、收集證據方面，并不比法院調查收集證據遜色，更沒有必要讓法院承擔主要的調查收集證據責任。如果從文義解釋來看，檢察機關提起公益訴訟也可以適用以上環境民事公益訴訟的司法解釋。可是，在制定民事訴訟司法解釋、環境公益訴訟司法解釋之際，當時并沒有從法律上確定檢察機關提起公益訴訟。檢察機關提起公益訴訟是根據后來《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》規定而開展。該法律文件就檢察機關調查公益訴訟證據做了相應的規定，“人民檢察院各業務部門在履行職責中，發現可能屬于民事公益訴訟案件范圍的案件線索”，然后，通過多種手段調查證據、核實情況。在通過初步的證據調查后，檢察機關根據所調查的情況，決定督促、支持相關機關或者組織提起公益訴訟，還可以根據情況決定自己提起民事公益訴訟。盡管司法解釋規定，檢察機關提起民事公益訴訟所提交的材料也是“初步的證明材料”，但是，這些“證明材料”很大程度上都是以民事訴訟上法定證據形式出現的。在民事公益訴訟中，司法解釋規定檢察員出庭的任務是對人民檢察院調查核實的證據加以說明，進行質證。因此，由于檢察院是在履行檢察職務中發現證據線索，并進行證據調查，所以，它在收集證據、調查證據能力方面不比法院遜色。

（三）小結

如果從《民事訴訟法》及其司法解釋的規定來看，似乎在強調民事公益訴訟性質迥異于私益的民事糾紛。所以，規定原告提出初步的證據以減輕原告的舉證責任，那么，勢必就加大了法院證據收集、調查的負擔。然而，通過對《環境保護法》及其司法解釋、社會組織提起公益訴訟和檢察機關提起公益訴訟的司法解釋規范分析發現，公益訴訟的原告無論在實體性法律，還是程序性法律上不會在證據收集、調查方面遭遇困難，那么，這是否意味著《民事訴訟法》所規定的私益主體之間所展開的當事人主義訴訟結構對公益訴訟完全適用。如果對這個問題，草率地給出答案，那么，環境民事公益訴訟也不能夠獲得進一步地發展。

二、環境民事公益訴訟程序的基本法理

（一）環境民事公益訴訟的訴訟目的

20世紀90年代，我國學者對大陸法系國家與地區關于民事訴訟目的論展開了爭論，諸如私權保護說、維護私法秩序說、糾紛解決說、程序保障說、多元說、擱置說等等。［4］這些學說都是從私益、私法秩序出發、強調程序處分權等，隨著公益訴訟的立法落實，有學者指出，環境公益訴訟所保護的利益是完整的、不可分割的并為不特定的主體所共享，訴訟目的具有獨特性，即公益保護目的論。［5］毫無疑問，從訴訟對象上的差別，詮釋環境公益訴訟目的之不同是正確的，但是，如果讓訴訟目的論在訴訟制度構建方向發揮作用的話，緊緊指出其差別是不夠的，還需要解釋訴訟目的具體內容。在我國，環境公益訴訟先有環境公共利益保護的實踐、現實需求，進而通過《民事訴訟法》規定了公共利益，相關司法解釋上規定了其程序保障，再次通過《環境保護法》界定環境公共利益。盡管如此，這些規定對公共利益的界定較為抽象。因為，環境公益訴訟所保護的訴的利益不是傳統侵權法所保護的環境損害，而是生態損害。“生態損害是指人為的活動已經造成或者可能造成人類生存和發展所必須依賴的生態（或環境）發生物理、化學、生物性能的重大退化”。［6］生態損害是環境公益訴訟救濟公共利益實體性內容，具有公共性，而訴訟的目的事為了對生態損害進行預防與救濟。因此，公共利益本身只是形式，而生態利益才是實體內容。生態利益保護作為訴訟目的必須具體化，通過預防與救濟的法律責任落實。環境民事公益訴訟司法解釋確定了“停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任”。也就是說，通過私法上的民事責任可以完成對這種公共利益的保護，只不過是保護對象上有一定的差別。有學者，從法解釋學角度出發，論證了環境公益訴訟與民事訴訟上所界定的抽象的公共利益并不沖突，生態服務功能在終極意義上可以還原為不特定多數人獨立享受生態服務功能的私人利益，與民事訴訟法學者倡導的公益訴訟僅指“為保護不特定第三人利益而提起的訴訟”的傳統觀點并不存在根本沖突。［7］所以，筆者認為，形式上，環境民事公益訴訟在利益保護與傳統民事訴訟存有差別，但是，本質上并不存在差別。也就是說，在證據調查制度設計上，所需要考慮的就是公共利益自身的特殊性，其他方面并沒有質的不同。

（二）環境民事公益訴訟標的之形成

在我國民事訴訟法學領域，對訴訟標的理論尚不能達成一致意見。學理上的傳統堅持訴訟標的是當事人之間所爭議的實體法律關系，即舊實體法說。實際上，這個實體法律關系是由法官通過當事人的主張而加以界定的。隨著對當事人處分權主義的尊重，學者們提出了新訴訟標的理論。它又被稱為訴訟法說，分為一分肢說和二分肢說。一分肢體說主張以訴的聲明來界定訴訟標的；二分肢說主張以訴的聲明和法律事實來界定訴訟標的。［8］(P39)司法實務上，民事訴訟司法解釋采納舊實體法說，并且日益成為司法習慣。［9］(P635)兩種理論最大的區別是，舊實體法的訴訟標的理論著眼于法官決定審判對象的形成或者說界定訴訟標的；而新訴訟標的理論尊重當事人的處分權主義，讓當事人決定審判對象的形成。然而，我國的訴訟程序理念、制度實踐邏輯決定了舊實體說更符合審判實際。原本訴訟標的在既判力理論下，對于重復訴訟、一事不再理的判斷具有重要意義，可是，既判力理論在我國的實踐并非如其理論本旨。［10］所以，訴訟標的更大程度上是作為宏觀層面上的審判對象而言的，讓法官更易于把握審判的標的、核心爭議。［11］就環境民事公益訴訟而言，法官是通過《民事訴訟法》第119條、第121條，《民訴解釋》第284條以及《審理環境民事公益訴訟的解釋》第8條界定訴訟標的涉及的具體內容，即原告所提出的“訴訟請求和所根據的事實與理由”、“證據和證據來源”、“損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的初步證明材料”等確定訴訟標的。《環境保護法》僅僅規定了對這種公共利益的保護，而這種生態公共利益的法律關系并非如私法上法律關系那么清晰。如果按照舊實體法說，一方面，很難解釋清楚公益訴訟的法律關系。因為，生態環境利益性質還不是特別清晰，很多情況下是依靠私法上的責任加以保護的。另一方面，正如前文所述，對于損害公共利益或者具有損害公共利益風險的證明材料很大程度上是依賴當事人形成。也就是說，環境民事公益訴訟標的之法律事實形成不是依賴法官而是依賴當事人。

（三）環境民事公益訴訟的程序進行

傳統上，民事訴訟由法院依職權推進程序展開。隨著市場經濟深入發展，更強調尊重當事人的處分權，法院審判方式改革逐漸朝向當事人進行主義方向展開。當然，這并不是從一個極端走到另一個極端，而是有所保留。就當事人主義而言：一是，處分權主義，即程序的啟動、進行以及終結等，賦予當事人很大的處分權；二是辯論主義，即當事人無爭議的事實必須成為判決的基礎、當事人自認的事實拘束法官、當事人必須對自己的主張提出證據。［12］(P22-39)這就形成了以雙方當事人為原則的兩造訴訟結構，而正是因為兩造之間對爭點的對抗能夠推動程序向前發展直至終結。這是訴訟結構的基礎、基本前提，而法官主要指揮程序的日常運作，即兩造之間武器平等的對抗式訴訟程序進行。我國1991年之后的《民事訴訟法》也可以納入這樣的訴訟構造之中。當然，這樣的訴訟結構是建立在當事人對私益具有處分權的基礎之上，對建立在限制處分權基礎上的公益訴訟是否適用呢？目前提起公益訴訟的主體是法律規定的社會組織和檢察機關，并且社會組織和檢察機關對決定是否提起公益訴訟沒有處分權。在法定的社會組織、機關沒有提起公益訴訟的情況下，檢察機關監督他們，在找不到訴訟主體時，檢察機關必須提起公益訴訟。也就是說，私益訴訟主體僅僅有不提起訴訟的自由。這點區別不太重要。最重要的是私益訴訟在訴訟中對自己的利益有處分權，而公益訴訟限制了當事人的處分權。例如，對自認的限制、禁止被告反訴、申請撤訴、對和解撤訴的限制、允許法官對損害修復的自由裁量等等。毫無疑問，對訴訟過程中處分權的限制，就擴大了法官職權的作用。目前，公益訴訟司法解釋的做法是在私益訴訟的基礎上對訴訟程序做了一定的微調。這并不影響法院行使司法裁斷權，只不過強化了法院的職權進行，很大程度上還依賴民事訴訟程序。畢竟，國家司法制度并未把法院作為公共利益的代表，而選擇了社會組織和檢察機關，讓法院仍然處于超然中立的裁判者地位。因此，環境民事公益訴訟程序僅僅是對民事訴訟程序做了一定程度的調整，強化了職權進行主義，并未走向處理私益民事訴訟程序的對立面。

（四）小結

綜上所述，環境民事公益訴訟程序的基本法理與傳統民事訴訟程序的基本法理具有同質性。環境民事公益訴訟所保護的公共利益不是抽象的，而是具體的。對它的具體保護依賴民事私法上的責任機制所展開的，從而實現環境公益訴訟的目的。與私益保護相比，沒有質的差別。環境民事公益訴訟之訴訟標的的形成很大程度上取決于當事人，并且當事人在收集證據等方面并不存在困難。訴訟標的決定了證據材料必須以此為基點展開。最后，盡管環境民事公益訴訟程序對民事訴訟程序做了一定程度的調整，限制了處分權、強化了審判管理權，但是，司法權仍然是判斷權，并不代表社會公共利益。

三、環境民事公益訴訟證據調查的法解釋學分析

（一）環境民事公益訴訟中法官證據調查的釋明義務

在訴訟活動中，為了使訴訟程序中的辯論更加充實，法官會告知當事人哪些證據、爭點應該充分準備。法官可以在訴訟程序中和程序之外的準備程序中履行這項義務。［13］(P313-316)強化釋明義務已經成為大陸法系地區和國家司法趨勢，“從事實釋明到法律釋明，從辯論主義領域內的釋明到處分權主義領域內的釋明，從消極釋明到積極釋明，這些變化無不體現了釋明范圍擴大化的趨勢”。［14］在民事訴訟中，法官的釋明義務主要包括兩個部分：事實的釋明義與法律觀點指出義務。詳言之，既包括主張與訴訟請求、證據提供等事實形成方面，也包括法律適用方面。第一，環境民事公益訴訟目的的釋明。針對提起公益訴訟的條件比較清晰，法院無須釋明，但是，法院應當向當事人解釋提起公益訴訟，是否可以達到保護公共利益的目的。因為，公共利益比較抽象，如何界定它存有很大的爭議。［15］所以，即便社會組織與檢察機關提起公益訴訟，不一定能夠達到訴訟目的。所以，《審理環境民事公益訴訟的解釋》第9條規定“人民法院認為原告提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復原狀等訴訟請求”。第二，關于訴訟請求與主張的釋明。環境民事公益訴訟的請求與主張主要涉及該請求與主張成立與否的證據。上文已經論述，這些證據提起公益訴訟的主體可以通過《環境保護法》、《政府信息公開條例》等實體性法律調取。在立案階段，如果當事人的“證明材料”不足以支撐其訴訟主張與請求，法官有義務向當事人指出法律觀點。進一步講，如果原告仍然不能收集到相關證據，“原告請求被告提供其排放的主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況以及防治污染設施的建設和運行情況等環境信息”在被告手中，社會組織無法獲取，法官根據《審理環境民事公益訴訟的解釋》第13條直接推定主張成立。第三，為了保障環境民事公益訴訟程序日常運作，法官還可以對程序進行釋明，并且其釋明也是與證據調查相關。例如，法官可以告知當事人可以根據《民事訴訟法》第15條的規定，要求檢察機關、環保部門、其他機關以及企事業單位等“可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟”。另外，根據《審理環境民事公益訴訟的解釋》的規定，法院受理公益訴訟后，及時通知環境監督、保護部門也會為當事人的證據調查提供便利。雖然公益訴訟司法解釋未明確把這類規定為釋明，但是，它們是法官保證程序順利運行的義務。公益訴訟司法解釋針對釋明規定的較少，這需要法官圍繞著事實與法律不斷地擴展釋明的范圍。

（二）環境民事公益訴訟中法院補充調查證據

在環境民事公益訴訟中，法官補充證據調查主要包括兩個方面：一是，法官根據《審理環境民事公益訴訟的解釋》第14條規定，人民法院認為審理環境民事公益訴訟所需要的證據。這個完全是法官自由裁量來決定。它既包括提起公益訴訟的社會組織、檢察機關應當收集而未收集的證據，也包括已經收集的證據而證明力或者證明程度不夠，法官再增加證據的情形。二是，法官依職權根據相關法律、司法解釋的規定委托鑒定機構對環境損害、環境修復、因果關系、修復費用等進行鑒定。這種證據調查包括鑒定、勘驗以及詢問當事人、證人等情形。相對而言，對這兩個方面的補充調查，法官較容易把握。然而，另一些補充調查證據也十分必要。第一，根據《審理環境民事公益訴訟的解釋》第16條規定，在訴訟中，如果原告對不利自己事實作出的自認，法院認為損害公共利益的不予認可。盡管司法解釋沒有規定法官必須調查證據、給出理由，但是，這種情況，法院有必要給出證據。否則，不僅可能引起當事人不服從判決，而且法官也無法在判決書中說明理由。第二，提起公益訴訟的法定組織和機關根據《審理環境民事公益訴訟的解釋》第18、19、20條的規定請求被告承擔替代性修復方案，實施修復方案，監管監測等，法官有必要補充調查證據相關方案可能產生的費用。因為，司法解釋要求“人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素”，涉及這些內容很大程度上需要法院根據鑒定意見、專家輔助人的意見并補充調查才可能得出結論。第三，在環境民事公益訴訟的調解、和解過程中，根據相關司法解釋的規定，調解與和解協議不得損害公共利益，這可能需要法官補充調查相關證據并表明未損害社會公共利益。因為，根據《審理環境民事公益訴訟的解釋》第25條規定，調解與和解協議需要發布公告，從而讓社會監督參與公益訴訟的主體。當然，也包括法院。最后，即便環境民事公益訴訟中強化了法院的職權主義，但是，提起公益訴訟的法定組織與機關所提供的證據仍然有可能不充分，從而是責任成立要件事實陷入真偽不明。法院發現可能出現這種情況下，法院有必要詢問當事人、證人、專家輔助人等，采用多種證明手段避免陷入真偽不明。這就需要法院積極地補充證據調查。

（三）小結

環境民事公益訴訟司法解釋主要發展了《民事訴訟法》第64條第2款“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集”；次要的就是不受當事人處分權的限制，可以自行發動證據調查。根據《民訴解釋》第94條、第96條規定，《民事訴訟法》第64條第2款主要涉及“可能損害國家利益、社會公共利益的”。根據上文對環境民事公益訴訟司法解釋分析的結論，公益訴訟并沒有因為公共利益而使得提起公益訴訟的主體面臨著舉證困難的問題。法官主要是根據公益訴訟涉及的實體性法律、程序性法律之證據調查規則履行釋明義務。該釋明義務有必要前置或者說在立案階段完成，實現庭審的實質性調查與辯論。此外，在立案階段，法官可以釋明、展開證據調查，補充當事人舉證不充分的情形。

總之，在形式上，公共利益迥異于私益訴訟，而實質上公共利益是通過私法責任等得以保護。通過公益訴訟司法解釋可以發現，公益訴訟并未因為公共利益的特點而需要一種完全不同于私益保護的訴訟程序。當然，不可否認它限制了提起訴訟主體的處分權。經過深入理論研析，公益訴訟并沒有突破民事訴訟理論，其程序運作可以根據現行民事訴訟所確定的證據調查格局展開。但是，有必要在現行公益訴訟司法解釋基礎上強化法官擴大釋明義務的范圍、階段，并自行決定補充調查證據。

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【責任編輯：宋 晴】

D922.6

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1004－518X（2017）09－0209-07

劉 超，北京師范大學法學院博士生。（北京 100875）