匈牙利議會選舉法變革的分析與展望

［匈］安得拉士?鮑吉 ［匈］蘇薩娜?費也士 著 管建強 譯

匈牙利議會選舉法變革的分析與展望

［匈］安得拉士?鮑吉 ［匈］蘇薩娜?費也士 著*管建強 譯**

2010年至2015年期間,匈牙利政府在議會享有三分之二（符合憲法的）多數席位。這方便了政府制定新憲法、重組公共領域和改寫大部分的法律制度。具有相當實質性變化的領域是選舉法。新元素尤其表現在減少議會席位，從386名降至199名；重組個人選區和選舉官僚機構、擴展選舉權至海外公民，或給予少數民族在特許條件下獲得議會席位的機會。這些變化受到來自匈牙利國內以及國外的強烈批評。根據2014年大選（即新法實施以后的第一次選舉）的經驗分析，新法律在創建獨立的選舉基金機構、創新投票方式等方面具有進步性，但同時也帶來了選民個人信息泄漏風險增加等問題。

匈牙利議會 選舉制度 選舉法 投票權

選舉制度是憲法體系和政治制度的最基本的組成部分之一，是民主的重要支柱之一。2010年的大選以后，匈牙利開始對國家法律體系進行重組，2011年4月25日通過了匈牙利《基本法》，對行使某些基本權利以及最重要的公共機構的運作產生了影響。本次選舉改革的目的，一方面是為了解決過去的問題并建立一個更簡單、更有效率和更透明的體系，另一方面是利用從過去二十年〔1〕Since the change of the system in 1989-90, there have been six general, six local and two European elections, as well as numerous interim elections.的選舉中所汲取的教訓以及國內和國際輿論的批評。

投票規則包括一個廣泛的、自主的法律領域。相關規則可以在匈牙利基本法，界定了選民和有關當局的權利和義務的實體法（2011年CCIII號關于選舉議員的法案）以及程序法（ 2013年第36號關于選舉程序的法案）中找到。

目前匈牙利有一個復雜的選舉程序法典，有不同系列的與國家議會、地方當局、少數民族代表以及歐洲議會的選舉程序相關的規定，并且有多個關于各種競選的實體法案，規定了詳細的規則和技術規范以及實施的方法。本研究的目的是對選舉改革的主要元素和結果，以及匈牙利選舉制度重組進行總體概述。〔2〕See also: Péter SZIGETI: A magyarválasztásirendszerátalakítása – ?sszehasonlítóperspektívában［The transformation of the Hungarian electoral system – in a comparative perspective］, http://www.valasztasirendszer.hu/wp-content/uploads/SzigetiPeterAMagyarVala sztasiRendszerAtalakitasa_131009.pdf;ákos CSERNY– András TéGLáSI:Certain Elements of the Transformed Hungarian Electoral System in the Light of the Experience of the 2014 Elections, OSTEUROPA-RECHT, Vol. 61., 2015/3, pp. 335-362.它并沒有完整地介紹選舉制度和選舉權，只是試圖突出那些陷入國內或國外爭端之中的重大修改和創新。

一、憲法框架:匈牙利基本法關于選舉制度的規定

匈牙利的新憲法是于2011年被通過的基本法。它部分地納入了前憲法與選舉相關的條款，但也導致重大的變化。

（一）選舉權

自愿參加選舉的可能性是民主機構運行的一個重要工具，并且是一項最重要的符合憲法的基本政治權利。新憲法在“自由和責任”一章中用單獨一條款闡述了積極和被動的投票權。

第23條選舉權規定，每個成年的匈牙利公民都有投票選舉候選人的權利，以及在議會議員、地方政府官員、市長以及歐洲議會議員的選舉中作為候選人參與競選的權利。與以前的憲法相比只有一個重大的變化, 即只需要符合年齡和匈牙利公民身份的要求，而在匈牙利居住的要求在新憲法中并無明文規定。因此，該法規定，居住在國外的匈牙利公民在大選中也享有積極和被動的投票權。

該條款的第二個部分對居住在匈牙利的歐洲公民開放了在地方選舉中的積極和被動的投票權。新憲法相比以前的憲法更寬泛，因為它允許歐盟公民在地方選舉中也可以作為候選人參與競選。〔3〕According to András JAKAB, Hungary has an EU legislative obligation according to Article 20. subsection 2 （j） of the Treaty on the Functioningof the EuropeanUnion. Source:András JAKAB:AzújAlapt?rvénykeletkezéseésgyakorlatik?vetkezményei ［The genesis of the new Fundamental Law and its practical consequences］, Budapest2011, pp. 224-225.第23條的其余內容規定，居住在匈牙利的不同國別的外國人在不同選舉中的參與權。

匈牙利新憲法第23條第6款規定了被剝奪選舉權的前提條件。被法院剝奪選舉權的人不享有選舉權，諸如刑事犯以及限制行為能力人。第23條還指出，居住在匈牙利的歐盟公民，如果他們在其國籍國被剝奪投票權，也不得作為候選人參與競選。在2012年1月1日之前，法律自動剝奪所有在監獄中或被強制醫療治療者的選舉權。

因此,匈牙利新憲法符合威尼斯委員會設定的國際標準,規定被剝奪選舉權應當依據法律規定并符合合理性。〔4〕CDL-AD（2002）023rev Code of Good Practice in Electoral Matters:Guidelines and Explanatory Report, adopted by the Venice Commission at its 52nd session （Venice, 18-19 October 2002）.新憲法規定，剝奪選舉權不應在指定監護人或監禁的情況下自動生效。在這種情況下，法院必須在判決中就被監護人或囚犯的投票權問題作明確規定。有了這個改變，我們符合了歐洲人權法庭制定的國際要求。法院認為一個人部分或完全無行使法律事務的行為能力，其并不必然缺乏行使其積極的和被動的投票權的能力。所以，在沒有明確的司法判決的情況下，不可能剝奪某人的投票權，并不像舊匈牙利選舉法的操作。〔5〕Alajos KISS v. Hungary, judgement of 20 May 2010, no. 38832/06. The essence of the case is that it is against the ECHR to automatically withdraw the right to vote from a person with limited capacity and under guardianship.與之相配套的選舉程序法包含詳細的規則。

（二）選舉原則

在匈牙利新憲法的“國家”這一章節中可以找到與選舉法相關的進一步規則。選舉原則載于其第2條。該條第1款指出，國會議員是在普遍和平等的選舉權的基礎上，通過直接和無記名投票，并根據選民的自由意志的表達而被選出的。〔6〕This phrase was taken from Article 3 of the European Convention on Human Rights.該程序由根本法規定，即該法律由獲得出席國會的三分之二多數議員通過。這些原則同樣適用于少數民族在議會中的代表性，同樣由根本法所監管。

此外,新憲法規定，大選應當在前次選舉后的第四年的4月或5月舉行,但議會解散后的選舉除外。〔7〕Article 2 section 3 of the Fundamental Law.

（三）匈牙利基本法的其他規定

關于地方選舉,新憲法有兩個重大變化。一方面，地方選舉并非每隔四年舉行一次，而是依照根本法每隔五年舉行一次；另一方面，前者市長和州議會會長的被動選舉權的公民標準被取消。關于歐洲議會議員的選舉，相關的規定不再規定在根本法中而是規定在普通的法令中。

以前憲法的“過渡規則”也曾經包含一項關于選舉的規則，即選舉登記。然而這項規定被憲法法院2012年第45號裁決（第7，29）宣布撤銷，〔8〕In the decision No. 45/2012 （XII. 29.）of the Constitutional Court set asideextunc （9 November 2012） the provisions on the registration for the elections in Article 23 subsection 3-5 of the Transitional Rules. Meanwhile, Parliament adopted on 26 November 2012 the Act on the Electoral Procedure which would have entered into force on 15 February 2013. The Speaker of Parliament forwarded the bill on 1 December 2012 to the President of the Republic, who on 6 December 2012 turned to the Constitutional Court for prior constitutional review according to Article 6 section 4 of the Fundamental Law. A review of constitutionality was requested with view to certain rules in connection with the central registration. According to the decision No. 1/2013 of the Constitutional Court, it was disproportionate that voters with a residence within Hungary could register solely with the local authorities of their registered address. Furthermore, the Court found it unreasonably discriminating and thus in contravention of Article XV. section 2 of the Fundamental Law that Hungarian voters with no official residence in Hungary, yet actually residing in the country, could register in writing which was not possible for voters with a residence in Hungary.并且根據憲法法院2013年第一號（第一，7）的裁決，〔9〕Decision of the Constitutional Court No. 1/2013 （I. 7.）選舉登記失去了它的憲法依據，宣告該規定違憲。以下陳述構建了裁決的法律原則的基本部分：

——選舉程序的規定應該促進選舉權的行使，和在全國登記的基礎上每一個有選舉權的人應平等地被提供行使這項權利的機會；

——提供國家支持，以塑造公民的負責任的、理性的行為，這應該是成為一項限制任何權利的工具，因此，它不應該作為限制投票權的基礎。

——禁止在最廣泛的公共媒體上傳播政治廣告，構成對言論自由的不成比例的限制。

匈牙利新憲法關于選舉的規定，在2013年由第四憲法修正案修正，改變了競選活動的規定。

二、新匈牙利選舉制度

舊匈牙利選舉法，組合了多數裁決與比例裁決，創建了歐洲最復雜的系統之一。然而，它也確實在過去的20年中，致使政府穩定，體現了代表性的要求。〔10〕ákos CSERNY–Iván HALáSZ–András TéGLáSI: A képviseletidemokráciaérvényesülése. A választójogés a választásokkalkap csolatosszabályozás ［Succeeding of the representative democracy.Suffrage and the regulations regarding elections］, in: ákos CSERNY （ed.）:Alkotmányjog ［Constitutional law］,Budapest 2013, p. 135.（新）選舉制度最重要的結構性變化是議員的數量從386人削減至199人，之前的三方核心的選舉體系（個人選區、區域名單和全國名單）變為一個更透明的兩方核心體系（區域名單被廢除）。現在, 選區中的相對多數制度和比例名單制度形成了一種獨特的組合。在新的選舉制度下，106位候選人來自個人選區，93位候選人來自全國名單。〔11〕According to the OSCE participating states report of 2013, the former system violated the equality of votes because different mandates represented a different amount of voters. This has changed with the Act CCIII of 2011 that reduced the number of constituency seats from 176 to 106 and established proportional constituency boundaries. The OSCE criticized the 25% electoral threshold in the second round in the old law which eventually necessitated many rounds of voting. The new act adopted the one round system without electoral threshold. Source: Review of Electoral Legislation and Practice in OSCE Participating States, Office for Democratic Institutions and Human Rights, Warsaw, 15 October 2013.

（一）個人選區

在選舉制度中，比例不僅意味著競選模式的轉換，也是指選區的大小和席位額度分配給確定了一定數量的選民。〔12〕Giovanni SARTORI: Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry Into Structures, Incentives, and Outcomes. Palgrave MacMillan, UK, 1997.

新的選舉法否決了以往的選區劃分，那種劃分沒有確保平等選舉權這項基本的憲法權利并自2005年以來遭到憲法法院的批評。

1998年憲法法院第809/B號決議確定了平等選舉權的內容。按照此規定，給定的基本憲法權利只有當法律規定同時執行下列兩項原則時被實施：

——選民的投票權是平等的；

——選舉代表的選票具有同等價值。

在任何類型的選舉中實行平等的選舉權是立法者的責任。因此，它應該既在個人選區也在1990年至2010年期間對區域名單的投票時實施。

1990年至2010年期間的六次議會選舉，個人選區無論因人口變化或移民影響，沒有任何變化。如，2010年的選舉中，維斯普雷姆06號選區的選民人數低于27,000人，而在佩斯州12號選區，選民人數超過74,000人，導致2.75倍差異。

憲法法院2005年第22（VI.17.）號裁決指出，在登記選民人數兩倍的差異，導致選民投票權重之間的差異，這不符合憲法的一般和特殊規定。2005年憲法法院就現行規定陳述如下:

——關于建立個人和地區選區的規則極其不完整；

——無論選舉程序法還是其他法律法規都沒有提供改進選區的指導方針；

——缺乏法律保障以確保折中的決策程序符合公正性要求；

——沒有規定定期審查個人選區的范圍或區域名單候選人數量。

憲法法院裁決指出，現行的法律規范沒有規定對平等投票權的任何保證，因此，議會由于未能履行其立法職責而造成了違憲局面。同時,憲法法院呼吁議會履行其立法職責，然而，成立于2006年的新議會未能遵從憲法法院的要求。

2010年憲法法院宣告選舉法和選舉程序法關于建立和管理個人和區域選區的數量、席位與個人和區域選區的范圍的條款，以及關于建立個人和區域選區的部長理事會第2/1990號決議（第一，11），由于其違憲性質自2011年12月31日起失效。

2010年憲法法院第193號裁決中明確指出下列關于新規則的要求：

——通過三分之二多數法案確定選區范圍，因為它們對個人候選人的選票具有決定性的意義。

——通過簡單多數法案安排具體個人選區邊界，提供靈活性監管。

正如憲法法院所述，議會于2011年12月批準了關于選區劃分和議會選舉的2011年第CCIII號法案。依據該法案，個人選區從176個減少到106個議員名額。選區的邊界與州的邊界并不重疊，選區是一個連貫的地區，選民的數量在選區中應該大致相當。此外，任何選區中的選民人數不得偏離國家計算平均數的15%。總之，選區應尊重地理、種族、歷史、宗教和其他地方特征以及人口流動。在超過全國平均數20%的差異的情況下，立法機構應修改選區的范圍〔13〕Section 4 subsection 2-9 of Act CCIII of 2011 on the Election of the Members of Parliament.。

這種對選區的監管方式是一個積極的進步，不僅僅只是因為目前的監管條例接近威尼斯委員會確定的選區的比例水平。歐洲理事會咨詢機構建議的最大偏差為一個選區的平均規模的10%，而出于特殊合理的因素才能接受15%的偏差。威尼斯委員會還建議定期審查選區范圍，至少每十年一次，盡可能地不要在選舉期間或選舉前一年進行〔14〕CDL-AD（2002）023rev Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report, adopted by the Venice Commission at its 52nd session （Venice, 18-19 October 2002）.。委員會于2012年7月18日對匈牙利提出了若干建議，主要涉及選區的布局。除了這些建議之外，威尼斯委員會還確定了更明確積極的改變，例如消除選區的大小和有利于改善少數民族代表的推選之間長期的不成比例〔15〕CDL-AD（2012）012 Joint Opinion on the Act on the Elections of Members of Parliament of Hungary, adopted by the Council for Democratic Elections at its 41st meeting （Venice, 14 June 2012） and the Venice Commission at its 91st Plenary Session （Venice, 15-16 June 2012）.。

關于選區的另一個重要的變革是，法定多數要求（在許多情況下需要兩輪投票）被相對多數所取代。即在每個個人選區中，獲得相對最高數量的有效選票的候選人被選為議會成員。對于個人選區的候選人新法律沒有設參選率和差額方面的門檻，所以，獲得最多票數的候選人將成為議員，無論積極選民的數量。

（二）全國名單

全國名單上的候選人按照其在名單上的順序獲得授權。在所有政黨名單和少數民族名單中獲得所遞交的票數總額的5%以上的選票的候選人有資格進入議員名單（選舉門檻）。議員席位的額度依據在政黨名單中收到的票數和根據方法分配的剩余選票。

關于剩余選票新的統計，獲勝候選人的政黨也可以作為補償從國家名單上獲得剩余票數。在現行制度下，個人選區的剩余票數為：

a）給落選的候選人投的選票，

b）從獲勝者處提取一票給贏得第二高票數的候選人〔16〕Section 16 of Act CCIII of 2011 on the Election of the Members of Parliament.。

因此，賠償是一種基于政黨名單擁有兩個水準選票分配額度的選舉制度。這種對選舉制度的補充是給予落選的候選人（在第一個有效回合中）剩余選票額度進入國家（也稱為補償）名單的剩余額〔17〕Gy?rgy FáBIáN–LászlóImre KOVáCS: ParlamentiválasztásokazEurópaiUnióországaiban （1945–2002） ［Parliamentary elections in the member states of the European Union （1945–2002）］, Budapest 2004, p. 21.。補償是一種選舉制度中的“循環利用”，以便最大限度地利用有效的投票，盡量減少所“喪失”的席位數量。有些選舉制度不存在補償，例如在英國或法國，在純粹的個人選區制度中，這種選舉方式根本不可能出現。然而，還有其他多重選票的個人選區制度，其中“重新使用”的選票以某種方式操作。在愛爾蘭和馬耳他使用的單一可轉讓投票（STV）制度就是一個例子。此外，上述列舉的給予補償可能性的選舉方式（至少部分）也存在〔18〕FáBIáN, KOVáCS （note Error! Bookmark not defined.0）, p. 369, on the Irish electoral system, pp. 251-257.。1993年至2005年，在意大利組合選舉制度中，該原則發揮了作用。〔19〕Zsolt BERTA–ákos CSERNY–Miklós SáRI–János SZABLICS: Kommentár az országgyülési képvisel?k választásáról szóló 2011. évi CCIII. t?rvényhez ［Commentary on Act CCIII of 2011 on the Election of the Members of Parliament］, in ákos CSERNY（ed.）: Választójogi kommentárok ［Commentaries on the law of election］, Budapest 2014, pp. 39-41.

（三）少數民族代表權

另一個新的元素是，我們的選舉制度給予匈牙利十三個少數民族在全國名單中額度的特權。據此，立法機構彌補了以往的選舉制度中的缺陷。自1989/90年民主政權體制變更以來，匈牙利議會沒有實施少數民族議會代表權，雖然國際組織經常提請注意〔20〕According to the OSCE participating states report 2013, the Constitution granted appropriate political representation for the minorities. Nevertheless, the executing rules were missing under the old law. Thus, the minorities were exposed to various influences and the agitator rhetoric against them was observed during campaign. Source: Review of Electoral Legislation and Practice in OSCE Participating States. Office for Democratic Institutions and Human Rights. Warsaw, 15 October 2013. The Act XXXVI of 2013 on the Electoral Proceduresolved this problem with the minority list and the opportunity to gain mandates under privileged conditions;minorities that fail to win a privileged mandate may be represented in Parliament by their speaker.。此外，在1992年，憲法法院認為立法機關因缺乏確保少數民族群體的代表權的立法而違憲〔21〕Decision of the Constitutional Court No. 35/1992 （VI. 10.）。雖然，這并不被認為是一種新生事物。少數民族的這種議會代表權在一些國家實施。例如，在羅馬尼亞，只需滿足獲得總選票數的百分之五的選票便獲得少數民族議會席位專屬權。在克羅地亞，少數民族候選人需要符合最低數量的選票就能獲得議會席位。在斯洛文尼亞，意大利和匈牙利社區享有當然的議會代表權（通稱同視為社區）〔22〕Szazadveg Foundation: Azújmagyarválasztásirendszer ［The new electoral system］, 2013,http://szazadveg.hu/ld/w0w1i5r5l9k1k8j9f8i7_az-uj-magyar-valasztasi-rendszerSzazadveg-tanulmany130802.pdf, p. 23.。

因此，選舉法和選舉程序法有效地確保少數民族通過投票獲得議會代表權的機會。根據匈牙利規定，一個少數民族名單可獲得一個議會席位專屬權。每個議會席位額度從全國名單中沖抵。這種機制要保證最大數量的199個議員席位不得因少數民族的議會席位專屬權而增加〔23〕Section 16 of Act CCIII of 2011 on the Election of the Members of Parliament.。如果某個少數民族沒有獲得這種特權配額，即如果少數民族名單沒有贏得議員席位，這個少數民族可以派一名發言人參加議會。

《選舉法》第7部分規定，全國名單既包括政黨名單也包括少數民族名單。在2014年議會選舉中，13個民族有權設定其全國名單，并根據自己的需求注冊候選人提名機構。少數民族名單的選票額度只能給予居住在匈牙利的選民。

在2014年議會選舉中，少數民族名單上的選民人數為35,289人。民族自治政府收集建議和設定名單前提條件的措施基礎（1%的少數民族選民和最多至1,500項建議），同時，國家選舉委員會向他們提供登記參加議會選舉的少數民族選民的名單和選民地址。

選舉中，自治政府確定了少數民族名單共有19,543份有效選票。然而，少數民族為獲得少數民族議員專屬權配額需要共22,022張票。計算方法是：全國名單選票總數（8,192,414）除以93，結果除以4，商數是議員專屬權配額。

由于少數民族名單沒有獲得議員專屬權配額的最低數量，名單上的第一候選人作為他們的民族發言人參加議會。

（四）居住在國外的匈牙利人的投票權

選舉制度的一個新的和有爭議的元素是，在全國名單中給予生活在國外的匈牙利人選票額度，這與威尼斯委員會的提議一致。基本法規定，每個匈牙利適齡公民都有權在議會選舉中行使他們的選舉權。自民主選舉開始以來，《選舉法》第二章第二節關于選民投票權登記實踐包括在確定最高國家權力機構和民眾代表的議會的議事程序中依法確保居住在國外的匈牙利公民的積極參與。

選舉法序言部分聲稱，居住在海外的匈牙利人也是政治社會的一部分，根據基本法，作為一項政治基本權利他們享有選舉權。因此，他們應該作為選民或候選人參與選舉議員席位。

匈牙利基本法的第D條規定了統一的匈牙利國家原則，它強調匈牙利對居住在國外的匈牙利人的命運負有責任。新的基本法明確制定匈牙利“承擔責任”，而不是舊的憲法的術語“感到責任”，表達母國應當發揮積極作用而被動的同情是不夠的。基本法序言部分聲稱居住在國外的匈牙利人也是政治社會的一部分，以及第12條規定，不擁有匈牙利居住權的公民可以參與政黨名單中的投票。選舉程序法規定了通過郵寄投票的選票登記規則，以及投票程序。

在這些條例中，匈牙利加入了拉丁語系國家的“公共母國”模式。這些國家沒有任何限制地給予居住在國外的本國公民投票權，甚至他們擁有雙重國籍。法國、意大利、葡萄牙、羅馬尼亞和克羅地亞都屬于“公共母國”模式。其中有幾個國家為其居住在國外的公民提供特別服務。

散居海外的匈牙利公民通過被給予投票權成為國家政治社會的一部分。然而，立法進程面臨一些理論上和實踐中的問題。理論上的問題是居住在海外的匈牙利公民的選舉權與匈牙利本土居民的選舉權平等問題。匈牙利本土居民對選區的候選人享有選舉權，并對全國名單中的候選人享有另一次的選舉權，而居住在國外的匈牙利公民只能對全國名單中的候選人享有選舉權。據一些學者的觀點，居住國外的公民不享有完整的選舉權，他們僅擁有部分的選舉權，這損害了平等選舉權的原則以及違反了國際法規則〔24〕András JAKAB: A külf?ld?n él?magyarállampolgárok választójoga egyenl?ségének kérdése a választásit?rvénykoncepciójában［The question of equality of the right to vote of Hungarian citizens living abroad in the concept of the election law］, PázmányPéter Catholic University Budapest, http://www.plwp.jak.ppke.hu/ （Nr.2011/38.）;JAKAB （note Error! Bookmark not defined.）, p. 225.。然而，另有學者認為，目前的監管條例對于沒有匈牙利居住權的人來說是合理的：這些公民不受匈牙利議會決議的約束。因此，憲法準繩影響的直接缺失，恰是對選民和選區即候選人有真實直接的關聯〔25〕SZIGETI （noteError! Bookmark not defined.）, pp. 12-13.。然而，立法機構應該為居住在國外的匈牙利公民制定限制或選票額度規定。〔26〕According to Article XXIII.of the Fundamental Law, ?a cardinal law may link suffrage or its full exercise to a Hungarian residence, and may link the passive voting right to further requirements.”限制規定是外國公民只能享有政黨名單選舉權。根據拉斯洛?特羅查尼（LászlóTrócsányi），區別是，一種或兩種選舉權有其理論基礎。因此，匈牙利規則幾乎是不可反對的，因此，威尼斯委員會和歐安組織關于匈牙利選舉立法并不反對這種區分〔27〕CDL-AD（2012）012 Joint Opinion on the Act on the Elections of Members of Parliament of Hungary, adopted by the Council for Democratic Elections at its 41st meeting （Venice, 14 June 2012） and the Venice Commission at its 91st Plenary Session （Venice, 15-16 June 2012）.。但是，就居住在國外的匈牙利公民建立特殊選區以盡可能地避免差別化，例如法國〔28〕TRóCSáNYI （note 27）, p. 9.。

匈牙利憲法法院就居住在國外的匈牙利公民的投票權作出了若干決定〔29〕Decisions of the Constitutional Court No. 3/1990. （III. 4.）, No. 32/2004.（IX. 14.）, No. 54/2008.（IV. 24.）.。在這些決定中，憲法法院敦促立法機構為暫時居住在國外的匈牙利公民在大選中積極行使其投票權創造可能性。雖然這些決定沒有論述匈牙利公民的選舉如何與匈牙利公民居住地的關聯，但聲稱盡可能地行使投票權的重要性而無論他們是否暫時或永久居住國外。另外〔30〕Decision of the Constitutional Court No. 1/2013.（I. 7.）.，憲法法院指出選舉程序法中不符合憲法的若干部分，并規定在登記中減輕參與選舉中特定群體的負擔，因此登記對他們（居住在國外的匈牙利公民）至關重要。這些團體包括在匈牙利沒有居住權的公民，居住在匈牙利的參與少數民族名單中選舉權的少數民族成員，以及在投票時需要幫助的選民。在這項決定中，憲法法院明確規定，沒有居住在匈牙利的匈牙利公民擁有憲法權利。因此，他們也是政治團體的一部分。〔31〕TRóCSáNYI （note Error! Bookmark not defined.7）, p. 90.

三、選舉程序的一些基本問題：變化的視角

匈牙利1997年通過的第100號選舉程序法從一開始就存在諸多問題。隨著時間的推移，對法案進行修正變得刻不容緩。盡管專家們已就通過重修法律、組織、信息技術以及其他選舉體系進行選舉制度的改革的必要性達成一致，但是關于改革方式的一系列政治和法律性質的爭議還是不斷出現。

2011年通過的第203號議會成員選舉法案的制定使選舉程序法改革的需要變得更加迫切，因為選舉程序規則必須要與新的實質性條款相適應。因此，立法機關正式通過了一部關于新的選舉程序的法律，即2013年通過的第36號選舉程序法案。

（一）選舉機構

這套選舉程序包含了實行選舉所需要的所有技術性和實質性的任務。為了保證選舉公平民主，必須存在一個獨立的機構進行選舉監督〔32〕InternationalCovenantonCivilandPolitical Rights, General Comment No. 25. The right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service （Art. 25）, 12/07/96, point 20.。國際規范要求這樣公正、固定的機構要負責組織選舉，并監督選舉規則的履行〔33〕CDL-AD（2002）023rev Code of Good Practice in Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report, adopted by the Venice Commission at its 52nd session （Venice, 18-19 October 2002）.。在匈牙利的選舉體系中，存在兩種不同的選舉機構即選舉委員會和選舉辦公室。

選舉委員會是一個僅服從法律的獨立機構。其主要功能是核查選舉結果，保證選舉的合法性、公平性和純粹以及在必要的情況下恢復選舉的法律秩序〔34〕Section 14 subsection 1 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.。在選舉委員會的多個級別中的最高級是國家選舉委員會，該委員會由七個選舉成員、三個替補成員及各黨派代表組成。其中，七個選舉成員和三個替補成員在2013年9月30日由國會選出。選舉委員會根據法律規定舉辦了創立會議并選出了委員會主席安得拉士? 鮑吉（AndrasPatyi）本人和副主席。該會議標志了前國家選舉委員會任期終止。根據《選舉程序法》第27條款第（1）部分，每個議會政黨選出一名代表作為國家選舉委員會成員，因此，在2014年議會選舉前，該選舉委員會共有12名成員。議會選舉后，黨派代表的任期隨之結束。最終，一共31名符合條件的全國名單被登記在冊。其中，19名成員（14名政黨代表和5名少數民族自治政府代表）被擁有設立全國名單權力的提名機構授權進入國家選舉委員會。2014年2月27日至5月6日間，國家選舉委員會總共有26名成員，含7名選舉成員、14名政黨代表和5名少數民族代表。這個數據表明，在該選舉程序階段中，過半數的國家選舉委員會成員是政黨代表。

根據選舉程序法，國家選舉委員會的7名選舉成員和3名替補成員由國會的三分之二表決通過選出。這確保了歐洲安全與合作委員會所提及的選舉必要的廣泛政見一致。此外，總統推薦成員的任命、成員9年任期，以及成員須持法律學位都針對法律的確定性。這些保證了國家選舉委員會的獨立性和穩定性，并維持其職業水準。〔35〕Report by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament.Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014. Rapporteur: Prof. DrPatyiAndrás,President of the National Election Commission. p. 1.不管怎樣，在選舉期間國家選舉委員會平均每周舉行三次會議，直接在中央選舉機構選舉操作和決策中為提名機構提供了正確深刻的見解，并且也通過適當時機和場合展示立場和辯論。〔36〕Report by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament.Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014. Rapporteur: Prof. DrPatyiAndrás,President of the National Election Commission. pp. 2-3.

在議會選舉程序中，國家選舉委員會是全國名單（政黨名單和少數民族名單）的一審機構。它的責任包括名單的登記程序，以及作為一審機構決定名單的最終登記與否。因此，進入全國名單的最終結果也由國家選舉委員會核查。在核查階段，國家選舉委員會的責任與單一選區選舉委員會相同。

選舉的準備和組織工作由國家選舉辦公室負責。國家選舉辦公室是一個自治管理機構，不受內閣管理。在履行職權時不會受到任何影響，僅服從法律。國家選舉辦公室的負責人由匈牙利總理推薦、總統任命，任期四年，嚴格的利益沖突原則保證了這一負責人的中立態度〔37〕Sections 53-56 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.。與先前的規則不同的是，立法機關為一個獨立自治的程序提供了保障。相比彼此相互獨立的選舉委員會、選舉辦公室的不同在于形成一個明確的等級制度。國家選舉辦公室的主席主持辦公室所有的職業活動，有權直接向各選舉辦公室負責人和其他參與選舉的機構的負責人下達指令。〔38〕Sections 71-72 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

國家選舉辦公室的職責包括管理核心選舉登記簿、執行選舉必要的公共采購程序、建立安全的信息技術運行系統、選舉中心后勤任務以及選舉的集資。國家選舉辦公室還運行著選舉網站，負責選舉組織管理和信息技術調試，以及確保選舉中心印刷品的生產和運輸事宜。國家選舉辦公室保障其運行條件，為其決策準備提案。〔39〕Report of the President of the National Election Office on the conduct and organisation of the state tasks regarding the elections of Members of Parliament held on 6 April 2014. Rapporteur: drPálffy Ilona President of the National Election Office. May 2014, Budapest.pp. 2-3.

（二） 中央選民登記冊

中央選民登記冊是一個重要的新的法律機制，由國家選舉辦公室運營的登記選民信息的電子記錄系統。它涵蓋了在匈牙利居住的公民的數據信息。〔40〕Section 82 subsection 1-2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.因此，中央選民登記冊需要被創設，并應用自己特有的信息技術基礎設施，其相應的必要應用程序必須被開發。

中央選民登記冊共有8,241,562 名選民。2014年4月6日的議會選舉中，占選民總數61.65%的4,943,762名選民在10,386個投票站投出了他們的選票。〔41〕Report of the President of the National Election Office on the conduct and organisation of the state tasks regarding the elections of Members of Parliament held on 6 April 2014. Rapporteur: drPálffy Ilona President of the National Election Office. May 2014, Budapest.p. 4.

無匈牙利居留許可的公民如果想行使投票權，必須去申請被納入選民登記冊。居住在國外的匈牙利公民可以在選舉進行的15天前通過國家選舉辦公室，或國家公民注冊系統，或官方選舉網站書面申請登記〔42〕Section 84 subsection 1 and section 91 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.。數量空前的國外匈牙利公民行使了選舉權：國外選舉登記冊中82.65%的選民，即24,119名選民進行了投票，其中81.87%的選民，即158,654名選民是通過郵件投票的方式行使了他們的選舉權。〔43〕Report of the President of the National Election Office on the conduct and organisation of the state tasks regarding the elections of Members of Parliament held on 6 April 2014. Rapporteur: drPálffy Ilona President of the National Election Office. May 2014, Budapest.p. 4.

未達法定年齡的公民也可申請登記。公民在提交上述申請時有權作出一份代表自己的法定聲明。〔44〕Section 84 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.這種情形與屬于少數民族的公民相類似。選民申請注冊應始終基于自愿，并與書面申請保持一致，因為成為選民意味著國籍的歸屬、選民的民族國籍聲明和愿意作為登記在冊的選民行使選舉國會成員的表決權。〔45〕Section 86 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

一項重要的法制改革是涉及殘疾選民。匈牙利基本法在殘疾公民法律地位的問題上做出了大量的改進。在匈牙利殘疾公民的基本權利在《基本法》第15條第2段中得到了無差別對待的保障，以及根據第15條第5段的具體措施受到保護。匈牙利基本法的原則在選舉程序法的特殊條款中得到貫徹實施。通過以盲文書寫的卡片和信息材料、在投票亭和便攜式投票箱增加盲文投票方式、建立殘疾人士可到達的投票場所等措施，幫助殘疾人士參與投票選舉。〔46〕Section 88 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure;Vilmos BORDáS: újjogintézmények a megújultválasztásieljá rásrólszólót?rvényben ［New legal institutions in the renewed Act on Electoral Procedure］, in: ákos CSERNY–András TéGLáSI （eds.）:Tanulmányok a választásieljárásaktuáliskérdéseir?l ［Studies about current questions of the electoral procedure］, Budapest 2013, p. 40.選民有權協助他人要求獲得便攜式投票箱和進入投票場所。〔47〕Section 143/A of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

（三） 候選人提名

之前的選舉法最受指責的部分在于候選人的提名是與提名券的收集相聯系的。根據新法規，提名券被提案表取代。候選人舉薦基于提案表，一個登記候選人需要500張有效提案表。

在許多歐洲國家，候選人提名通常需要財政資助，或達到規定數額的贊助或提名券。候選人提名是匈牙利選舉規則最受爭議的一部分，根據憲法法院的觀點，舊的候選人提名機制符合憲法。〔48〕Decision of the Constitutional Court No. 2/1990.（II. 18.）但這種機制意味著大量處理個人數據，甚至有關選民政治觀點的具體數據。因此，數據保護監督機構一直對這種機制擔憂，從數據保護的角度來看甚至是危險的。〔49〕Recommendation of the Commissioner for Fundamental Rights No. 381/H/2002;750/H/2006.

此外，報告顯示濫用的實踐對個人信息造成高度安全隱患。這些行為包括復印、偷開意見箱以及為不正當經濟補償遞交意見卡，因為提名券連同關于注冊的信息的紙張一起轉發給選民，上面有選民填寫在提名卡中的所有信息。〔50〕Szazadveg Foundation: Az új magyar választási rendszer ［The new Hungarian election system］, 2013, http://szazadveg.hu/ld/w0w1i5r5l9k1k8j9f8i7_az-uj-magyar-valasztasi-rendszerSzazadveg-tanulmany130802.pdf, pp. 40-41.

候選人舉薦系統在新的選舉程序法中得到了很大的改變。根據新法，任何一個想要提名候選人或指定名單候選人必須在國家選舉委員會進行登記〔51〕Section 119 subsection 1 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.。提名券已停用，被新法案中引進的提名表取代。〔52〕Section 120 subsection 1 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.在指定選區的至少選民登記簿中500張選票的舉薦是一個候選人參選的前提。選舉辦公室在相關選舉委員會的監督下為所有候選人和提名機構印發意見表，這些意見表是為了防止濫用。〔53〕See also: Decision No. 26/2014. （VII. 23.）of the Constitutional Court, ［49］- ［56］.掌控意見表收集的詳細規則，其目的是保證公民不被干擾以及集票機構保持中立；后者通過禁止在所有公共建筑和機構場所進行集票。〔54〕Section 123 subsection 1-3 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

簡化候選人資格規則的結果，478,118張提名表中3,826選民有意向成為候選人。最終，在2014年共有1,531名候選人入圍議會選舉（2010年僅895名）。此后制定的全國名單規則同樣簡化了曾設立的18個政黨名單和13個少數民族選民名單。在法定時間內，441,475 張意見表提交至選舉辦公室，共審理 1,372,462個意見。選舉辦公室共有三天審核這些意見。為了維護選舉的公平性，每個在選舉中有意向成為候選人的選民或機構須提供所要求的詳細填寫的意見表。若表格遺失，必須要為遺失的表格交付罰款。在2014年國會選舉期間罰款額超過18億福林。〔55〕Report of the President of the National Election Office on the conduct and organisation of the state tasks regarding the elections of Members of Parliament held on 6 April 2014. Rapporteur: drPálffy Ilona President of the National Election Office. May 2014, Budapest.p. 4.

新法案規定，每位公民可以在大選時推薦多名候選人，然而，在地方選舉或少數名族選舉時，每位公民僅能推薦1人。〔56〕Section 122 subsection 3 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.這項法律制度使得獨立候選人和提名機構很活躍，共1,531名候選人，平均每個選區14名。〔57〕Report by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament.Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014. Rapporteur: Prof. DrPatyiAndrás.President of the National Election Commission.p. 12.

候選人數量的增多使得政黨名單數量也隨之提高。國家選舉委員會登記的18名政黨名單中只有4名的支持率超過規定的最低門檻，名單中余下14名候選人只得到182,344張政黨名單選票，僅占政黨名單有效選票的3.6%。

根據從選舉中汲取的教訓，即選民在提名表上的意向表達與實際投票的結果相差甚遠，尤其是指在政黨名單中由機構提名并沒有符合支持率的14名候選人。這種情況如果碰上不慍不火的選舉，對某些候選人或提名機構的真正支持可能會遭到質疑，同時濫用選舉程序和選民個人信息的問題也會出現。

選舉辦公室當然掌握著候選人和提名機構的數據，因此，提名機構不再需要自己提供這些資料。如果提名機構、候選人或選民名單的登記信息不符合法定要求，選舉委員會退回。〔58〕Section 133 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.新的選舉系統解決了許多之前提名券產生的問題，使候選人提名變得更加容易。

（四） 競選活動

在舊的程序法中，由于法律本身的缺陷以及措辭的不準確性導致選舉活動呈現出很強的法定權利不確定性。在新的選舉程序法中，涉及競選及競選程序的規則已經發生了很大的變化。

競選期間是特別令人感興趣的，因為其提供了一個法律框架進而在競選活動、提交候選人以及名單并最終通過投票的方式等方面影響公民所持的政治觀點。根據之前的程序法規則，選舉的期間從選舉的開始日一直持續到投票日的前一天。新法律規定，競選活動開始于投票日前的第五十天并持續到投票箱關閉之日。〔59〕Section 139 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.在投票日中，特殊規則適用于投票日的選舉活動。選舉活動不得在距離投票地點入口處150米以內的公共場所舉行。〔60〕Section 143 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.此外，在投票日中不得召開選舉會議〔61〕Section 145 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.，亦不能宣傳政治廣告。〔62〕Section 147 subsection 4（a） of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

能夠影響選民意愿的競選措施，正是由新的選舉程序法所決定的。合法的競選措施有張貼海報、與組織機構或候選人的直接接觸、政治廣告的宣傳和推廣以及選舉會議。〔63〕Sections 140-140 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

國家選舉委員會2014年第5號決議詳細闡述了有關任何政黨、政治家或計劃競選前的政治宣傳規則。在這一決議中，國家選舉委員會規定選舉活動只能在《選舉程序法》第139節所規定的競選期間進行；而且其方式僅局限于該法第140節所明文規定的方法，這與最高法院在其判決書（Kvk.III 37.096/2012/2）中所提出的理論觀點如出一轍。因此，在該法第139節所規定的期間之外所開展的競選活動不被允許。這意味著任何超出競選期間的活動，哪怕是選舉程序法第139節所明文規定的活動也不被認作是競選的一部分。參照匈牙利《基本法》第8條第三部分，政黨擁有建立和活動的自由，正如它們可以參與制定和形成人民的意志一樣。政黨擁有與接觸公民并展示其計劃項目的憲法性權利。國家選舉委員會認為，如果在競選關閉期間政黨被禁止向選民展示其政治計劃和項目，這違反了政黨的基本權利。競選期間之外的政治活動并沒有被禁止，卻被接受為一種政黨常用的宣傳手段。任何一種政治活動都必然影響即將呈現的選舉成果，但這并不意味著在競選期間之外開展的活動其本身違反了選舉程序法。〔64〕Decision of the National Election Committee 5/2014（ I. 20.） NVB, III.

張貼政治性海報受到兩個原則的限制：（1）根據《選舉程序法》第三部分第144節的規定，政治海報可以自由地放置于任何地方，并受到一些規定的限制；（2）張貼海報不能不受約束，不然其會侵犯財產權益。除此之外，不得張貼海報的地點是由其他法律規定的公共道路和通向公共交通的私人道路。

最高法院僅在上述第二層面上審查張貼海報的地點。在其2014年3月5日決議（Kvk.III.37.183/2014/10.）中，法庭支持國家選舉委員會的2014年第128號決議，認為在3b部分第12節中規定的約束不受限制的張貼選舉海報行為同樣規定于《選舉程序法》第144節中。

之后最高法院回顧了其于3月17日依據Kvk.II.37.307/2014/3和Kvk.III.37.355/2014/3.兩個決定所持有的立場，認為制造和張貼海報的行為體現了選舉活動期間表達的自由。因此，張貼選舉海報的行為僅受到《選舉程序法》第144節的規制并且選舉機構只能夠審查其行為是否符合選舉程序法的規定，并不適用于其他法律規定。〔65〕Report by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament.Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014. Rapporteur: Prof. DrPatyiAndrás.President of the National Election Commission.p. 5.

機會均等是通過允許合法的競選手段以及禁止使用非法手段來保證的。新法律允許提交僅僅針對違反基本原則以及違反機會均等或誠實行使法律的基礎之上的不同意見。〔66〕This rule is applied to the current act of procedure in case of the joint application of section 2 subsection （c） 1 and the objection in section 208: SZIGETI （note Error! Bookmark not defined.）, p. 7《選舉程序法》第146節通過參照2010年第CL36法案關于媒體服務和大眾傳媒的第三部分第203節規定了政治廣告的相關規則。媒體服務會在同等條件下推廣政治廣告，并且出版并不必獲得報酬。〔67〕Section 147 subsection 3 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.競選廣告發布行為在公共媒體上具有強制性，發布時限和發布頻率由國家選舉委員會決定。〔68〕Section 147/A of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

新法律對印刷媒體在選舉期間發布有償政治廣告的規則也做了修改。印刷媒體上的政治廣告必須能夠立即被辨認出且必須區別于其他媒體內容。若一個媒體要發布政治廣告，它要在競選日期確定后的五個工作日內向國家審計辦公室發送該廣告的價格表，審計辦公室做好相應記錄工作并將價格表單公布于辦公室的主頁上。〔69〕Section 148 subsection 1-2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.選舉程序法中關于公眾調查規定僅涉及選舉日并且以及最重要的是在選舉結束之后公布調查結果。〔70〕Section 150 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

作為一項新的法律文件，選舉程序法引進了罰款制度。違反法律的廣播和新聞媒體會被加以罰款處罰。〔71〕Section 152 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.該法案規定了罰金的最高數額并規定了施加罰款時應當考慮的相關情況。

1.反人性化的政治宣傳

國家選舉委員會在其一項涉及政治廣告的908/2014決議中認為該廣告項目包含了侵犯某些特定的公眾人物和兩名候選人的人格尊嚴的視覺信息，將他們與黑猩猩類比，這些人在錄像中被非人化了，明顯越過了負面競選或極端意見的界限。上述國家選舉委員會的決議得到了最高法院（Curia）的支持并且憲法法院決定駁回針對國家選舉委員會決議的憲法控訴。

憲法法院認為，政治廣告侵犯了當事人的人格尊嚴，而這是他們人格不可侵犯性的核心，即使對方擁有自由意志表達的權利。與最高法院和國家選舉委員會的決定一致，憲法法院限制言論自由以便于保護另一項基本的權利：人格尊嚴。

2.提供均等的機會以及行為的準則

國家選舉委員會在2014年第831號決議中，就一個上訴問題仔細審查了《選舉程序法》中第二節第一部分c點中規定的均等機會的實施情況。該上訴涉及一個事實，即布達佩斯12區的地方政府規定了接受個人候選人使用免費海報空間的行為守則的先決條件。

國家選舉委員會的決議中主張，均等機會意味著選舉/市政當局機關必須對選舉中所有當事人提供相同的條件以及評判。如果某些候選人得到了特殊條件而其他人沒有，則違反均等機會的行為應該被追究。

國家選舉委員會的結論是，該案中市政當局根據機會均等原則為每個候選人設置相同的先決條件去知曉、接受并公平簽署行為準則發生爭議。接受行為準則呼吁遵守選舉程序法的基本原則的前提條件沒有違反選舉程序法的基本原則或其規定。

根據國家選舉委員會闡述的觀點，最高法院認為在《選舉程序法》第二節第一部分c點中，關于海報張貼自由空間的分布，均等存在于諸多前提條件中，選舉程序法就此沒有明確規定。因此，它可以包括在一個市政當局的特定行為的指令中。所以，無論是市政當局預設的前提條件還是要求簽署的行為都沒有違反法律。

3.“匈牙利會更好”：一條政治廣告

國家選舉委員會 在2014年底745號決議中，審查了一項針對TV2頻道播出的標語“匈牙利表現更好”的節目的指控。根據指控，由政府下令和資助的節目的口號是相同的，而它的視覺外觀恰好與政府黨派所運用的競選工具如出一轍，因此該播出節目被認作為一項政治廣告。然而，TV2頻道并不享有廣播這個節目的權利，因為它沒有滿足必要的法律前提條件，并且通過廣播一條政治廣告，均等機會這一選舉的基本原則被違反了。據國家選舉委員會所述，這項投訴針對的是兩個法律地位截然不同的雙方當事人：政府和參加競選的兩個政黨。他們通過在競選活動中的競選海報被識別。國家選舉委員會認為，這項節目的視覺和所包含之信息都不能夠被認作為選舉程序法中認定的政治廣告。該節目明確表示其在政府的請求下產生的，并且沒有提名機構或候選人在其中簽名。

然而，最高法院的意見是，如果一個節目推廣政府，也推廣一個或多個機構，并通過視覺和標語進行鼓勵并支持，可以被認作為政治廣告。因此，評判的根據并不是指對節目客戶本人有意義而是這個節目的內容。最高法院還指出，即使沒有政府可能在選舉活動期間進行某種活動的某種概念出現，該電視節目也不可被錯誤地理解為因為其擴大了某些提名機構的知名度從而在競選活動期間違反均等機會。〔72〕Order Kvk.III.37.328/2014/6.

（五）投票

選民有權利根據其居住地點在選舉區內的投票站以個人身份投票或登記于便攜式投票箱投票。以個人身份的投票時間從投票日的早上6時起到下午7時。〔73〕Sections 168-169 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.計票委員會的兩名成員將便攜式投票箱帶給這些登記在便攜式投票箱投票的選民直至下午7點。〔74〕Section 184 subsection 1-5 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

選舉制度設立了若干登記冊：選區登記冊、非選區居住選民登記冊、在便攜式投票箱投票選民登記冊，外國代表的登記冊和電郵投票選民的登記冊。

新法律允許選民在原住地之外選區的投票歸結于選民的原住地選區。投票用紙的信封上注明了相關的選區。〔75〕Section 257 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

外國代表的登記冊包括有匈牙利居留權的公民以個人身份通過外國代理進行投票。這一規則在新法律和舊法律中基本一致。選民可以在選舉日期確定后，在投票日前八天內申請加入外國代表名冊。〔76〕Section 259-264 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

這個選擇只提供給那些申請在外國代表登記冊上登記的選民。2014年選舉中最為重大的技術創新之一便是在線請求注冊制度。這項成就標志性的促成了與四年前相比國外選民代表三倍的數量增長。他們中的大多數人（5371人）希望在倫敦投下他們的選票。根據外國代理報告，選舉開展得一切順利，沒有任何重大問題。〔77〕Report of the President of the National Election Office on the conduct and organisation of the state tasks regarding the elections of Members of Parliament held on 6 April 2014. Rapporteur: drPálffy Ilona President of the National Election Office. May 2014, Budapest.p.5.

被證實是飽受爭議并且甚至更是常被攻擊的投票制度已被一個全新的法律制度所取代：重新登記制度。這對于那些希望在匈牙利行使投票權但并沒有永久居留權的公民來說是一個選擇。網上重新登記的機會給予了這項法律制度的廣泛使用。總共有120552選民采用了這種方式。重新登記的選民有機會選出他們選區的個人候選人，因此之前的“投票旅游”已被取消。

國家選舉辦公室登記沒有匈牙利居住權的公民采用郵寄投票登記，于投票日前的十五天之內在中央選舉名單中進行登記。〔78〕Section 266 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.法律詳細規定了通過郵件投票的具體規則，這是在匈牙利選舉制度體系中的一個全新部分。

通過郵件投票的前提條件是進行初步登記。登記請求可以通過郵件的方式從2013年8月1日開始提交給選舉辦公室以及從11月1日起網上提交直到選舉日前的第15天結束。在審核申請以及近400項的上訴之后，在郵件投票選民名單里仍有193,793名選民。158,654名選民將投票表格送回了選舉辦公室，128,429件郵件投票符合法律的要求。〔79〕Report of the President of the National Election Office on the conduct and organisation of the state tasks regarding the elections of Members of Parliament held on 6 April 2014. Rapporteur: drPálffy Ilona President of the National Election Office. May 2014, Budapest.p.5.

對于有關居住在國外的匈牙利公民投票的規定的法律解釋，國家選舉辦公室主席提出了一個基于對國家選舉委員會法律解讀的指導方針。

為了促進移民群體的匈牙利公民選舉權的行使，依照憲法和選舉法，國家選舉委員會在2014年6號指導方針中就選票的提交和標識符規定如下：

——議員大樓不適合選票的填寫事宜，標識符的主要功能是提供用于交接郵件包裹的由法律所規定的識別；

——通過郵件投票和現場投票構成不同的投票方式，因此這些因素，特別是選票填寫方法和當場提交選票，若不承擔違反投票公平的風險是很難共存的。〔80〕Report by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament.Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014. Rapporteur: Prof. DrPatyiAndrás.President of the National Election Commission.p. 9.

在吸取郵件投票經驗的基礎之上，國家選舉委員會和國家選舉辦公室要求程序和其某些操作需要簡化，包括：

——修改在匈牙利沒有居住權的選民登記規定，當填寫登記表格時省去母親婚前的姓氏；

——制定一套簡便的有關給公民發放選票的信封使用的程序；

——一項關于交換損壞的投票信及其選民返回的損壞的包裹的規定。

選舉程序法頒布后一些法律規則發生了改變。大部分民間組織主要對維持中央登記冊和郵件投票表示關注。他們的視角主要聚集于那些沒有匈牙利居住權的匈牙利選民，因為很難保證他們的登記得到有效控制。此外，審查和處理他們的選票欠缺法律的保障。再者，對于居住在海外的匈牙利選民投票的制度保障也不夠充分，在管理中存在著濫用權力的空間。因此，所謂的“雙信封”確保迎合了選民投票機密性要求以及對權利進行檢查的需求，但實際上記錄信息者無法控制選票和識別符。〔81〕SZIGETI （note Error! Bookmark not defined.）,p. 15就回應這項批評，對選舉程序法最近的修正案改善監督和透明度操作如下：〔82〕According to the presentation of Vilmos BORDáS, former chairman of the National Election Committee, at the National University of the Public Service on 7 June 2013.

——選舉辦公室至少一天一次在其網站上定期公布關于選民登記、投票本身和選舉結果所涉及的公共利益的最新信息。〔83〕Section 76 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

——國家選舉委員會的成員有權檢查沒有匈牙利居住權的匈牙利選民登記注冊信息。但他們沒有記錄或復制這些信息的權力。他們同樣有權檢查選民登記冊上記錄信息的合法性。〔84〕Section 96 subsection 4 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

——有權向國家選舉委員會委派成員的提名組織（除了少數民族的自治政府）有權派最多五名觀察員進入選舉辦公室控制計票和投票文件的合法性。〔85〕Section 245 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

——選舉委員會的成員和上述觀察員以及國際觀察員可以監督控制投票文件的全過程。媒體服務人員可以在檢查所投文件時在場觀察，如果能確保個人信息得到保護的話。〔86〕Section 288 subsection 3 on the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

——上述觀察員、國際觀察員和新聞界有權監督計票的整個過程。〔87〕Section 293 subsection 2 on the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

（六）法律救濟

對某些行政和司法決定采取法律救濟的權利是憲法國家的一個組成部分。這項措施是為了糾正違反程序或實質法的錯誤決定，消除侵犯所涉及的個人權利錯誤和確保相關法律的遵守。法律救濟在選舉中占有特別重要的地位。在選舉過程中采取充分的救濟手段對民主選舉至關重要。

匈牙利的基本法承認法律救濟是一項基本權利。新的選舉程序法相比舊的選舉程序法，關于異議與上訴方面做出了更詳盡地的規定。異議和上訴可以由登記在中心登記冊的選民提交，也可以由候選人、提名機構以及自然人或法人提交。〔88〕Sections 208 and 221 subsection 1 on the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.異議可以在違法行為發生后的三天內向選舉委員會提出。〔89〕Section 209 on the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

可以對選舉委員會的初審決定提出上訴。不得對會議記錄中的決定，選舉委員會的二審決定以及全國選舉委員會的決定提出上訴。〔90〕Section 221 subsection 2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.選舉委員會在30天之內做出決定。

該法案規定了聯合調查和評價的聯合案件，沒有必要在已作出實質性決定的情況下通過決議。〔91〕Section 217 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

根據新法律，選舉委員會有權在裁決異議后，倘若違反與選舉活動有關的規則時，處以罰款。〔92〕The report of OSCE in 2010 about the general election complained that the former Act on Electoral Procedure did not contain judicial relief for a breach ofcampaign silence. Although no direct penalty was stated, the election may be repeated if it is probable that the violation made an effect on the voting result: Office for Democratic Institutions and Human Rights: Republic of Hungary, Parliamentary Elections 11 April 2010, OSCE/ODIHR Election Assessment Mission Report, Warsaw, 10 August 2010, p. 1.罰款是一種工具，可以提高候選人及其提名機構遵守選舉活動規則的自覺性。〔93〕Section 218 subsection （d） 2 and section 219 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

司法審查針對選舉委員會的二審決定和國家選舉委員會的決定進行。法律限制有資格提交復審申請的受到直接影響的自然人和法人的范圍。〔94〕Section 222 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.當地管轄法院在三天內審理上訴。最高法院審理對國家選舉委員會決定持異議的上訴案。〔95〕Sections 228-229 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

1.針對選舉結果的法律救濟〔96〕Chapter 6.1 is based on Report by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament. Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014. Rapporteur: Prof.DrPatyiAndrás. President of the National Election Commission. p. 9-11.

按照選舉程序法規定，2014年4月12日，106個個人選區的選舉委員會宣布選舉結果。在選舉委員會的充分準備及相對溫和的競選活動中，僅5份法律救濟提交至國家選舉委員會對個人選區選舉結果表示異議。而另一個是基于憲法規定對結果提出異議的申訴。

一個案件中國家選舉委員會認為部分重新點票的請求是有根據的。在其1039/2014號決定中，國家選舉委員會規定重新計算無效選票以及重新計算另一個選區的某一候選人的有效選票。在對個人選區選舉結果異議的決定中，國家選舉委員會強調，無論是無效票數多還是最高票數和第二高票數的候選人之間選票差別不大，都未能提供重新計票的理由。

選舉程序法法律救濟程序的基本規則之一在于申請法律救濟人負有舉證責任。雖然針對大選結果的法律救濟是一種特殊的事物，需要申請人依照程序法證明的潛在的違法行為。最高法院確認了國家選舉委員會的地位,規定在針對結果的法律救濟程序的框架下，由于上訴人證據有限，委派的點票委員會成員的陳述可以作為確定選舉結果時的違規行為的依據。匈牙利選舉中選票和投票的有效性總是由計票委員會核實，因此，其成員可以擁有可能支持關于投票結果決定的非法性質的信息。因此，沒有法律補救的請求可能會出現證據被忽略的情況，因為NSEC和國家選舉辦公室分別核實個人名單和全國名單選舉結果，掌握選票和選區記錄信息，自然而然地能了解違規情況。

已有三個案件提交給最高法院，就國家選舉委員會針對單一選區的結果的法律補救措施所做出的決定表示異議。最高法院對其中兩個案子進行了審核，并判定國家選舉委員會的決議是合法的，同時最高法院就一個案子沒有經過實質性的審理就駁回了該項請求。

2.憲法申訴

選舉程序法有一項將憲法申訴作為一種補救措施的單獨規定。憲法申訴可以由那些在案件中其基本權利受到法院判決侵犯的自然人或組織提起，申訴提起的前提是所有的救濟措施已經用盡或者不存在。憲法申訴應該在3天之內被提交至憲法法院。憲法法院在3個工作日之內審核該申訴，若憲法法院不駁回該申訴，則在另外3個工作日之內決定其是非曲直。〔97〕Section 233 subsection 1-2 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

根據憲法法院第3367/2012.（XII. 15.）、3149/2013.（VII. 24.）以及25/2013. （X. 4.）號決議，憲法申訴是一種獨特的法律保護工具，其主要目的是提供個人的法律保護：即對違憲或者違憲司法裁決提供救濟。因此，憲法法院主要在程序中起到法律保護作用，根據《憲法法院法》第26條和第27條的規定，其作用是執行憲法權利。因此憲法法庭不會被卷入有關法庭的審查責任或解釋事項的爭議中，它的調查也不意味著無限制地修改法庭的裁決。

《選舉程序法》第233條提供了一個機會，即對選舉機構基于違反基本權利所作出的決議提起憲法申訴。因此，選舉程序法保證對選舉機構的修正案進行再修正。被提交的68項相關議會選舉的憲法申訴，其中有4項直接經憲法法庭審核。這4個案件相繼被駁回，因為不符合憲法要求。

這4項申訴的主題是：（1）在公共區域的燈柱上張貼選舉海報，審查所侵犯的基本權利有：被選舉權、言論自由和平等權利；（2）最高法院對Zugló地區（布達佩斯第14區）報紙的決定，審查所侵犯的基本權利有：言論自由；（3）反人性化的政治廣告，調查基本權利的侵犯：言論自由；（4）關于全國選舉的結果所涉及的部分投票以及獲勝者賠償，調查基本權利的侵犯：平等的參政權。

法律救濟同樣適用于選舉機構的名單制定。如果選舉機構在規定的時間內不遵守其程序性義務，上一級選舉機構將會在三天內對此異議進行審查。原有程序再次進行，原來的機構有義務進行新的程序或作出新的決定。如果國家選舉委員會在給定的時間限制內欠缺程序義務，最高法院應聽取異議并在三天內作出決定。如果異議理由充分，最高法院將命令國家選舉委員會執行程序。〔98〕Section 242 of the Act XXXVI of 2013 on Electoral Procedure.

四、在法律應用領域的經驗及總結

在選舉制度的改革中，在改革選舉制度時，選舉制度結構中將區域級別從選舉制度的結構或重新制定個人選區范圍中取消，確實前進了一步，增加了法律的確定性。

匈牙利的基本法建立了主要的程序性和實質性規則的框架，修改和修訂選舉結構，增加深一層次的新內容。雖然沒有詳盡無遺，但這些重要的變化是：為少數民族代表創造了議會參政的機會、規定了在海外居住的公民的投票權、促進殘疾人的參與選舉活動，以及刑罰監禁者不再自動導致喪失投票權。創建從組織到制度的保障以及獨立的國家選舉辦公室和國家選舉委員會是一個積極的進步，諸如消除媒體競選運動規則的缺陷以及推薦單問題。

一個重大的變化是，制裁制度由引入罰款予以補充。與救濟有關的變化基本上涉及通過更精確的定義來增加法律的確定性，從而促進合法的實施選舉，更容易地獲得救濟權并增加其成功的機會。

國家選舉委員會認為2014年選舉期間首次被運用的法律條例的三項主要原則，由于缺乏或有缺陷的監管在實際操作中被濫用。所以，他們依據法律制度不支持這些濫用行為。而這些法律或法律編纂問題的解決超出了依據《選舉程序法》第51條所規定的國家選舉委員會的責任范圍，要求由立法者予以解決。〔99〕Chapters V.1-V.3. are based onReport by the President of the National Election Commission on the activities of the National Election Commission during the 2014 election of the Members of Parliament. Received on 30 April 2014 Ref. No: NVB/1282/2014.Rapporteur: Prof. DrPatyiAndrás. President of the National Election Commission. pp. 11-12.

（一）涉及二審法律救濟審查

第十二章關于法律救濟的內容規定，法院有權審查提出救濟申請的個人或組織，在法律申訴框架內對選舉委員會二審以及國家選舉委員會決議提出異議。

根據國家選舉委員會的立場，證明提出救濟的請求也應該符合二審程序的框架，證明申請人的權利和義務直接受到違法行為的影響。根據委員會行使法律救濟權利的立場，要求正常法律實踐應當被視為選舉程序法的一項基本原則。該條款規定，行使法律的目的可能不是為了在維護正式法律遵守的背景下利用法律制度。然而，根據委員會的統一立場，大量的、有吸引力的、缺乏利益和參與并不符合這些要求。

（二）多重候選人制度

選舉程序法關于推薦的規則引入了兩個新要素：帶有序列號和郵戳認證的推薦表的真實性;以及多重候選人制度。雖然在選舉當天，選民有機會為一名候選人或每個類別列表中的一名候選人投票，但該法允許他們在競選運動期間支持幾個候選人。這一新的法律制度導致了提名組織活動的增加：1531名登記候選人參加了選舉，平均每個選區14名。然而，國家選舉委員會提醒，盡管多重候選人制度帶來了這一積極的結果，但不應忘記，新制度導致了更多濫用公民個人資料的機會。為了保護這些數據和真實的參選意向，國家選舉委員會認為有理由修改規則，并允許每個選舉人在每個類別中只推薦一個候選人。

（三）選舉委員會的組成

根據選舉程序法的規定，選舉委員會由推選和委派的成員組成。在確定議會選舉日期后，每個提名組織都有權向國家選舉委員會委派一名成員代表其各自的組織。然而，盡管立法者意圖明確，但選舉程序法的條款未能決定，在兩種平行選舉條件下，同一提名機構有沒有權利在同一選舉委員會中根據另一目的的另一選舉而選派成員。根據國家選舉委員會的平等機會基礎上，一個提名組織或一位候選人只能在選舉委員會中委派一名代表，即使他們可能是多種目的選舉委員會代表。最高法院對這個問題的決定是持支持態度的。在其決議中，最高法院表明“選舉委員會的代表的委派是基于代表權，而不是基于競爭。選舉委員會的委派成員參與選舉委員會的聯合工作，而不參與政黨的選舉運動”。國家選舉委員會認為其有理由明確地植入立法者這個意圖，落實法案調整于規范的文本中。

目 次

一、憲法框架:匈牙利基本法關于選舉制度的規定

二、新匈牙利選舉制度

三、選舉程序的一些基本問題：變化的視角

四、在法律應用領域的經驗及總結

* ［匈］安得拉士?鮑吉（Prof. Dr. András Patyi），匈牙利國家選舉委員會主席兼任匈牙利國家行政大學校長；［匈］蘇薩娜?費也士（Dr. Zsuzsanna Fejes），匈牙利國家行政大學博士。

** 管建強，華東政法大學東方毅軍事法研究中心主任、教授。

肖崇俊）