現代鄉村治理中村規民約的機制和功能

摘 要：村規民約是現代農村治理的典范載體。當下村規民約由于過于側重其“法治”屬性，往往成為基層治理的“工具”。基于村規民約的重要性，文章認為村規民約可以就村民關心的現實問題進行約定，在“法治”基礎上，增強其發展動力。通過對當下農村治理中村規民約的功能、機制、問題進行深入探析，并結合村民實際生活之需要，以農村社會工作的有效專業介入，促進村規民約的完善，實現農村善治。

關鍵詞：村規民約 機制 功能 社會工作

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）01-019-02

“治理”一詞的核心在于多方有效參與。近年來，在農村經濟發展、行政村落調整、農村共同體式微等背景下，盡管有些村落對農村治理進行了有益的探索，但實現農村有效治理仍未全面鋪開。其中，“村規民約”被認為是是法治、德治、自治“三治”結合的現代基層社會治理模式的典范載體，因而備受關注。對于村規民約的界定，普遍認為村規民約是村民進行自我管理、自我教育、自我約束的行為規范。筆者認為，當下的村規民約過于側重其“法治”屬性，往往成為基層治理的“管約”、“工具”，其發展動力不足。村規民約可借鑒城市社區“睦鄰公約”等形式，與“治理章程”等工具區別開來，就村民關心的現實問題進行約定，在倡導健康文明的生活方式和習慣、促進公民社會的培育、營造良好的生活環境等方面發揮更大的作用。

2014年以來，浙江省Q市率先全面開展村規民約修訂工作，1481個行政村陸續完成修訂。本文基于對Q市的調研，對當下農村治理中村規民約的現狀、問題進行深入探析，并結合地方實際提出應對之策，以促進村規民約的完善，推動農村善治。

一、村規民約的機制和功能

（一）內容和功能

從功能性來看，一般認為，村規民約的制定和實施過程即應充分體現民主與法治，而在村規民約的框架下，村民也應“修身齊家”，從而實現村規民約對基層秩序和利益進行規范和調節。例如通過最常見的獎懲形式，發揮獎勵的積極引導功能和違規處罰的教育約束功能。總體而言，當前村民規約的“法治”特征尤為明顯，而村民的自我約束融合的功能已經弱化。以T村為例，該村近年來大力發展鄉村生態旅游，作為形象工程的標準配置之一，村規民約的大型噴繪被置于村口。然而大多村民只知道有村約，對于村約的內容卻完全不熟悉，在日常生活中更多地在于自我保護，約束和激勵的功能就無從談起。

從內容方面看，合法性是村規民約的首要要求。村規民約不和憲法、法律、法規相違背，不與黨和國家的方針、政策相抵觸，不得有侵犯公民人身權利、民主權利和合法財產權利。同時，村民公約要能夠結合村里實際，具有操作性、合宜性等特征。基于調查情況來看，目前大多村規民約的內容綜合性仍然很強，往往涵蓋幾乎所有的村務。在具體內容方面，禁止項、罰款項較多，倡導性條目較少。例如F村的村規民約中，只對考入大學和老年人涉及到獎勵，在13個條目中就出現五次罰款項目。也要看到，有的村落將當下相關的“五水共治”、“生態家園”建設內容納入村規民約，凸顯了一定的時代特點。

（二）產生和運行機制

村規民約的機制主要體現在制定的主體、制定程序、監督和執行三個層面。首先，村民應該是制定村規民約的主體。由村民大會或者村民代表大會討論確定，報政府備案。其次，在制訂程序上，浙江省綜治辦要求在廣泛征求意見的基礎上，經村兩委聯席會議商議后，提交村民會議或村民代表會議表決通過，并按規定上報備案。如通過入戶座談、召開村民代表大會等多種形式，引導村民參與討論和制定村規民約；最后，村規民約應在政府、村委會的監督下按照規約內容進行自我管理。

調研發現，村委會依然是村規民約運行的主體。少數的“政治精英”在司法局等相關部門指導下，基于一定的范本，盡量結合本村實際，商議并制定形成。村民代表或者其他人員極少有機會參與整個過程。特別是在實施和監督方面，村民認為幾乎沒有按照村規執行。村干部更多在于完成上級任務，缺乏將村規民約有效運行的能力。而村民也缺乏參與和監督的途徑和能力，“沒用的，說不可以私自砍木頭，還是有人砍，沒人去舉報，舉報了對自己沒有好處，沒有人會干這樣的事。”可見，村規民約在制定主體、制定程序、監督和執行方面都沒能很好地落到實處。

二、村規民約的現實困境

（一）村規民約的現實困境

第一，村民對村規民約的文化認同明顯缺乏。村規民約往往被認為是村委會管理的工具，冗長的條文難以被理解和內化，大多以義務性的規定對村民進行約束，而忽略了對其自身權利的維護和保障，無法避免形式主義，難以有效執行。村規民約不應以簡單的獎懲等形式成為村干部的管理工具，應是村民參與農村治理的載體，應該讓村民看到村規民約可以并且能夠發揮其積極的功能，從而解除對村規民約的信任危機。

第二，村民在村規民約的制定和運行中參與明顯不足。村規民約的制定和執行機制無法落到實處。一方面，村委會主導村規民約的制定，又是監督和執行的唯一主體，更多地在于完成行政任務。村干部認為如果太嚴格執行，不利于日常工作的開展。村民則認為沒事不要給自己找麻煩、舉報別人會導致村里的人會有想法。由此而導致惡性循環，村規民約不可避免淪為基層治理的形式工具。

（二）村民生活現實需要

隨著新農村建設、美麗鄉村建設的持續推進，農村的生活環境已經得到很大的改善。在農村基層社會治理當中，村民自治還很不完善，政府可以統籌以往村規民約中法治化的部分，在“治理章程”等載體中實現，如對授權性規范如村民的選舉權和被選舉權、對村干部的監督權和罷免權、對村組事務的建議權、管理權和決策權以及村民委員會的職責進行規定，以其作為村委會管理的主要依據和內容。而村規民約可以更凸顯日常生活，在倡導健康文明的生活方式和習慣、促進公民社會的培育、營造良好的生活環境等方面發揮更大的作用。

要增強村規民約的發展動力，就要調動村民參與到村規民約的制定和運行中來，使得村規民約更能體現村民們關心的和需要的內容，讓村民在運行的全過程中看到村規民約的有利影響。基于調研，與村規民約相關的需求主要包括：一是村規民約的內容方面，主要涉及與生活環境相關的內容。如公共衛生、綠化環境、安全秩序（汽車）、文化活動、鄰里和諧等問題開始被更多的關注。二是村規民約的有效性問題。只有被村民認為是有利的，村民才可能去參與和執行。物質利益是基礎，需要有所保障；同時，要誘導村民看到村規民約對于個人生活以及村集體帶來的整體效益。農村是村民的，要讓村民感受到自己的力量，讓村民發揮自己的話語權。三是對基層治理參與的信任問題。近年來，部分村民的公民意識增強，對村規民約誰來制定、如何參與、如何建議、誰來執行獎懲、誰來監督和執行等問題開始有思考，只是缺乏有效引導。

三、村規民約的完善之道

（一）個案：專業社工運用“開放空間”會議技術制定公約

2015年，寧波的某小區在社區參與行動辦的指導下，運用“開放空間”會議技術主持了討論會，制定了該小區的社區公約。該過程包括：主持人介紹主題及討論規則，居民寫下自己關心的話題發布話題，問題分類，形成小組，分組討論并記錄結果，討論結果分享，形成草案，表決，修改意見，草案通過，張貼在樓道，倡導每位社區居民共同遵守公約。此次公約制定最大的特點即是居民的參與在決策之前，整個公約從討論、制定到表決全部由居民全程參與，“這個公約都是他們自制定出來的，他們肯定會提醒家人遵守！”

（二）完善路徑：專業社會工作的介入

綜合來看，目前村規民約內在缺陷明顯，只有通過外部專業介入，同時有效整合有利條件，才能更有效地推動其發展。《城鄉社區服務體系建設規劃（2016—2020年）》提出到2020年，每個農村社區也將都有至少一名專業社會工作者。專業社工可以以團隊的形式，以村規民約為突破口，運用地區發展模式介入，著重推動村民的廣泛參與，制定有效的村規民約，促進農村善治。

1.規范制定機制。首先要進行廣泛調研，進行資源分析。專業社工通過家訪、拜訪社區領袖、居民大會、文體活動、社區調查等途徑，全面了解村民最關心的共性問題，把握村民的需求。進而，應用開放空間會議技術等方法制定規約。整合退休教師、黨員、大學生村官、村民代表、村委會、黨支部等資源，培養社區領袖，確保制定規約的過程及內容合法合宜，符合村民的生活訴求。

2.完善運行機制。一是加強宣傳教育。專業社工基于明確具體的目標，采用有吸引力的手法，以多媒體推廣等形式，不斷重復信息，加強正面宣傳等，讓村民對村規民約形成文化認同。二是加強實施監督。作為第三方，專業社工聯同村內德高望重、有知識有才干、辦事公道的村民為代表組成監督和實施的主體，進一步提升村民對村規民約的信任感。三是加強效果評估。通過過程評估、效果評估等方式，評估村規民約的作用，一方面不斷完善村規的形式和內容，同時也應將效果作為村委會的績效之一。

3.調動村民參與。《城鄉社區服務體系建設規劃（2016—2020年）》提出到2020年農村社區平均擁有不少于5個社區社會組織的目標，因此專業社工要整合資源，以村民的需求為導向，開發設計社區組織。例如加強農村志愿者組織的培育，讓村民參與到村規民約的運行機制中來。通過主動邀請、建立平等合作關系、提供成長和參與的機會、多加鼓勵等手段來提升村民的參與熱情。通過成功示范等方法，讓村民看到參與帶來的改變和成效。

四、結語

村規民約是現代農村治理的典范載體。當下村規民約由于過于側重其“法治”屬性，往往成為基層治理的“工具”。在社區治理中，需求是硬道理，村規民約要在新農村治理過程中可以發揮更大的作用，必須始終把握村民的現實需求。借鑒城市社區的成功經驗，通過農村社會工作的有效專業介入，在村規民約的制定和運行中，調動村民的參與，讓村民感受到村規民約帶來的有利影響，推進村規民約可持續推進，從而實現農村善治。

[基金項目：本文系2016年度浙江省民政政策理論研究規劃課題成果（課題編號：ZMYB201659）]

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（作者單位：紹興職業技術學院 浙江紹興 321000）

[作者簡介：林珍（1986—），女，浙江衢州人，碩士研究生，雙師，主要研究方向為社區建設。]

（責編：若佳）