房地產稅收財政困境與突破路徑

高波

在中國新一輪財稅體制改革中，適時適度推進由土地財政向房地產稅收財政的體制轉型已經迫在眉睫

伴隨著人口和土地的快速城市化，土地財政成為中國現階段一個獨特的經濟現象。1994年分稅制改革和1998年城市住房制度改革的突破，促成了中國土地財政的形成和演變。據統(tǒng)計，1998-2015年，中國土地出讓金總規(guī)模達到27.3萬億元，2014年土地出讓金收入占GDP的比例達到6.77%，占商品房銷售額的比重為56.28%。土地財政對城市基礎設施建設、公共服務供給和城市發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著經濟步入新常態(tài)，中國城市化進入后半程，房地產業(yè)處于由成長階段走向成熟階段的轉折期，房地產開發(fā)規(guī)模達到歷史峰值，房地產開發(fā)投資增速放緩，存量房地產交易占比上升。這意味著以地方政府大規(guī)模出讓土地為特征的土地財政已經不可持續(xù)，土地財政對中國經濟增長的支撐作用日漸式微。2013年中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”。同時，全國人大常委會將包括房地產稅法在內的七部稅法列入立法規(guī)劃，房地產稅立法正式進入議程。

土地財政轉型的邏輯

人口和產業(yè)的集聚引發(fā)社區(qū)和城市的興起，而城市功能是在規(guī)模經濟基礎上更有效率地提供基礎設施和公共服務。這種城市的公共產品及準公共產品的數量和質量決定了城市土地的價值。城市不動產的價值，正是其所處區(qū)位公共產品的折射。城市公共產品的供給需要大規(guī)模的一次性投資和金額龐大的后期維護費用。在城市發(fā)展中，如何確保城市公共產品這一原始資本積累和營運的資金來源，正是財政轉型的本質所在和邏輯起點。

計劃經濟條件下建立起來的土地公有制，使得城市政府在市場化改革過程中借助土地財政和土地信用獲取巨額資金，投入城市基礎設施建設、土地開發(fā)和公共服務供給，并促使土地升值，進而推動和適應了快速城市化過程。土地財政經歷了一個從小到大、政府過度依賴，再到逐步遞減的過程。與之相關聯的是土地出讓成本占比越來越大且增速快，土地出讓收益不斷下降，土地抵押貸款造成了城市巨大債務風險。在短短的20年時間里，中國土地財政的貢獻和潛力已達到極限。根據城市化進程判斷，中國到基本完成城市化過程、城市化水平達到70%以上，大約還需要15年。這意味著中國大規(guī)模房地產開發(fā)還能維持10年左右，地方政府依然可以通過土地財政獲得可觀收入。但是，土地財政可持續(xù)性脆弱，各級政府應利用這一時段加速由土地財政向新型房地產財政體制轉型。

土地財政并非中國專利。從經歷土地財政轉型成功的發(fā)達國家的經驗看，土地財政轉型的基本方向是房地產稅收財政，逐步建立直接稅稅制，進而構建完善的現代房地產稅制，漸進普遍開征房地產稅。美國從建國開始到1862年，聯邦政府一直依靠土地財政，前后持續(xù)近百年，土地出售收入占聯邦政府收入最高年份達到48%。1863年美國實施的《宅地法》（Home stead Act），規(guī)定土地免費轉讓給新移民，并開征房地產稅，歷經數十年，聯邦政府的土地財政逐漸被房地產稅收財政所代替。從理論上講，房地產稅收存在稅基可靠、稅源充裕、收入穩(wěn)定等特征，具有成為地方稅收財政主體的潛力。從根本上說，在現代市場經濟條件下，房地產稅收財政的功能是，地方政府對行政管轄范圍內的土地、房產等財產征稅，為地方政府更好地供給公共產品和公共服務提供財力保障。

土地財政轉型面臨的現實困境

首先，在土地財政快速膨脹時期由土地信用引致的地方債務風險，將對土地財政轉型構成壓力和挑戰(zhàn)。根據國家審計署發(fā)布的36個地方政府本級政府性債務審計結果，以及全國政府性債務審計結果顯示，截至2012年底，地方政府負有償還責任的債務為9.6282萬億元，負有擔保責任的債務為2.4871萬億元，可能承擔一定救助責任的債務為3.7705萬億元；2012年全國84個重點城市國有土地抵押貸款達到4.0613萬億元，占負有償還責任債務的42.18%。以土地出讓收入為償債來源的債務余額在部分地區(qū)仍然呈增長趨勢，2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額，比2010年提高3.61%，而這些地區(qū)當年的土地出讓收益僅為1852.59億元，僅占當年需要償還本息的80%。由于近期房地產稅收財政規(guī)模小、增長難度大，地方政府迫于償債壓力只能增加土地出讓，這與土地財政收入減少趨勢相違背，促使地方債務風險爆發(fā)。

其次，中國房地產市場周期性波動劇烈，存在一定的房價泡沫，開征房地產稅將改變人們的市場預期，導致房地產市場動蕩，并對實體經濟產生嚴重的負面影響。根據中國經濟對房地產業(yè)和土地財政過度依賴的現實，以及房地產市場本身面臨的困境，在推進土地財政轉型過程中必須做好充分的政策儲備，穩(wěn)定房地產市場，防范金融危機。

最后，對居民開征房地產稅，客觀上增加了納稅人的經濟負擔，主觀上加重了納稅人的心理成本。無論是否增加納稅人的經濟成本，這種直接稅的征收都會引起納稅人的“稅痛”，使其對開征房地產稅產生抵觸情緒。直接稅的征收比間接稅的征收艱難得多。這就增加了征稅的成本和土地財政轉型的難度，若處理失當，甚至會影響社會穩(wěn)定。

土地財政轉型的突破路徑

第一，實施房地產稅立法，建立健全房地產稅制。制定房地產稅法，必須重視民生，符合民意，有法可依，執(zhí)法必嚴。房地產稅的稅基和稅率的確定，必須是一個民主決策的過程，地方政府無權完全操控這一決策過程。稅收負擔必須根據公共產品和公共服務的受益程度來分配。所以，對房地產所有者開征房地產稅，必須明確誰受益誰繳稅。房地產稅收入多少必須根據“量出而入”的原則來確定，真正做到取之于民，用之于民。因此，在房地產稅立法中，必須對房地產稅的開征、執(zhí)行、監(jiān)管和績效做出明確的法律規(guī)定，從而對納稅人和政府行為形成有效的法律約束。

根據國際經驗，中國應選擇“寬稅基、簡稅種、低稅率”的房地產稅制安排。寬稅基，即征稅范圍不只局限于城鎮(zhèn)房地產，還包括農村、農場建筑物和土地。除對公共事業(yè)、宗教、慈善等機構的不動產實行免稅外，其余的不動產所有者或占有者均為納稅主體。根據房地產稅的功能定位和國際經驗，不能只對中產階層擁有的房地產征收，而應覆蓋所有的不動產。簡稅種，即有關房地產的稅種較少，避免因稅種復雜而導致重復征稅等稅后不公現象的發(fā)生，降低稅收征管成本，提高稅收效率。低稅率，即主體稅種稅率一般都較低，總體稅收負擔水平也較低，從而降低稅收征管阻力。雖然實行低稅率，但由于稅基寬、效率高，依然能為政府提供相對充足的收入。

第二，把房地產稅改革納入財稅體制改革的整體框架。房地產稅改革旨在平衡直接稅和間接稅比重，改善中央政府和地方政府財權與事權匹配程度，促使地方政府治理能力現代化。應把房地產稅改革納入財稅體制改革的整體框架，大幅度減稅和增加居民收入，減輕個人和企業(yè)稅負，并對房地產流轉環(huán)節(jié)的稅費進行清理，取消有關不合理的稅種。在房地產稅收中，應大幅度降低房地產商品稅和所得稅的稅收水平，提高房地產財產稅的稅收水平。要清理和取消房地產市場的重復征稅行為。

第三，理順中央和地方的事權和財權。1994年分稅制改革使得中央與地方財權與事權匹配失衡，地方缺乏足夠的經濟發(fā)展財力，這是地方政府依賴土地財政的根源。在新常態(tài)下，應該進一步完善分稅制，理順中央和地方的事權財權，從根本上減輕地方政府對土地財政的依賴。從事權方面看，地方政府的事權仍然過重，中央政府應當從外部性較強的領域著手，如義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保險等，幫助地方政府分擔部分事權。從財權方面看，一方面，需要增加地方獲得財政收入的途徑；另一方面，需要調整中央和地方收入的分配關系。

第四，構建新型地方政府融資體系。面對經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，地方政府承擔著大量的基礎設施建設和公共服務供給的職能。為此，需要改變過去僅依靠土地信用及債務平臺進行融資的單一融資渠道，規(guī)范融資平臺、融資類型，充分發(fā)揮政策性銀行的作用，結合地方債券、PPP、項目收益?zhèn)龋丈鐣Y金參與公共產品和公共服務供給，構建科學管理融資主體責任、融資規(guī)模、融資流程、融資風險的全新地方政府融資體系。

第五，土地財政轉型是一個漸進過程。發(fā)達國家為了建立以直接稅為基礎的政府財政體制，無不經歷了漫長痛苦的社會動蕩。這是因為即使稅額相等，不同的稅制給居民帶來的“稅痛”也會大不相同。英國個稅源于小威廉·皮特時代的1798年“三部合成捐”，幾度興廢，直到1874年威廉·格拉斯頓任首相時，才在英國稅制中固定下來，這期間長達80年。德國從1808年普法戰(zhàn)爭失敗開始，經歷長達80余年，到1891年首相米魁爾頒布所得稅法，個稅制才正式建立。美國在1861年南北戰(zhàn)爭爆發(fā)后開征所得稅，到1872年廢止。總統(tǒng)塔夫脫再提個稅開征，被最高法院宣布違憲。直到1913年第16條憲法修正案通過，個稅才得到確認。這期間長達數十年。中國從間接稅主導切換到直接稅和間接稅并重，再演變到直接稅主導，同樣是一個漫長的過程。延長土地財政轉型時間，分散納稅對象，增強社會承受力，更有利于建立完善房地產稅制。

第六，鼓勵公民參與房地產稅收財政體制建設。住房是多數家庭至關重要的資產，房地產稅牽涉諸多群體，如果缺少公民參與，有可能導致某些群體利益得不到法律保障。由于征納稅雙方信息不對稱，稅基評估結果很可能帶來爭議。因此，應該建立爭議解決機制，在稅基評估結果公開的基礎上，設立有效的申訴程序。要讓公民參與到房地產稅收收支決策過程中來，以便增強居民納稅意愿，降低房地產稅征管難度。

（作者為南京大學經濟學院教授）