國家治理現代化背景下社區建設的路徑轉向
——基于S市T縣的調查

周 艷，張國平

（1.中國社會科學院 社會學研究所，北京 100732；2.常熟理工學院 經濟與管理學院，江蘇 常熟 215500）

國家治理現代化背景下社區建設的路徑轉向
——基于S市T縣的調查

周 艷1，2，張國平2

（1.中國社會科學院 社會學研究所，北京 100732；2.常熟理工學院 經濟與管理學院，江蘇 常熟 215500）

基于我國東部發達地區S市T縣的長期跟蹤調查，本文分析了我國城鄉社區所經歷的巨大變遷以及政府主導的自上而下的社區建設路徑下所取得的成效和面臨的問題，并通過對當前社區建設中的幾大主體（自治組織、居民和地方政府）的處境及其采取的應變行動進行深入剖析，試圖從地方社區變遷的現實和富有創造性的實踐經驗中揭示出我國社區建設路徑轉換的背后邏輯。

社區建設；治理現代化；政社互動；三社聯動

一、引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。搞好社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工程，而要達成社區治理現代化，則需要厘清基層社區中政府-市場-社會的邊界，充分激發社會活力；需要匯集各地多年實際探索基礎上已經形成的先進經驗，并在理論上進行好好總結凝練和提升，從而發現社區治理現代化的內在規律性，找到適合中國國情的社區建設的理想構型和實現路徑，并使其上升為全國范圍內的實踐指導。

本文所考察的對象是我國東部發達地區某縣級市，文中簡稱為T縣。T縣曾經榮獲過“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”“全國和諧社區建設示范市”“全國規范化社區建設示范單位”等稱號，其社區建設工作得到了上級部門的高度肯定。因此，對它進行剖析就具有典型性和代表性。而且，作為一個經濟發達的縣域，T縣在短短幾十年間經歷了從農業社會向工業社會，農村社會向城市社會，計劃經濟向市場經濟的變遷過程，并獲得了經濟的高速增長，積累了巨大的財富，這就給我們提供了觀察中國社會和社區變遷并思考中國模式的一個生動的且相對完整的樣本。

本文使用的資料來源于筆者跟隨中國社會科學院社會學研究所的課題組自2011年3月至今多次在T縣進行的實地調查，其中包括兩次一個月左右的較長期調查，以及數十次一周以內的短期調查。持續5年的跟蹤調查保證了資料的連續性。收集資料的方法包括實地觀察、部門座談、深度訪談等。

二、T縣社區的巨大變遷及政府主導的社區建設

（一）T縣社區的巨大變遷

二十年來，T縣的社區發生了巨大的變化。如表1和表2所示，1995年，T縣下轄22個鄉鎮，329個行政村，60個居委會；到目前，演變成為1個街道6個鎮，74個行政村，73個城市社區。

圖1則以更加直觀的形式展現了三十年來T縣行政村和城市社區數量的巨大變化。行政區劃調整的背后，是經濟的飛速發展和城市化的迅速推進，在這個進程中，人們的居住地點、居住方式、就業方式、生活方式等均發生了相當大的改變。除此之外，經濟的強勁發展也吸引了與戶籍人口等量的外來人口的涌入，外來人口以租房、購房等方式與本地人生活在同一社區空間內。上述種種改變，隔斷了社區中人與人之間的連接紐帶，打破了原有的共同體和熟人社會，帶來了不適應、陌生感、甚至矛盾沖突。

表1 鄉鎮/街道級行政區劃的沿革

表2 村（社區）級行政區劃的沿革

圖1 行政村和城市社區數量的變化

（二）政府主導的社區建設

T縣的社區建設始于2003年。同全國其他地區一樣，T縣一開始的社區建設也遵循著政府主導、自上而下的路徑。具體的做法就是民政部門制定政策和標準，通過文件層層下達，市縣級地方政府則是最終的執行者。建設內容主要有：（1）基層社區組織架構（包括社區組織機構、規章制度、干部隊伍等）的建立；（2）社區建設保障機制（包括領導機制、投入機制、人才機制等）的建立；（3）社區服務體系（包括各級社區辦公和活動設施、便民服務信息網絡等）的構建；（4）基層民主制度（包括民主選舉制度、村居民代表會議制度、民主決策日制度等）的建構或完善；（5）特色活動（包括娛樂活動、志愿者活動等）的開展。可以看到，在T縣政府強大的組織能力之下，再加上雄厚經濟實力的支撐，短短幾年時間內，幾乎每個村（居）都有了統一標識的標準化的社區辦公服務場所，掛牌了各種服務站和活動室。如今，城市社區辦公和活動用房平均達到1100平方米，農村社區平均達到1400平方米。社區干部也逐步向專業化、職業化的方向發展，成為專職化的“坐班”人員，有了固定的收入。依托優良的硬件設施，各個社區也組織起了一系列具有特色的文娛活動和志愿者活動。

但是，這樣一種自上而下的社區建設路徑也存在不少的問題。社區，這個在西方文化中本來沒有行政色彩的社會概念，在中國的社區建設中被賦予嚴格的行政意義。所有的政策、措施源于政府，始于政府。［1］90由于在社區建設過程中行政邏輯替代了社會邏輯，因此，一方面削弱了社會聯系紐帶、社會共同體的自主與自治能力，另一方面在資源配置上也存在低效率、不合理以及供需錯位等問題。現實操作過程中各種各樣的創建、評比、考核活動雖然對政府工作的快速推進大有助益，但是卻造成了社區的行政化，將城鄉社區建設導向了對上不對下、重形式而輕內容的道路上，進而排斥了絕大多數社區居民的參與。表面上看，社區各項公共服務設施齊備，各種功能似乎也健全，但是真正能夠發揮多少作用，能否滿足社區居民的需求呢？這樣建設起來的社區，投入不小，但卻只是一種機械的、僵化的社區，是一種缺乏內聚力和活力的社區，也缺乏未來發展的可持續性。

當然，人是具有主觀能動性的，面對自上而下的社區建設路徑及其存在的問題，自治組織、居民和地方政府都有自己的想法和理性的行為選擇，對當前社區建設進程中這幾大主體的處境及其采取的應變行動進行深入剖析，有利于揭示出我國社區建設路徑轉換的背后邏輯。

三、T縣社區建設過程中不同主體的處境及應變

（一）社區自治組織：定位模糊下的“兩難”與選擇性應付

所謂社區自治組織，就是指居委會和村委會。依照《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，居（村）民委員會是居（村）民“自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”但是，伴隨著社區建設的步伐，政府管理重心逐漸下沉，造成的結果有兩個方面：一是政府權力向自治組織無限延伸，政府責任向自治組織無限轉移；二是自治組織行政化十分嚴重。

自治組織行政化的特征具體表現在組織設置的行政化、人員安排的行政化、工作職能的行政化、工作方式的行政化、經費保障的行政化等五個方面。［2］目前，居（村）委會更多的是在履行上級政府各個條線上下來的行政職能，如下崗再就業、流動人口管理、社會保障事務、社會治安等等，而且每年都要簽訂政府下發的責任書。除此之外，還經常要應付上級各部門下派的各種各樣的評比和檢查工作，與國家法律規定的城鄉居民的自治組織的性質有很大的差距。在訪談中，許多村（居）委會干部都在抱怨“社區規模比以前大了，社區干部現在工作量也比原來大了，可人越來越少。每條線上都有任務下到社區里。各項檢查、創建、達標，衛生、安全、環保等，主要精力都放在這方面。有時候上面要來檢查，就造臺帳，糊弄上面。另一方面還要面對老百姓瑣碎的事，兩頭受氣。”有學者將這種“城市社區居委會有選擇地采取弄虛作假、搞形式主義乃至欺騙的辦法應付上級派發的各種工作壓力的現象概括為選擇性應付行為”。［3］

總之，在這樣的制度安排之下，村（居）委會作為一個理性的行動主體，其行動邏輯必然是充當政府的“腿”，而不是居民的“頭”。在社區居民的眼中，村（居）委會及其工作人員也是領取政府工資的政府的代表，是鄉鎮和街道權力向基層的延伸，而背離了基層群眾性自治組織的法律定位。

（二）居民：被組織到自組織行為初現

對于政府的社區建設，社區中的居民實際上處于一種被動接受和逐漸認識的狀態。為了能夠完成上級政府布置下來的各項任務，有限的社區干部只能采取動員社區積極分子的方式把任務傳達和布置下去，形成了“社區居委會——積極分子——普通居民”的動員路徑。這些積極分子通常是社區中的離退休人員，而且以女性居多。除了少數的積極分子之外，社區廣大居民對社區缺乏認同感和歸屬感，對他人和社區事務、社區活動漠不關心，參與度很低。［4］面對居委會以自治主體的身份背向社區居民為政府謀事的現狀，社區成員不自覺地陷入“以居委會為中心”和“以自我為中心”的內外兩大群體的二元區隔格局。“社區外群體”以慣習判斷并拒絕“居委會文化”，而“社區內群體”不能認同“社區外群體”在社區中的冷漠和不參與。［5］全國絕大部分的社區均是如此。

但是，調查中也發現一些有趣的現象，它們說明社會的發展向來不是單向度的。除了政府的努力之外，在急劇的社會變遷破壞傳統社區共同體的過程中，社區中的居民也在自覺不自覺地進行著社會的修復和重建。例如，在一個當地農民的集中居住小區，我們就發現了居民主動重構“鄰里”概念的有趣現象，他們把“聯排別墅的一排、獨棟別墅的前后左右、樓房的一個單元”界定為新的鄰里，在操辦婚喪嫁娶等紅白喜事時，以新居住地為依據的新鄰里取代了傳統的以累世而居的自然村落為依據的舊鄰里，提供了社區所具有的重要的交往和支持功能。在另外一個以中產階級為主的新型商品房社區，我們也發現了居民積極主動擔任志愿者、自發成立各種類型的互助或公益性民間組織的再造公共性的途徑。這些案例的發現，實際上從一個側面反映出了“人類的社區本能”，即“社區的基礎是作為生命個體的人類彼此相互需要。人類的生命個體不能獨立生存，它必須與自己周圍的自然環境和人群建立聯系，并依存于自己周圍的環境和人群，從中獲得自己生存和發展所需要的物質、精神、社會方面的資源，這是生命的共同體本能，或者叫作生命的生態系統。在社會學意義上，稱其為社區。”［6］這些，是我們進行社區建設可資利用的寶貴的社會資源，值得引起關注。

（三）地方政府：“治理”理念指導下的反思與政策調整

在社區建設取得不小的成績的同時，T縣政府也逐漸意識到一些問題。似乎社區建設中所有的事情（從基礎設施到人員配備到具體的服務）都是政府在做，一方面政府感覺負擔很重，另一方面這種單一渠道的供給無法滿足老百姓具體的多樣化的需求，造成社區建設的供需不對接，最后的結果反而有可能是出力不討好，且助長了老百姓對政府“等靠要”的思想。

鑒于此，T縣政府積極尋找解決辦法，2008年創造性地提出了“政社互動”，近幾年又啟動了“三社聯動”方案。所謂政社互動，是指“建立政府行政管理與基層群眾自治互動銜接機制”，取消社區與政府的隸屬關系，建立平等的契約關系，通過購買服務的方式，實現“權隨責走，費隨事轉”。在政社互動的基礎之上，T縣還探索建立以社區為基礎、以社會組織為載體、以社會工作專業人才為骨干的“三社聯動”工作運行機制，形成“政府扶持監督、社會組織承接、項目化管理運作、專業社工引領、志愿者參與”的社區服務新模式。這些方案的提出，既源于當地政府多年來扎根實際的探索和思考，也源于與密切合作的科研機構的交流和合作研究，還源于到上海、臺灣、成都等地的取經與學習，而背后則是“治理”理念的指導。

當然，要想打破已經形成的路徑依賴并非易事，這里有很多工作要做。首先，要做到厘清政府和社區的邊界，通過“兩份清單”（《基層群眾自治組織依法履行職責事項》和《基層群眾自治組織協助政府工作事項》），實現社區減負與轉型，社區與政府的關系從行政命令到平等協商，社區干部的工作重心從應付行政事務和各項創建、評比、檢查上轉移到社區自治和社會生活共同體的構建之上；其次，鑒于社會組織發展薄弱的現狀，通過成立社會組織孵化和服務中心，實施公益創投等方式，支持社會組織的創建、發育和成長；再次，注重專業社工人才的培養與專業社工崗位的開發。由此，社會組織、社會工作、社工，這些以往并不存在于大家腦海中的陌生詞匯，開始逐漸在社區中生根發芽，并逐步得到廣大社區居民的認可。這個過程雖然艱難，但是經過幾年的實踐和摸索，變化還是在悄然發生，社區的社會資本在逐漸積聚，居民的社區參與度和社區感也有了很大的提高。

四、結論與啟示

T縣的社區建設與變化是我國工業化、城市化進程中社區變遷和社區建設的一個縮影。通過對T縣的考察，我們發現：伴隨著工業化、城市化的快速發展，我國的基層社區發生了重大的重組和變化，在這樣的背景之下，為了維護基層社區的和諧穩定，政府為主導展開了自上而下的社區建設運動；但是，經歷了十余年的發展，這種社區建設的路徑也展現出諸多的問題，到了需要進行轉變和調整的轉折點，而社區自治組織、社區居民、基層政府則是路徑轉換的基本主體和主要力量，正是在三者之間的不斷互動之中，我們看到了社區建設路徑轉換的動力和內在邏輯。

政社互動，其本質是要處理好自治組織與政府的關系，使社區自治組織跳出自上而下的行政化路徑。但僅僅有政府和社區村居委會之間的互動顯然不夠，還必須激發起社區內部的活力，這就需要社會組織和社工的作用。有學者提出社區建設重在公共性的重建，而公共性的基礎又是公共的社會資源，其主體就是人們常說的“社會資本”。［7］但問題在于經歷了社區的變遷和共同體的解構，新社區中人們之間的聯系被切斷，社會資源已經相當匱乏，前述發現的社區居民的自發自組織行為雖然可貴卻畢竟有限。那么社區社會資本如何重建呢？社會組織和專業社工的作用就在于此，運用專業化的理論和方法，并與本土結合，根植需求、鏈接資源、促進參與，滿足了居民需求，促進了居民交往。

因此，如果說起初政府單方面主導的自上而下的社區建設路徑是“建起來”，著力點主要在制度框架、硬件設施和行政事務上；那么，T縣近些年的做法可以概括為“活起來”，其核心是激發社會活力，促進協商、合作、融合、共治，這恰恰符合現代社會治理的本質內涵，是新常態下社區治理現代化的本質要義。因此，打破自上而下的社區建設路徑和由此帶來的僵化的社區治理，要靠政府、社區、社會組織、居民等的共同努力與合作。

［1］丁元竹.社區的基本理論與方法［M］.北京：北京師范大學出版社，2009.

［2］徐昌洪.社區居民委員會行政化及其治理研究［J］.社會主義研究，2014（1）：103-110.

［3］楊愛平，余雁鴻.選擇性應付：社區居委會行動邏輯的組織分析——以G市L社區為例［J］.社會學研究，2012 （4）：105-126.

［4］肖林.“‘社區’研究”與“社區研究”——近年來我國城市社區研究述評［J］.社會學研究，2011（4）：185-208.

［5］閔學勤.社區自治主體的二元區隔及其演化［J］.社會學研究，2009（1）：162-183.

［6］丁元竹.理解社區［J］.中國農業大學學報，2008（4）：141-149.

［7］黃平，王曉毅.公共性的重建——社區建設的實踐與思考［M］.北京：社會科學文獻出版社，2011：9，79-80.

Community Building Path Steering in the Background of the National Governance Modernization:Based on the Survey of T County in S City

ZHOU Yan1,2,ZHANG Guoping2
(1.Institute of Sociology,Chinese Academy of Social Sciences,Beijing 100732;
2.School of Economics and Management,Changshu Institute of Technology,Changshu 215500,China)

Based on the long-term follow-up survey of T County in S City in the developed eastern China region, this paper analyzes the great changes the urban and rural communities have experienced,and the achievements and problems in the government-led top-down community-building model.Besides,the paper attempts to reveal the logic behind the path transformation of community building in China from the perspective of the changes of local community and the constructive practical experience through an in-depth analysis of the situation of the several principal parts(including autonomous organizations,residents and local governments)and the corresponding actions in the community-building process.

community building;governance modernization;political and social interaction;the interaction among the community,social organizations and social workers

C916

A

1008-2794（2017）01-30-05

2016-06-25

江蘇省社科基金項目“政社互動與蘇州基層社區治理模式再造研究”（14SHB002）

周 艷（1979— ），女，山東文登人，博士后，副教授，主要研究方向為社區治理、社會建設；

張國平（1964— ），男，江蘇蘇州人，教授，主要研究方向為社會保障、非營利組織。