財政資金支持農民專業合作社績效評價的理論思考

陳祥云

摘要：對財政支出進行績效評價，已經成為我國財政體制改革的目標。財政資金支持農民專業合作社屬于公共財政支出，其目的是促進農民專業合作社的發展，進而推動農業、農村經濟發展和農民增收致富。因此開展財政資金支持農民專業合作社績效評價，是加強財政支出管理，建設高效、透明政府，深化財政預算體制改革的必然要求。本文首先論證了財政資金支持農民專業合作社進行績效評價的理論依據，然后通過梳理有關財政支出績效評價的政策文本和實踐，分析了當前財政支出績效評價的不足之處。最后，從引入第三方評估機構、完善評估內容、創新評價方法、健全評價指標體系和強化評價結果運用五個方面提出了構建財政資金支持農民專業合作社績效評價體系的建議。

關鍵詞：財政資金；農民專業合作社；績效評價

在各級政府資金和政策的大力扶持下，農民專業合作社在我國得到迅猛發展。根據農業部的統計數據顯示，截至2014年底，納入統計調查的農民專業合作社總數達113.8萬個，比2013年底增加25.4萬個，增長28.7%，其中，被農業部門認定為示范社的10.7萬個，占合作社總數的9.4%。農民專業合作社實有成員達5593萬個（戶），比2013年底增長17.1%，平均每個合作社實有50個成員。2014年各級財政扶持資金總額達54.7億元，共扶持合作社3.5萬個，平均每個合作社獲得扶持資金15.5萬元。但是財政資金是否真正發揮到了其應有的作用、其績效如何，是值得我們思考的問題。已有研究表明，財政資金支持農民專業合作社存在著資金支持方式不合理、劃撥渠道不暢通、管理不科學、缺乏監督與考核等問題，導致資金缺乏一定的公平性、使用效益不夠顯著、未能充分發揮其應有的作用。因此，對財政資金支持農民專業合作社進行績效評價，考核財政資金管理、使用、產出績效，是提高財政支出的經濟、社會效益和效率，實現政府、合作社和農民共贏的重要手段。

一、財政資金支持農民專業合作社績效評價的理論依據

（一）公共財政理論。

丁學東、張巖松認為我國農村純公共產品包括：國家糧食安全、農產品質量安全、農村清潔飲水、生態環境建設和保護、農村扶貧開發等；準公共產品包括農村非義務教育、農村科技推廣、小型公共基礎設施、農村公共環境整治等。農民專業合作社在農村經濟、社會、教育領域不自主地扮演著重要角色，提供了部分農村純公共產品和準公共產品，例如國家糧食安全、農產品質量安全、生態環境建設和保護、農村非義務教育、農村科技推廣等產品。按照公共財政理論的觀點，在市場失靈的狀態下，這些公共產品和準公共產品應該由政府來提供，以彌補市場失靈所帶來的缺陷。因此，基于農民專業合作社在農業、農村發展中所發揮的重要作用，以及保護農民的利益，政府都會采取財政支持以彌補由于市場失靈導致農村公共產品供給不足的缺陷。所以，財政資金支持農民專業合作社發展是市場經濟下公共財政支出的客觀要求。隨著我國財政體制改革的深入，改善政府在公共領域支出效率成為財政支出的目標，對財政資金支持農民專業合作社開展績效評價，是提高公共財政支出效益和效率的客觀要求。

（二）新公共管理理論。

20世紀70年代，西方國家陷入經濟“滯脹”危機，政府財政赤字增大、機構膨脹、管理效率低下，并引發了政府改革浪潮，在此背景下，新公共管理理論誕生。該理論重視政府部門提供服務的效率和質量，主張通過實現績效目標控制，采用私營部門成功的管理手段來實現政府支出項目效率和顧客滿意度的提高。為此，它主張放松行政規制，實行績效目標控制，以顧客或市場為導向，根據顧客需求向顧客提供服務，并對公共服務進行評價。政府公共部門的績效評價以經濟、效率、效益為目標，根據組織和具體工作的性質和特點，從成本效率、投入產出比、服務質量、客戶滿意度等方面設計指標體系，將績效評價量化，以便更好地進行績效評價分析。它以財政支出績效為目標，以績效評價為手段，對財政資金的使用全程進行評價和管理，重視產出和結果，從而提高了公共支出的績效和顧客滿意度。對財政資金支持農民專業合作社進行績效評價是貫徹、落實黨中央、國務院建立預算績效評價體系、推行政府績效管理和行政問責制度的必然要求；是建設高效、責任、透明政府的客觀要求；是加強政府財政預算管理的迫切要求。

二、現有財政資金支出績效評價的相關管理規定

在政府財政預算資金績效評價方面。黨的十六屆三中全會上提出“建立預算評價體系”，標志著我國開啟了預算績效管理時代。2005年財政部印發的《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預[2005]86號）首次規范了績效考評的內容和方法、績效考評的目標、組織管理和工作程序、績效考評結果的應用。2011年財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號），辦法規范了績效評價的對象和內容、績效目標、績效評價指標、評價標準和方法、績效評價的組織管理和工作程序、績效報告和績效評價報告、績效評價結果及其應用。與財預[2005]86號文件相比，在評價范圍上包括納入政府預算的資金和納入部門預算管理的資金。2015年開始施行的新預算法以法律形式確立了公共財政收支中的績效管理要求，“講求績效”在總則中作為一條重要原則，編制預算時要參考上一年度有關支出績效評價結果，預算執行和監督環節要求進行績效評價，在決算環節要審查績效情況。可見，財政預算績效管理已經貫穿預算活動整個過程。

在財政支農資金績效評價方面。為推動財政支農資金整合工作，建立對縣級財政支農資金整合的獎勵機制，提高財政支農資金使用效益，2008年財政部制定了《縣級財政支農資金整合工作考評暫行辦法》（財農[2008]144號）。2009年，為切實提高中央財政現代農業生產發展資金的管理與使用效益，建立健全激勵和約束機制，財政部發布了《中央財政現代農業生產發展資金績效評價辦法》，隨后在2011年和2013年進行了兩次修訂。一方面反映了中央對中央財政現代農業生產發展資金績效管理工作的重視，另一方面說明財政資金績效評價工作實施情況不盡人意。2013年修訂后的《中央財政現代農業生產發展資金績效評價辦法》（財農[2013]2號）從資金分配、方案編報與資金下達、資金使用管理、績效評價和監督檢查等方面將現代農業生產發展資金績效評價進一步規范化，為實際工作提供了法律依據。

在財政支持農民專業合作社資金管理方面。2004年7月財政部印發的《中央財政農民專業合作組織發展資金管理暫行辦法》（財農[2004]87號），對中央財政農民專業合作組織發展資金來源、申報條件、支持內容、資金使用與管理等方面進行了規范。該辦法于2013年7月修訂后重新發布，修訂后的辦法與財農[2004]87號文件相比在扶持條件和范圍、資金分配和下達、資金管理和使用、監督檢查等方面提出了嚴格的管理要求。并且提出依照《財政違法行為處罰處分條例》對虛報、冒領、截留、擠占、挪用資金的行為，追究法律責任。

中央財政部門沒有出臺專門的財政資金支持農民合作組織績效評價的規定，部分地方財政部門根據中央有關文件精神，在制定財政資金管理辦法中涉及到了績效評價。例如浙江省制定的《省財政農民專業合作社專項資金管理辦法》，江西省財政廳發布的《財政支持農民專業合作社專項資金實施方案》，山東省財政廳發布的《山東省財政支持農民專業合作組織發展資金管理辦法》等地方性法規里提到了要對財政資金進行績效評價，并將評價結果作為下一期項目評審的依據。但是沒有具體規范該如何進行績效評價。

三、財政資金支持農民專業合作社績效評價應考慮的問題

隨著我國對財政支出績效評價工作的逐步重視，各級政府積極推進財政資金績效評價工作，結合現有的財政支出績效評價理論與實踐，本文認為以下幾個問題是開展財政資金支持農民專業合作社績效評價應該考慮的問題。

（一）評價主體。

《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）第三條規定“各級財政部門和各預算部門（單位）是績效評價的主體”；《中央財政現代農業生產發展資金績效評價辦法》（財農[2013]2號）第四條規定“ 績效評價工作由財政部統一組織，分級實施”?？梢?，我國政府開展績效評價主體是各級財政部門。這種績效評價主體存在獨立性不強的問題，各級財政部門既是財政資金的實施主體，又是財政資金管理與評價的主體，集運動員與裁判員兩種角色于一身，從而影響了財政支出資金績效評價的客觀性與公正性。在西方國家大都設有專門的、獨立的公共支出績效評價機構，由這些機構來制定統一的評價標準、組織實施評價工作，保證績效評價工作的獨立性、公正性、權威性。

（二）評價內容。

現行的財政資金支出績效評價內容主要關注資金的管理上的安全性與完整性、項目決策的科學性與公平性，項目管理的規范性、項目實施效果。財政部在《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）中規定財政績效評價內容是包括項目決策、項目管理、項目績效三個方面。《中央財政現代農業生產發展資金績效評價辦法》（財農[2013] 2號）規定財政部對省級財政（務）部門績效評價內容包括實施方案制定、支農資金整合、資金項目管理、組織保障工作和違規違紀行為五個內容；省級財政（務）部門對項目縣績效評價內容在前述五個內容的基礎上增加了項目完成情況、項目實施效果兩項，即包括七個內容。綜上所述，從評價內容看，現行績效評價內容主要局限于項目本身，較少涉及項目外因素的綜合分析，對項目所產生的經濟效益和社會效益以及部門績效不夠重視。

（三）評價方法。

我國財政部門開展績效評價時，可以選擇的評價方法有成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等五種?？冃繕思澳繕嗽O置決定了所選擇的評價方法。在實際工作中，財政部門廣泛采用了比較法。財政資金支出服務于政府中心工作，在理論上存在明晰的目標，但是在實際操作中，目標申報及審批與預算編制存在時差，難以做到同步，從而導致目標后置而失去意義。已有的績效評價方法都是采取打分來評價績效，評分標準已經設定好了，主觀性太強，從而導致評價結果科學性、有效性欠缺，有失公正，公信力不強。

（四）評價指標體系。

財政部門現有的績效評價指標體系，一般包括投入類指標、過程類指標和產出類指標三大類?！敦斦С隹冃гu價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）提供的《財政支出績效評價框架》和《財政支出績效評價指標體系》中設置了項目決策、項目管理、項目績效3項一級指標；項目目標等8項二級指標；目標內容等20項三級指標。《預算績效評價共性指標體系框架》構建了我國績效評價共性指標體系框架，該框架包括投入、過程、產出、效果4項一級指標；項目立項等6項二級指標；立項規范性等20項三級指標。這些指標體系基本符合財政支出績效評價工作的需要，具有一定的可操作性。但是也存在一些不足，一是定性指標和定量指標的結構不合理，指標體系中定性分析過多，定量分析較少，這樣容易使績效評價工作流于形式，不能真實反映財政績效水平；二是指標體系重投入、過程類指標，主要側重于對項目、資金的管理，輕產出、效果類指標即對產出的績效指標不夠重視。因此，如何完善量化評價指標值和產出、效果類指標得進一步思考。

（五）績效評價結果的運用。

雖然財政部門明確規定將績效評價結果作為改進預算管理和安排以后年度預算的重要依據，并根據績效評價結果的好壞對相關部門予以獎懲。但是，我國財政績效評價制度還不夠成熟與完善，評價工作一定程度上流于形式，評價結果可信度不高，評價結果在一定程度上只作為檔案資料保管，沒有發揮其應有的作用。即使有部分單位將其作為決策、管理工作的參考和借鑒，但是對有關部門或個人應該承擔的責任并沒有約束力，使得績效評價工作的權威性大打折扣。因此，績效評價結果是否得到充分運用是績效評價體系能否發揮作用的重要保證。

四、構建財政資金支持農民專業合作社績效評價體系的建議

構建財政資金支持農民專業合作社績效評價體系是提高財政資金管理水平的重要舉措，是提高資金使用效益與效率的需求。借鑒我國財政支出績效評價工作的經驗與不足，在構建財政資金支持農民專業合作社績效評價體系應從以下幾個方面進行完善。

（一）引入第三方評估機構。

現行的財政支出績效評價主體存在獨立性與公正性不足的缺陷，從而影響績效評價結果的公正與可信度。因此，績效評價主體保持其獨立性才能客觀公正地對項目進行評價。2012年財政部印發的《預算績效管理工作規劃（2012—2015年）》的通知中提出“探索引入第三方評價”，因此引入第三方評價，對于保證財政資金的績效評價結果的客觀公正、科學有效，有著積極的意義。首先，財政部門要積極引入第三方評估機構。已有地方財政部門積極探索在財政支出績效評估過程中引入會計師事務所、資產評估事務所等第三方機構作為評估主體，并且也取得了一定成績。要更好發揮第三方作為評估主體的積極作用，政府部門要通過建立健全相關管理制度，確定準入條件、工作流程、費用標準、權利義務等問題，以便從制度上保證第三方開展工作。其次，建立第三方評估機構庫。通過搜集各地具有專業能力的評估專家和評估機構組成第三方評價機構庫，對庫內機構資質進行評定，并進行動態管理，以保證第三方評估機構的質量。最后加強對第三方評價機構的業務的監管。通過定期或不定期的對第三方評估機構評價過程進行檢查，包括現場評價、評價工作底稿、評估問卷數據真實性等；定期或不定期對第三方評價結果的質量復核，并與第三方評估機構的資質等級掛鉤，從而不斷提高第三方評估機構的專業水平和職業素養。

（二）完善評價內容。

財政資金支持農民專業合作社績效評價內容既要關注項目資金投入、使用，又要關注資金產生的經濟效益、社會效益。根據資金投入、使用、產出、效果全過程來進行評價，特別是要關注產出帶來的經濟效益和社會效益，效果所產生的公平性與公眾滿意度。項目所帶來的公平性和公眾滿意度，在現行的財政支出績效評價中沒有涉及到，卻是衡量財政支出效益的一個重要方面，因此有必要在評價內容里增加此部分內容。

（三）創新評價方法。

建立通用指標體系是財政支出績效評價的發展趨勢，通用績效評價指標體系中包含定性與定量指標，若采用前述評價方法則會導致評價結果不夠準確，采用層次分析法則是比較合適的選擇。層次分析法簡稱AHP法，它是一種簡便、靈活而又實用的多準則決策的定量分析方法。首先建立層次模型，將復雜問題中的各種因素通過劃分為相互聯系的有序層次，使之條理化，將評價目標按目標層、準則層、指標層順序分解為不同的層次結構；然后利用求解判斷矩陣特征向量的辦法，求得每一層次的指標對上一層次某指標的權重；最后采用加權和的方法遞階歸并各指標對目標層的最終權重，通過所有層次之間的相對權重并進行加權計算得到一個最終值，這個分值就是最終評價結果。若財政資金支持農民專業合作社績效評價采用AHP法，計算過程與結果相對于其他方法要科學、客觀、可靠。

（四）健全評價指標體系。

指標體系以財政資金支持農民專業合作社的目標為基礎，以經濟、效益、效率和公平為核心進行設計；其評價框架按投入、過程、產出、效果的流程構建；評價指標的選取上，對財政資金支持農民專業合作社過程中關鍵要素的提煉和歸納，運用層次分析法（AHP）確定評價指標的權重。

在指標設置上，應充分考慮將定量指標與定性指標相結合；將財務類指標與非財務類指標相結合；將社會效益指標與經濟效益指標相結合。采用AHP法時，可將指標體系分為三個層次：最高層為目標層；中間層為一級指標按照財政資金投入、過程、產出、結果的過程來設置，即分為投入類指標、過程類指標、產出類指標和效果類指標；最底層為二級指標，根據一級指標的內涵分解且要體現績效的經濟性、效率性、效果性和公平性。一方面二級指標在選取時要根據績效評價目標和理念來選擇關鍵指標；另一方面二級指標要具有通用性的特點，以便適應不同層級的管理部門與使用者的需要。

（五）強化評價結果的運用。

利用AHP法確定各指標的權重后，采用綜合加權平均計算出綜合評分，根據評分結果就可以判斷財政資金支持農民專業合作社的績效，得分高表示財政支出績效高，反之就低。評估機構完成書面績效評價報告后，應及時向財政部門反饋財政支出績效評價情況。財政部門根據績效評價報告，對財政資金支持農民專業合作社取得的成績、存在的問題向被評價部門進行通報，并上報給各相關部門，以供各級政府、領導掌握財政支出項目實施情況，作為決策時的參考依據。同時，政府應建立對財政支出激勵和約束機制，根據財政資金使用績效，對被評價部門或者組織、個人給予獎勵或懲罰。對績效評價結果較好的，財政部門和預算部門可予以獎勵或繼續支持；對評價結果較差的，應予以通報批評，并責令其限期整改，直至取消該項財政支出；對涉及到單位或個人違規的，要根據相關法律、法規的規定進行處罰以維護績效評價工作的權威性。另外，根據政務公開的要求，將績效評估結果主動通過報紙、門戶網站等媒體上向社會公開，以提高績效評價結果的透明度，主動接受社會監督。通過強化績效評價結果的運用，才能發揮財政資金支持農民專業合作社績效評價的監督約束功能，提高財政資金管理水平和使用效益與效率。

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