城市多規合一的科學認知與技術路徑探析

方創琳

（1.新疆大學，新疆 烏魯木齊 830046；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）

城市多規合一的科學認知與技術路徑探析

方創琳1，2

（1.新疆大學，新疆 烏魯木齊 830046；2.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）

研究目的：針對中國城市多規分治導致的空間沖突加劇問題和開展多規合一試點缺失理論指導等科學問題，提出科學認知城市多規合一的理念和技術路徑。研究方法：綜合分析與對比分析法。研究結果認為：城市多規合一是支撐多規協同的國家空間規劃體系的最主要基石，是解決多規分治矛盾、緩解“多國演義”的現實需求，是化解空間沖突、終結多規分治時代、提升城市空間配置效率的長遠需求，也是城市政府開展正常業務工作的現實需求。城市多規合一的核心實質是繪制一張核定地塊主體功能并自由行使權力的約束藍圖，“一張藍圖”不是建設藍圖，是保護約束藍圖，不是總體藍圖，是核定地塊主體功能的藍圖，不是抓總藍圖，是利益相關方自由行使權力的藍圖。城市多規合一具有對沖性、耦合性、持續性、包容性、傳遞性和管制性6大基本屬性。推動城市多規合一的技術路徑包括：一張藍圖繪制到底，兩類空間上下協同，三生空間無縫對接，四種目標精準統一，五條紅線剛性約束，六大統一推動落實。

土地規劃；城市多規合一；科學認知；核心實質；基本屬性；技術路徑

城市多規合一是指推動城市國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃、城市土地利用總體規劃、城市生態環境保護規劃等多個規劃相互融合到一張可以明確邊界線的城市市域地圖上，實現一個城市，一本規劃，一張藍圖，解決現有城市多個規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題。推動城市多規合一是強化城市政府空間管控能力，實現城市三生空間集約、高效、可持續利用的重要手段，是改革城市規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的城市空間規劃體系的重要保障[1]。目前中國已形成“橫向并列，縱向到底”的城市空間規劃體系，這種多規分治的近乎平行運作的規劃體系為城市發展與建設做出了專業性的重大貢獻，不論是伴隨半個多世紀新中國發展的5年規劃，還是（前后）歷經60余年空間治理史的城市規劃，或是近30年來逐漸增強規劃約束力的土地利用規劃和近年來開始快速發展并初涉空間規劃領域的生態環境規劃，各部門規劃的產生與發展都成為特定歷史時期針對特定國情與發展問題實行的空間治理工具。特別是改革開放近40年來，是中國空間類規劃理論變革、規劃實踐豐富、規劃制度完善、規劃工作發展的40年，也是中國各類規劃工作進程與市場化、工業化、城鎮化以及全球化等治理命題協同演進、一脈相承的40年，各類空間規劃為全國國土空間的優化與集約利用做出了不可磨滅的歷史性貢獻[2]。但同時日益暴露出空間沖突加劇和空間治理低效等亟待解決的現實問題[3]。

為了應對多規分治造成的規劃矛盾和沖突問題，2013年首次召開的中央城鎮化工作會議明確提出要推進市縣規劃體制改革，2014年9月國家發改委聯合住建部、國土資源部和環保部印發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知（發改規劃［2014］1971號）》，標志著開展城市多規合一、推進中國空間規劃制度改革已在國家層面達成基本共識，以28個縣（市）為重點、依托各部門規劃載體開展“多規合一”試點工作正在有序進行。本文重點從城市多規合一的核心實質和基本屬性角度，提出科學認知城市多規合一的技術路徑。

1 城市多規合一在國家空間規劃體系中的重要意義與作用

在新型城鎮化背景下，推進城市多規合一的重要性在于，是指導城鄉合理發展、調控空間資源的重要手段；是管理城鄉建設、有效提供公共服務的重要依據；是保障城鎮化健康發展的第一生產力和重要資本；是轉變城市經濟發展方式、推進城鄉統籌的重要途徑；是維護公眾利益，體現公平正義的共享工具；是保護城鄉生態環境、建設宜居城市的重要法寶。通過多規合一，有利于高效配置城市資源，合理高效地利用城市土地；有利于協調城市產業發展布局，形成科學的空間布局框架；有利于協調城市人口、資源、環境與經濟發展關系，實現城市可持續發展；有利于更好地保護城市生態環境，保障生態環境安全；有利于提高城市居民生活質量與水平，改善民生和構建和諧社會。只有實現多規合一目標，才能提高城鎮建設用地利用效率和城鎮建設用地集約化程度；才能科學優化城鎮布局和形態，一張藍圖干到底，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民；才能提高城鎮建設水平，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；才能加強對城鎮化的管理，保持城市規劃的連續性[4]。

1.1 城市多規合一是支撐多規協同的國家空間規劃體系的最主要基石

從國家層面的多規協同，到省級層面的多規融合，再到縣市層面的多規合一，體現出中國不同空間層級的空間規劃治理體系的變革方向[5]（圖1）。其中，城市多規合一是推動國家層面的多規協同和省級層面的多規融合的最主要基石。只有市縣層面的規劃市縣多規合一了，才有可能逐步實現省級層面的多規融合和國家層面的多規協同。

圖1 不同空間層級的多規協同目標示意圖Fig.1 The goals of multiple planning integration at different spatial scale

1.2 城市多規合一是解決多規分治矛盾，緩解“多國演義”的現實需求

中國當前的空間規劃體系突出地存在著城鄉規劃與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃之間缺乏有效銜接的弊端，被戲稱為空間規劃編制的“三國演義”或“多國演義”。同時，其他的各級各類規劃名目繁多，在同一個城市空間上，往往多個政府部門的規劃引導和控制要求并存，但由于彼此之間缺乏協調甚至相互沖突，不但難以形成對城市綜合調控的統籌合力，甚至導致了開發管理上的混亂和建設成本的增加，在一定程度上影響了城市經濟社會的健康發展。究其原因，主要是多頭規劃之間在工作目標、空間范疇、技術標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾。具體表現為：國民經濟和社會發展規劃關注發展目標與策略，重宏觀輕建設，導致項目難以落地、政策缺乏空間載體；城市總體規劃關注的是城市規劃區內土地的用途、開發強度，以及不同區位土地用途的合理空間關系、土地開發時機等內容，往往缺乏對土地占補平衡的統籌考慮，導致城市建設侵占耕地，使得耕地保有量達不到標準；土地利用總體規劃在城市層面對整個行政區的土地進行安排，但關注的重點是農用地、建設用地與未用地之間的比例關系，特別是耕地保護，由于只考慮土地的天然界線，不考慮與城鎮化的關系，基本農田保護區的設置犬牙交錯，導致城鎮布局結構不完整，基礎設施難以實施。環境保護總體規劃過多地強調保護和約束，但對如何協調發展與環境保護的關系，如何在發展中保護、在保護中求發展等關系協調力度不夠，導致環境保護規劃與城鄉規劃、發展規劃和土地利用規劃之間的沖突和矛盾時有發生。國家發展部門試圖將城市規劃和土地利用規劃作為專項規劃納入發展規劃體系，但在中國當前行政體制下，要真正實現一個規劃“一統天下”并不現實，而且目前這種“分割”的規劃體制在一定程度上、一定條件下存在著必要性與合理性。但對具體城市而言，一個城市只有一個空間，一個空間應該統一規劃，這是統籌指導城市發展的需要，也是探索“多規合一”的意義所在，更是解決多規之間空間協調矛盾，實現“一張圖”管理、遏制空間規劃失控無序的現實需求和重要手段。

1.3 城市多規合一是化解空間沖突，終結多規分治時代，提升空間配置效率的長遠需求

中國當前的空間規劃體系使得在同一個城市空間上，存在著由城市發展部門為主體編制的國民經濟和社會發展總體規劃、由建設部門為主體編制的城市總體規劃、由國土部門為主體編制的土地利用總體規劃、由環保部門為主體編制的環境保護總體規劃等多項涉及空間利用的規劃。由于規劃主體、技術標準和編制辦法不同，以及各部門規劃目標的差異，致使多項規劃內容中的空間資源利用規劃出現了技術標準不協調、坐標系不統一、用地指標不統一、用地分類標準不一致、表述方式不一致、規劃周期不統一，甚至頻頻出現空間利用規劃相互矛盾等問題，同一個指標，比如城市建成區面積，各部門有各部門的數字，而且數字差距較大，且相互不認可，直接導致了空間資源配置效率低下，空間利用效率不高，在一定程度上影響了城市經濟社會的健康持續發展?？梢哉f，從空間層次、規劃內容和行政管理三個方面，理順各類規劃之間的關系，已成為關系到城市空間規劃協調發展和空間合理開發利用的關鍵所在。因此，加快推進城市多規合一及其決策支持平臺，是終結城市多規分治時代、提升城市空間利用效率、推進城市可持續發展的重要途徑和長遠需求。

1.4 城市多規合一是城市政府開展正常業務工作的現實需求

將國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、環境保護總體規劃、旅游發展總體規劃等規劃中涉及到的空間規劃內容統一起來，并落實到一個共同的空間規劃平臺上，是城市政府開展正常業務工作的現實需求。從發展部門、國土部門、建設部門、環保部門和旅游部門編制各自規劃的業務分析可知，各部門在做本部門規劃的時候，都需要充分了解其他部門的規劃情況，才能做出準確的判斷和決策。而實際情況是各部門之間盡管互為依據、互為指導，但實際上存在信息孤島現象，導致某一個部門在對某個項目做出規劃或者行政審批，流轉到下一個部門，因為不符合該部門的規定而終止的現象。這樣會導致部門之間工作缺乏協同，行政效率低下，規劃缺乏全局性，資源配置利益不能最大化，城市空間不能得到很好的優化。因此，推進城市多規合一是城市政府開展正常業務工作的現實需求，是新型城鎮化背景下提升城鎮化發展質量和空間運行效率的迫切要求。

2 城市多規合一的核心實質與基本屬性

2.1 城市多規合一的實質：繪制一張核定地塊主體功能并自由行使權力的約束藍圖

（1）“一張藍圖”不是建設藍圖，是保護約束藍圖。“一張藍圖”包括繪制到底的藍圖和實施到底的藍圖兩個層面。從“一張藍圖繪制到底”看，真正的囊括發展部門、建設部門、國土部門、環保部門各種規劃意圖的一張藍圖是無法繪制出來的，也沒有必要繪制出來，真正能夠繪制出來的圖就是將各部門、各利益相關方都認可的不可建設空間邊界畫出來，以法定形式控制起來，以后任何一個部門都不能突破這一邊界，這是各部門共同遵守的剛性選項。因此，真正的“一張藍圖”是一張不可建設用地邊界剛性約束的藍圖，而不是繪制的建設用地藍圖，不是建設藍圖，是保護約束藍圖（圖2）。比如，深圳市早在2005年就將1967 km2的市域空間劃分為不可建設和可建設空間，將不可建設空間確定為占總面積的48%左右，將這一不可建設空間邊界通過人大常委會賦予法律地位，這一剛性邊界執行了10年一直沒有被突破，實質上是一張最大限度地保護深圳市生態空間的剛性約束藍圖。

（2）“一張藍圖”不是總體藍圖，是核定地塊主體功能的藍圖。在繪制剛性約束的保護藍圖中，需要根據用地的自然屬性和生產潛力，將每一個地塊的主體性質、主體功能進行識別和核定，一旦核定并要求各部門強制性認可。目前是同一地塊在不同的部門有不同的用途，國土部門是耕地用途，發改部門是工業區用地，建設部門是商業用地，環保部門是生態保護用地等。這種空間功能沖突導致各部門針對同一個地塊相互打架，相互改變用地用途，變更用地性質。通過一張藍圖的編制，將每個地塊的主體功能明確下來，該種地的種地，該建設的建設，該保護的保護，將用地沖突減到最低，將用地效益最大化。

圖2 城市多規合一的“一張藍圖”性質示意圖Fig.2 “One Blueprint” of the urban multiple planning integration

（3）“一張藍圖”不是抓總藍圖，是利益相關方自由行使權力的藍圖。不可建設空間范圍確定之后，可建設空間相應就確定下來了，在可建設空間范圍內，實現彈性規劃制度。各行業部門各行使各自的權利，在可建設空間范圍內，建設空間的空間結構、形態如何，建設時序如何，建設規模、階段、承載的人口、容積率等都是建設部門自己的事，至于建設范圍里面如何建設，容積率有多大，那是住建部門的事，其他部門無權干涉；發展何種產業，建設何種產業園區，布局何種項目，主要是發展部門的事，國土部門無權干涉。用地指標建設部門可一年用完，也可10年用完，一旦用完，以后就沒有新增的可建設用地，要繼續進行建設，要么增加容積率，要么向立體空間拓展，推進城市垂直增長，充分利用地上空間和地下空間，容納更多的產業和更多的人口。真正做到各部門各行其是，將管治權力放到最大，依法行使，不越位，不錯位。

2.2 城市多規合一的基本屬性：包容耦合與管制有度

由發展—建設—國土—環保系統融合而成的城市多規合一空間規劃體系是中國最為理想的空間規劃體系。該體系由發展系統的空間規劃體系、建設系統的空間規劃體系、國土系統的空間規劃體系和環保系統的空間規劃體系等構成，其中發展系統和建設系統的空間規劃體系以發展和建設為主，國土系統和環保系統的空間規劃體系以保護和約束為主，4者之間的關系是發展與保護、增長與約束的關系，只有在處理好4者協調互動關系的基礎上，才能形成“四位一體”的城市可持續發展的空間規劃體系。由此體現出的城市多規合一空間規劃體系具有如下基本屬性：

（1）城市多規合一的對沖性。城市多規合一是由于中國多部門規劃的沖突問題而產生的，從一開始就擔負著解決這些問題和推動中國空間規劃改革的任務。在同一城市空間出現的多部門規劃的矛盾已深刻影響了中國城市空間治理和空間發展效率，開展多規合一就是為了解決多規矛盾、提高空間資源配置效率和加強國土空間精細管理。在已經存在多規的情景下，推動城市多規合一就是要最大限度的化解城市多個空間規劃之間的沖突，通過多規合一對沖部分沖突，甚至消滅沖突，真正實踐一張圖紙繪制到底的理想效果。

（2）城市多規合一的耦合性。城市“多規合一”過程擔當著中國城市各類空間規劃關系建構的“協調器”和“耦合器”的重任。因此，與其說城市多規合一是一個規劃，不如說多規合一構建了一種協調耦合機制，多規合一過程是將城市的各類空間規劃采用通用的技術平臺和制度平臺高度耦合在一起，繼而實現正常運轉，類似過去在同一個城市空間上按照多個跑道平行奔跑的“多個獨輪車”，現在轉為按照一條軌道奔跑的“一個多輪車”，這種轉換關系可理解為多個自成體系、互不銜接的各類空間規劃建立起的協同耦合關系，其耦合效應必將促進各類規劃協同增效。

（3）城市多規合一的持續性。城市多規合一的空間規劃體系是一種可持續發展的城鄉空間規劃體系。多規合一的空間規劃體系同時兼顧了城市經濟社會發展和生態環境保護與治理等方面的全部內容，實現了開發與保護并重，增長與約束互動的可持續發展新格局。避免了發展與建設系統空間規劃體系突出發展目標和增長目標，淡化保護與約束目標的“重開發、輕保護”的現象，也避免了國土與環保系統空間規劃體系突出約束與保護，反而影響國家經濟發展與增長目標的“重保護、輕開發”的現象，因而是一種“多合一”的城市可持續發展空間規劃體系。

（4）城市多規合一的包容性。多規合一的空間規劃體系由于是一種可持續發展的空間規劃體系，把目前各自相對獨立、相對綜合、標準不一、技術不同、自成體系的發展系統、建設系統、國土系統和環保系統的4大空間規劃有機地整合在一起，避免了4大系統的空間規劃體系在編制和執行過程中相互重復、相互沖突、相互矛盾等不融合現象，因而具有高度的融合性和包容性。

（5）城市多規合一的傳遞性。城市多規合一需要為各種規劃留有必要的接口，實現多規合一的“一張圖”在各個部門之間的傳遞，需要為不同時期的“一張圖”建立動態的應對協調機制，實現多規合一的“一張圖”在各個時期之間的傳遞；需要為多規合一規劃向更高階段的演變（比如成為類似于國外的統領性的空間規劃）以及中國空間規劃體系變革的所有可能留有余地，探索多規合一的“一張圖”在不同相態之間的傳遞，需要為相關學科研究成果的凝聚提供實現機制，鼓勵多規合一的“一張圖”所需的知識流在不同學科之間的傳遞。

（6）城市多規合一的管制性。按照現行的空間規劃編制體系，發展系統、建設系統、國土系統和環保系統4大空間規劃按照各自的規劃體系編制完成后，在實施過程中仍然依托各自的實施程序依法實施，依法監督實施過程，并對實施效果依法進行評估，評估結果作為編制新一輪空間規劃的重要依據。

3 城市多規合一的技術路徑

根據城市多規合一的核心實質和基本屬性，城市多規合一的技術路徑按照遵循一個協同的指導思想、建立一套統合的基礎數據、制定一套可銜接的技術標準、編制一張可傳遞的目標指標表、繪制一張統領的空間布局圖、建立一個共享的規劃信息管理平臺、形成一套統一的規劃體系、創建一套綜合協調機制“八個一”的建設目標，具體的技術路徑可概括為“123456”，即：一張藍圖繪制到底，兩類空間上下協同，三生空間無縫對接，四種目標精準統一，五條紅線剛性約束，六大統一推動落實。

3.1 一張藍圖繪制到底

通過不同利益相關方開展城市多規合一的試點，繪制一張能夠核定地塊主體功能并能確保各利益相關方自由行使權力的約束藍圖，而不是建設藍圖或總體藍圖，這張藍圖約定的是將各部門、各利益相關方都認可的不可建設空間邊界畫出來，以法定形式控制起來，成為各利益部門共同遵守的剛性選項。真正的“一張藍圖”是一張不可建設用地邊界剛性約束的藍圖，應該一繪到底、保護到底、剛性約束到底?！耙粡埶{圖”之外的建設用地如何建設由建設部門自由行使權力，基本農田如何保護，由國土部門自由行使權力，產業園區如何建設，由發展部門自由行使權力等。

3.2 兩類空間上下協同

在城市多規合一的空間規劃編制過程中，一定要突出地上地下空間的立體聯動綜合開發，綜合利用地上地下兩類空間，合理確定地上地下同位異類資源的綜合利用順序，做好地上地下災害的綜合防治。過去國土部門對地下空間重視較多，發展、環保部門重視不夠，城建部門逐漸重視。未來實現城市多規合一目標，要把地上地下空間的集約開發利用視為同等重要的地位，把地上地下空間作為一個整體同時開發、同時利用，只有做到了兩類空間上下協同，才能真正提升城市空間立體運行效率。

3.3 三生空間無縫對接

黨的“十八大”報告提出了生產空間集約高效，生活空間宜居舒適，生態空間山青水秀的國土開發空間格局，生態空間、生產空間和生活空間“三生”空間的協調優化涉及到國土、發改、住建、環保部門等。不同性質的空間主要發揮主體功能，兼顧發揮非主體功能，因而會出現功能疊加和多重功能現象，其中生態空間主要發揮生態功能，積累生態資本， 兼顧承載生產生活功能，相當于國家主體功能區中的禁止開發區域；生產空間主要發揮生產功能，積累生產資本，兼顧承載生活功能，相當于國家主體功能區中的重點開發區和優化開發區；生活空間主要發揮生活居住服務功能，積累生活資本，兼顧發揮生產與生態功能，相當于國家主體功能區中的限制開發區。通過“三生”空間的識別、整合與劃分，積累“三生資本”，進而理順城市空間開發秩序，明確城市發展中哪些空間需要重點保護并禁止開發，哪些空間需要保護與開發并重，哪些空間需要重點開發和優化提升。

3.4 四種目標精準統一

通過城市多規合一，確保發展部門通過城市多規合一提供發展“目標”，國土系統通過多規合一提供用地“指標”，建設系統通過多規合一提供建設“坐標”，環保系統通過多規合一提供環境“限標”，確保實現發改部門的“目標”、國土部門的“指標”、住建部門的“坐標”和環保部門的“限標”的精準統一（圖3）。如何協調好目標、坐標、指標、限標4者之間的關系，取決于4大部門的協調程度和城市多規合一的空間績效大小[6]。另外，在前述“四標”的基礎上，還需要再加上一個“圖標”，確保實現圖標的統一，例如黃色圖斑在建設部門標注為居住用地，而在國土部門標注為基本農田，類似圖標表達不一致的用地類型需要進一步統一。

3.5 五條紅線剛性約束

城市多規合一的空間規劃是一個劃定不可建設用地的剛性約束規劃，期間紅線管控發揮著至關重要的作用。在劃定不可建設用地過程中，需要在一張圖上同時畫出國土部門的耕地“紅線”，發改部門的資源環境承載“上線”，環保部門的生態“紅線”[8]，住建部門的城市空間增長邊界“紅線”和水利部門的水“紅線”，這五條紅線雖有交叉重疊之處，但總體上都是剛性約束的管控紅線，越過紅線進行建設活動視為觸及“高壓線”，必將受到相關法律的嚴懲。因此，在推動城市多規合一的過程中，要嚴格遵守各類紅線的剛性約束管控制度，凡是劃入紅線管控范圍內的用地全部是依法保護的不可建設用地。

3.6 六大統一推動落實

實現城市多規合一的戰略目標，需要完成“六大一統”，即：一個總控、一個規劃、一張圖紙、一個標準、一個法規和一個平臺。只有做到了六大統一，才能順利推動城市多規合一的實施和運行。

圖3 城市多規合一的4大板塊交叉關系示意圖Fig.3 The relationship of the four blocks in the multiple planning integration

（1）一個總控。這里的總控必須具有抓總功能，類似一個中樞系統，發揮“總控制器”的作用。到底哪個部門牽頭引領？是國土部門引領還是發改部門引領，還是環保一票否決制引領，還是住建部門引領？只有總控部門明確了，才能進一步推動落實多規合一。2013年以來國土部門、住建部門陸續開展了以本部門為主導的城市多規合一試點，2014年9月國家發改委、國土部、環保部和住建部4部委聯合下發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。4部委聯合發文表明，單獨由哪一個部門單獨牽頭開展城市多規合一工作，都無法實現多規合一目標，建議成立一個獨立于各部委之外，但有各部委參與的“多規合一”組織機構，圍繞多規合一的工作背景、意義、工作方向、規劃編制內容、管控體系建設、規劃的實施等開展工作，制定一個跨部門的“多規合一”協調保障機制，探索和開創城市國民經濟社會發展規劃、城市土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃、旅游總體規劃等多種規劃之間高效協調的技術途徑和行政途徑[9]。

（2）一本規劃。城市多規合一之后的規劃，叫什么規劃名，叫城市空間規劃帶有國土部門的烙印，叫市域總體發展規劃帶有發改部門的烙印，叫城市總體規劃帶有住建部門的色彩。為了淡化規劃名稱中暗含的部門色彩，建議多規合一后的規劃叫城市綜合規劃，該規劃以城鄉規劃為基礎、以經濟社會發展規劃為目標、以土地利用總體規劃提出的用地為邊界、以生態紅線為底線，實現城市一張圖、市域全覆蓋。

（3）一張圖紙。這是城市多規合一結果的最終表現形式，是多規合一發揮管控效用的核心依據。一張統領的空間布局圖要求在城市國民經濟和社會發展規劃的指導下，通過協調和銜接城鄉規劃與土地利用總體規劃，形成統一的建設用地邊界，確保重大建設項目落地；通過自然生態空間和耕地資源評估，以及對各類生態環境保護規劃和資源保護利用規劃的協調，形成統一的生態保護紅線控制邊界和基本農田紅線控制邊界，保護生態安全和糧食安全。在此基礎上給予建設用地一定彈性空間，劃定城市開發邊界紅線（預估城市合理結構），形成城市合理的城鎮、農業和生態空間?？梢?，這里的一張圖就是各部門認可的對特定地塊賦予主體功能的不可建設用地的約束邊界圖，因而是一張剛性約束圖[10]。除了這一張圖之外，建設部門針對建設用地邊界以內的部分，可根據城鄉規劃編制辦法要求，自主編制建設用地規劃，合理確定用地性質和容積率，國土部門可根據土地利用總體規劃編制辦法編制基本農田保護規劃等，提出提高耕地集約利用效率的規劃措施。

（4）一個標準。建立一套城市多規合一的標準規范體系，以保證城市政府各個部門信息化管理中的數據指標體系和格式的標準化和同一化、運行平臺的網絡一體化、信息共享的方便快捷和無障礙化。確保城市用地分類標準、技術標準、數據建設標準及其指標體系在各個利益部門能夠實現統一編碼、統一分類、統一統計、統一管理和統一共享。以用地分類標準為例，住建部門的用地分類與國土部門的用地分類有較多相似之處，但部分地類在定義和內涵上存在交叉，無法建立完全的對應關系，住建部門和國土部門對非建設用地的定義基本一致，但兩者矛盾的焦點集中在建設用地內各類用地的定義與內涵上，包括對城鄉居民點建設用地、區域交通設施用地、特殊用地分類和水域的分類表述均不一致。為此建議推進專業名詞表述的一致性，夯實規劃銜接與協調機制的標準話語體系。

（5）一個法規。目前，城市各類規劃編制依據各自的法規進行依法編制和實施，如國土部門依照《土地管理法》編制城市土地利用總體規劃，建設部門依照《城鄉規劃法》編制城市總體規劃，環保部門依照《環境保護法》編制城市環境保護總體規劃，旅游部門依照《旅游法》編制城市旅游總體規劃，發改部門編制的城市國民經濟和社會發展規劃雖然無法可依，但通過了同級人民代表大會賦予了至高無上的法律地位。鑒此，為了確保城市多規合一的綜合規劃的順利實施，建議在不對相關法律法規修改的前提下，將多規合一的綜合規劃提交同級人民代表大會審批通過，賦予其法律地位和權威性[11]。

（6）一個平臺。這是實現規劃“一張圖”的重要載體，也是落實“多規合一”協調機制和管控內容的技術保障。重點研發和建設一個集城市經濟社會發展和城市管理于一體的精細化、智能化、人性化管理的“多規合一”決策支持平臺，包括數據平臺、管理平臺、共享平臺和運行平臺，提供統一的后臺基礎數據庫、統一的規劃編制平臺、統一的規劃審批信息查詢平臺和輔助決策系統[12]。使發展部門、國土部門、建設部門、環保部門等多個部門既能夠應用該平臺分別編制各自的規劃，又能在全市層面上應用該平臺進行“多規”之間的統籌和協調，提高全市在制定產業發展方向、集約利用土地資源和優化城市空間布局的科學性、準確性和智能性，實現多種規劃之間的“一張圖”管理。以此平臺來協調“多規”之間的矛盾，力求通過“多規合一”來強化城市發展的規劃引領，統籌建設用地的有序利用，推動存量用地的高度開發，促進城市管理水平的有效提升。統一的規劃信息平臺有助于共享規劃數據及成果、預警規劃沖突、輔助規劃決策、提高審批效率，可促進規劃依規行政，規劃管理更加透明，更有讓權力在陽光下運作的特殊意義。

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（本文責編：王慶日）

Scientific Cognition and Technical Paths of Urban Multiple Planning Integration in China

FANG Chuang-lin1，2
（1. Institute of Economics, Xinjiang University, Urumqi 830046, China; 2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China）

In order to solve the spatial conflicts caused by the urban multiple planning as well as the lack of theoretical guidance for the multiple planning integration, this paper puts forward the concept and technical path to understand the urban multiple planning integration scientifically. The methods of comprehensive analysis and comparative analysis are applied. The results show that the urban multiple planning integration is the most important basis of the national spatial planning system supporting multiple planning coordination. It is the realistic demand to solve the contradictions and spatial conflicts of urban multiple planning governance, to enhance the efficiency of regional spatial allocation, and to carry out normal work of the urban government. The core of urban multiple planning integration is to draw a blueprint, to determine the main function of the land and to exercise power freely. The “blueprint” is not a constructive blueprint, but a protective and constrained planning. The “blueprint” is not the general blueprint, but a map to determine the main function of land parcel. The “blueprint” is not a rigid planning, but one to exercise power freely by stakeholders. Theurban multiple planning integration has six basic properties, including hedging, coupling, persistence, inclusiveness, transitivity and regulation. The technical paths to promote the urban multiple planning integration include： insisting on one map from beginning to end, coordinating two types of space, seamlessly cohere production-living-ecology space, accurately unifying four goals, constraining five red lines, and implementing six kinds of relationships.

land planning; multiple planning integration; scientific cognition; core concept; basic attribute; technical path

F301.23

A

1001-8158（2017）01-0028-09

10.11994/zgtdkx.20170206.120110

2016-12-07；

2017-01-06

國家自然科學基金重大項目（41590840，41590842）；國家自然科學基金重點項目（71433008）。

方創琳（1966-），男，甘肅慶陽人，教授，博士生導師。主要研究方向為城市發展與規劃。E-mail： fangcl@igsnrr.ac.cn