基層畜牧獸醫行政執法工作存在的問題與對策探討

李志奇，張云普，郭曉瑜

（澠池縣動物衛生監督所，河南 澠池 472400）

行政執法是畜牧業生產安全監管的最重要的一個環節，也是畜牧部門維護和保障畜產品質量安全的最終武器，此項工作能否順利實施，不僅關系畜牧業生產能否順利進行，更關系著人民群眾的身體健康能否得到保障。但是由于行政執法的嚴肅性，這個“唱白臉”的角色歷來是動物衛生監督工作中的重點和難點。筆者就澠池縣畜牧獸醫執法工作中存在的問題進行逐一分析和探索，淺談一些經驗和對策。

1 存在的幾項棘手問題

1.1 執法隊伍素質參差不齊

動物衛生監督和畜牧獸醫行政執法工作是一項專業性極強的工作。要求全體人員既能勝任檢疫監察工作又能勝任執法工作，既要有畜牧獸醫專業知識，又要有法律專業知識，而目前從業人員隊伍素質混雜：有檢疫檢驗技術人員，有轉業軍人，有剛出校門的大學生，還有因機構劃轉轉移過來的原商務稽查人員，可謂是真正的“萬國造”“雜牌軍”。這些人員各有所長，但是短板很明顯，有的專業知識豐富卻不善于和群眾溝通交流，有的善于執法但是對畜牧獸醫知識欠缺。建設一支素質強業務精的畜牧獸醫行政執法隊伍還有漫長的路要走。

1.2 執法程序不規范

程序合法是案件合法的前提條件，這是每一個執法人員應知的常識。但是由于現實原因的限制，執法程序問題難以達到最理想的狀態，導致普遍案件質量不高。一是執法人員素質限制，在執法過程中，往往丟三落四或者顛三倒四，忘記一些重要的程序性問題或者把一些程序順序搞錯。比如先執法后亮證甚至在別人的提醒下才亮證的問題，這些小問題往往會引起整個案件的程序錯誤，值得我們深思。二是由于歷史問題帶來執法上的困難，比如執法需要持證執法，目前動監所由于機構劃轉，部分商務局劃轉人員沒有動監和畜牧獸醫行政執法的權限，但是動監部門人手緊缺的現狀，在執法辦案過程中不讓其參與是不現實的。但即使是讓其當輔助，在有關程序問題上也是有爭論的，這是現階段依靠基層動監部門無力解決，但是又必須面對的問題。三是執法對象不配合引起程序問題，行政執法帶來的行政處罰必然會讓執法部門和執法對象“不能愉快的玩耍”。在查處中執法對象心存僥幸在底下做很多小動作，執法人員如果不能隨機應變果斷處置可能會隨時造成證據滅失，而這樣的權宜之計會帶來一些程序問題：比如在某年某次檢疫活動中，檢疫人員在該場發現人用藥數盒，違反法律條例，但當時檢疫人員目的是檢疫工作，而不是執法，連起碼的證據登記保存文書都沒有攜帶，由于路途遙遠，支援的執法人員需要兩個小時后才能趕到，而執法對象軟磨硬泡，甚至要強行帶走證物，證據隨時可能滅失，執法人員只能事急從權，先果斷將物品扣押帶離，再在支援人員趕到后續補文書手續。這樣的事急從權，給程序合法帶來思考。

1.3 執法成本高昂

執法工作是一項細致入微的工作，而細致的工作帶來的高昂成本也不容小看，比如：某一隨意拋棄病死畜禽的案件，當事人拒不承認，執法人員為落實情況，固定證據，多次前往該村和該鄉，實地勘驗，走訪了大量的證人證言，反復取證，才落實案件情況，最后給予了當事人300元的處罰。但因此投入的人力物力財力卻遠超于這300元，雖然行政執法工作不能算盈虧，但是應當從中汲取教訓，思考如何在降低執法成本的情況下更好做好行政執法工作。

1.4 執法設施設備落后

目前檢疫和執法工作存在設施設備落后的問題，檢疫基本靠眼觀，最有科技含量的可能就是“瘦肉精”試紙。這樣的現狀引起效率低下，而且沒有證據說服力，比如11年查辦的“瘦肉精”案件中，“瘦肉精”檢測試紙是不能當作證據使用的，而縣一級甚至市一級都沒有相關的實驗室檢測設備，執法人員只能到河南省進行實驗室檢測取得實驗室報告后才能固定證據，僅僅等報告就花了1個月的時間，嚴重降低了辦案效率。

1.5 執法對象流動性大

這是執法監管中最困難的問題，特別是對流動飼料獸藥經營者。許多獸藥飼料的銷售人員，僅僅一部汽車一張清單，連產品都不帶，走街串巷推銷飼料獸藥，有了客戶訂單的時候才把產品送貨上門，真正做到了來無影去無蹤。即使現場抓獲也沒有證據，讓監管工作無從下手。而其經營的產品絕大多數是不合格甚至是假劣產品，在以往的日常監管檢測中，筆者多次在養殖場（戶）發現此類產品，而養殖場往往僅能提供一個電話號碼，連銷售者的真實姓名都難以說清，甚至有立案后執法對象從人間蒸發的情況出現。而執法區域的限制使執法人員無法追根溯源，跨區域查處其源頭，只能函轉移交，而對方往往回復是查無此人。所有的東西都是假的，讓監管力不從心。

1.6 沒有行政強制權

根據《中華人民共和國行政處罰法》，畜牧獸醫行政執法的處罰權限只有警告和經濟處罰。沒有行政強制權，導致執法對象對行政執法工作缺乏敬畏。嬉皮笑臉，裝瘋賣傻進行對抗，對處罰結果敷衍塞則，甚至又有暴力抗法的情況出現，而獸醫行政執法人員對此無可奈何。

1.7 處罰力度較輕，不具有震懾作用

行政處罰的目的在于警示和教育，而不在于罰責。但是根據執法實踐，筆者認為，目前根據《中華人民共和國防疫法》、《中華人民共和國畜牧法》作出的處罰，對某些違法行為，不具有震懾作用，部分“財大氣粗”的養殖企業，對有關違法行為不予理會，一邊罰款照交，一邊繼續違法，比如某年某企業向水庫拋棄死豬事件，依據《中華人民共和國防疫法》僅能做出3 000元的處罰，起不到警示教育作用，該企業視若無睹，而后由環保部分介入，依據從《環保法》對其污染水庫的行為作出了5萬元罰款，其效果明顯，該企業迅速收斂，停止了違法行為。

1.8 法律法規等依據不明確

執法就是執行法律，但是某些情況下，法律法規的遲滯，給執法帶來了一定困難。比如，《中華人民共和國動物防疫法》自2008年至今，已經多次修改，而相關的表量標準和實施細則，卻未根據情況進行修正，更無相關的司法解釋，在某些情況下，使我們無據可依，行政執法工作成了無根之木，無源之水，給執法和監管帶來了巨大的困難。

1.9 社會阻力和干擾

執法辦案工作不例外地受各種社會阻力干擾，比如找人說情、干擾執法，甚至對執法辦案威脅報復，這些只要執法人員有定力，講政治，守好紀律底線便可以加以解決。但是對執法辦案威脅最大的是輿論干擾，部分被處罰對象眼見難以免于處罰，便找到一些無良媒體，希望利用輿論壓力阻撓辦案，部分無良記者收錢辦事，借助公眾對弱者的同情心理，對辦案工作斷章取義，添油加醋，歪曲正常的執法辦案工作，給政府形象造成了極大的破壞。

1.10 行政處罰和刑事處罰的司法銜接出現斷檔

食品安全無小事，畜牧獸醫行政執法和動物衛生監督的最終目的是保障食品安全，但從目前的執法實踐來看，畜牧獸醫綜合執法和食品安全執法的司法銜接并非天衣無縫，中間的銜接因為雙方的執法力度和裁量標準不同，中間有斷檔，導致案件在移交和退回中不斷徘徊，部分不法分子利用這個斷檔，大打擦邊球，使犯罪行為得不到應有的處罰。

2 對策與建議

涉及群眾利益無小事。盡管執法工作困難重重，但是作為執法人員不能裹足不前，在這些年的執法工作實踐中，我們也積極探索，積累了一定的經驗。

2.1 強化隊伍建設

打鐵還需自身硬，自身隊伍素質的強化只能依靠自我的努力。一是做好業務培訓，多年以來，澠池縣堅持業務與學習齊抓共進不放松。在搞好日常業務的同時做好培訓工作。多年以來澠池縣堅持二五學習制度，不間斷開展業務技能培訓。同時，針對“十指有短長”的問題，澠池縣通過開展輪流培訓加以解決，讓大家都上講臺，對自己擅長的領域為大家開展講解，相互交流，相互借鑒，從而達到共同提高。二是嚴明紀律，紀律是戰斗力的保障。多年以來澠池縣以法律為底線，紀律為規矩，開展執法工作，不斷修訂各項紀律，保證執法工作有據可依，有矩可依，執法工作得以順利進行。

2.2 加強與群眾的聯系

要求全體執法人員擺正自己的位置，官方獸醫既是管理者，又是服務者；既要維護好畜牧業生產經營秩序，又要做好群眾的服務工作。在日常工作中，加強與群眾的交流溝通，一切急群眾之所急，才能得到群眾的理解。

2.3 強化動監網絡體系化建設

多年以來，澠池縣建立了一個由點到線再到面的動物衛生監管網絡體系，網格化監管，責任到人，把全縣所有的養殖企業納入其中，對其進行動態管理，確保其生產環節的信息的準確性和時效性，便于案件的取證和查處。

2.4 上級畜牧主管部門的支持

在做好自身工作的同時，希望上級部門能給予支持和幫助。做好執法工作的法律釋疑和技術指導工作，對于做好日常執法中存在的法律條文模糊和其他困難，希望上級部門能夠出臺完整的裁量標準和實施細則，并定期不定期對下級開展技術培訓工作，對基層執法中存在的問題做到有問必答，成為基層執法部門的有力保障。