海河流域公路項目水土保持工作實施現狀及問題分析

尚潤陽，王舒

海河流域公路項目水土保持工作實施現狀及問題分析

尚潤陽，王舒

（水利部海河水利委員會，天津300170）

通過對海河流域5個公路項目水土保持方案實施情況進行調查，總結了海河流域公路項目水土保持工作現狀，查找了水土保持方案審批和落實方面的薄弱環節，提出加強公路項目水土保持監督管理的對策及建議，為促進公路項目水土保持“三同時”制度落實提供參考。

海河流域；公路項目；水土保持

隨著我國高速公路建設不斷推進，公路項目造成的水土流失也逐步增加，全面認識公路項目水土保持工作現狀及存在問題，對加強公路項目水土保持工作具有重要的推動作用。本文通過調查海河流域內京港澳高速公路石家莊—磁縣（冀豫界）段改擴建項目、榮成—烏海高速公路河北徐水—淶源（冀晉界）段工程、西柏坡—阜平高速公路石家莊段、國家高速公路網榮成—烏海山西境山陰—平魯段、朔州環線西南段公路等5個公路項目水土保持工作實施情況，分析了公路項目水土保持工作中存在的普遍問題，并就做好公路項目水土保持監督管理提出對策和建議。

1 公路項目水土保持工作實施情況

1.1 水土保持方案編報及變更審批情況

建設單位在可行性研究階段均編報了水土保持方案，水土保持方案編報程序基本符合水土保持法律法規要求。根據調查，公路項目水土保持方案重大變更集中在棄渣場防治區，主要表現為棄渣場的數量、位置、棄渣量與水土保持方案不符。存在棄渣場變更的項目建設單位均未按照《水利部生產建設項目水土保持方案變更管理規定（試行）》（辦水保〔2016〕65號）要求，向水行政主管部門履行水土保持方案重大變更審批手續，導致公路棄渣場普遍存在“未批先棄、違法棄渣”的現象。1.2水土保持后續設計落實情況

建設單位在初步設計階段均將水土保持方案中明確的護坡、截排水、土地平整等水土保持措施納入主體設計中，但未以專篇或專章的形式編制水土保持專項設計。大部分項目開展了主體工程（主要涉及道路、服務區防治區）綠化專項設計，綠化專項設計中的綠化樹種類型、苗木規格、綠化標準、投資等較水土保持方案有較大變化。部分項目開展了棄渣場設計，但設計深度不夠，未能按照每個棄渣場位置、棄渣量、上游匯水面積等開展水土保持專項設計，導致水土保持措施類型、規格、標準、植物種類選擇等針對性不強，不能完全指導棄渣場水土保持措施的實施。

1.3 取土場、棄渣場等重點部位確定及實施情況

根據調查，公路項目在施工圖設計階段才可基本確定取土場、棄渣場的數量和位置，在施工過程中，由于征占地等原因，大約20%的取土場、棄渣場的位置較施工圖階段會發生變化，最終確定的取土場、棄渣場數量和位置較水土保持方案變化極大，其中棄渣場位置變化率在90%以上。同時，由于位置發生了變化，80%以上的取土場、棄渣場實際取土、棄渣規模與水土保持方案設計相比也發生了變化。在棄渣場選定方式方面，公路項目一般按照“施工單位選定、設計單位認可、建設單位確認”的方式和流程確定棄渣場位置，施工單位根據施工圖設計和實際施工情況選擇合適位置，經設計單位認可并出具設計圖紙，最終報建設單位審核確定。

1.4 水土保持措施落實情況

在水土保持措施落實率方面，大部分公路項目按照水土保持方案及后續設計落實了相應的水土保持措施，但是根據水土保持分區、占地性質、水土保持措施類型等不同，水土保持措施落實率和效果也存在著一定差異。其中，路基、橋梁、互通立交、服務區等永久占地防治區截排水、護坡、綠化等措施落實基本符合水土保持方案要求；施工生產生活區、施工便道區土地平整、跡地恢復等措施基本符合水土保持方案要求，但表土剝離、臨時排水、植被恢復等措施落實率差；平原區取土場表土剝離、土地整治等措施落實基本符合水土保持方案要求，但山丘區取土場表土剝離、土地整治及截排水措施落實率較差；在已經使用完畢的棄渣場中，大部分棄渣場攔擋、截排水、土地整治、排水等措施落實到位，但基本未按照“先攔后棄”的原則進行棄渣，部分棄渣場存在表土剝離不到位、截排水系統不完善、植被恢復效果差等問題。在水土保持措施實施進度方面，施工生產生活區、施工便道、取土場、棄渣場等臨時占地防治區存在水土保持措施落實滯后于主體進度的問題，其中棄渣場、施工便道及山丘區取土場、施工生產生活區最為突出。

1.5 水土保持工作管理情況

大部分項目在建設初期明確了水土保持工作機構，配置了相應水土保持管理人員，并出臺了水土保持管理制度，落實了建設、施工等單位水土流失防治責任，在招標文件及合同中也設置了水土保持相關條款，明確了施工單位水土保持任務；在施工過程中，建設單位自行或委托水土保持監理、監測單位，按季度定期對項目施工過程中水土保持措施落實情況開展巡查，對發現的問題由建設單位發文或口頭通知的形式要求施工單位進行整改。

1.6 水土保持監測開展情況

調查的所有在建公路項目水土保持監測工作開展均存在不同程度的滯后現象，部分項目建設單位在主體施工即將結束時才開展水土保持監測工作。大部分項目在水土保持監測機構、人員設置、內容及頻率等方面基本符合有關技術規程要求，但部分項目未按要求開展駐點監測，監測方法不符合有關技術規程要求，監測成果報送也不及時。在監測過程中，部分項目水土保持監測單位根據施工現場情況向建設單位提供水土保持工作建議，建設單位基本能采納監測單位意見并能及時采取措施，水土保持監測工作對水土保持方案落實起到了一定的促進作用。

1.7 水土保持監理開展情況

調查的所有在建公路項目水土保持監理工作均嚴重滯后，建設單位在施工后期委托了具有相應資質的機構開展水土保持監理工作。水土保持監理單位主要通過巡視監理的方式，對臨時措施和棄渣場、取土場等臨時占地防治區植物措施落實進度和質量進行監理和質量評定，攔渣、截排水、邊坡防護、土地整治、綠化等措施日常監理由主體監理單位承擔，水土保持監理單位僅承擔以上措施水土保持監理資料的收集歸檔工作，并負責項目水土保持監理總結的編制工作。

1.8 水土保持設施驗收及補償費繳納情況

調查的所有完工項目水土保持設施驗收均存在不同程度的滯后現象，水土保持設施驗收滯后原因主要是水土保持方案重大變更未履行、水土保持措施實施滯后、水土保持自查初驗未完成等。調查的所有項目均按照相關規定，足額向地方水行政主管部門繳納了水土保持補償費，大部分項目水土保持補償費繳納時間為項目建設后期。

2 公路項目水土保持工作存在的普遍問題

2.1 水土保持后續設計落實不到位

當前，公路項目未以專篇或專章形式開展水土保持專項設計，水土保持方案措施體系不能完整納入后續設計中，建設及施工單位對水土保持措施類型、工程量、投資等內容難以界定，影響了水土保持措施的落實。同時，大部分公路項目未開展棄渣場專項設計，導致棄渣場設計中的水土保持措施類型、規格、標準、植物種類等針對性不強，不能完全指導棄渣場水土保持措施的實施。

2.2 水土保持方案重大變更報批手續履行不及時

公路項目水土保持方案重大變更主要集中在棄渣場，由于建設單位對水土保持方案重大變更的內容、程序及具體要求了解不夠，當棄渣場位置、堆渣量與水土保持方案發生重大變更時，建設單位未按要求在棄渣前編報棄渣場補充報告書報水行政主管部門審批，致使“未批先棄、違法棄渣”現象普遍存在，水土流失隱患嚴重。

2.3 臨時占地防治區水土保持措施落實率較差

大部分公路項目棄渣場、取土場、施工生產生活區、施工便道等臨時占地防治區存在水土保持措施落實不及時、效果較差等問題，主要體現在：臨時占地防治區水土保持措施落實滯后于主體工程進度，大部分棄渣場未按照“先攔后棄”的原則進行堆渣，棄渣場、施工便道等區域表土剝離、臨時措施防護等措施落實不到位。

2.4 水土保持監理和監測工作開展不規范

大部分公路項目水土保持監理、監測工作開展比較滯后，不能實現項目施工過程中的全過程監理、監測。部分項目水土保持監測單位未開展駐點監測，水土保持監測方法和技術比較落后，監測頻次達不到有關要求；部分水土保持監理單位職責不清晰，任務不明確，監理方法、內容等不符合相關規范要求，水土保持監理作用未完全發揮，無法有效對水土保持措施質量、進度及投資實施有效控制。

2.5 水土保持設施驗收滯后

由于水土保持措施落實滯后、水土保持方案重大變更審批程序履行不及時等原因，公路項目一般最早在投產使用1～2 a后才開始申請開展水土保持設施驗收，嚴重違反了水土保持法有關規定。

2.6 部分基層水土保持監督管理滿足不了工作要求

部分基層水行政主管部門生產建設項目水土保持監督檢查工作程序不規范，督查中發現的問題多以口頭形式告知建設單位，缺少書面督查通知、督查意見等過程記錄材料。部分基層水行政主管部門督查的目的以收費為主，存在“重收費、輕監管”現象。同時，大部分基層水行政主管部門對生產建設項目違法棄渣、水土保持設施驗收滯后等違法行為監管不到位。

3 公路項目水土保持監督管理對策及建議

3.1 優化公路項目水土保持方案編報時間

公路項目可行性研究階段只能確定項目大體走向，在初步設計階段才能確定項目具體走向、取土場棄渣場位置、邊坡防護形式等。根據水土保持法律法規，水土保持方案是“項目開工前”的前置，因此建議水行政主管部門出臺有關文件，鼓勵建設單位水土保持方案編報時段由當前的可行性研究階段推延到初步設計階段，確保在取土場、棄渣場位置選擇時更符合實際，水土保持防治分區及措施類型更有針對性。

3.2 制定公路項目水土保持后續設計落實制度

針對公路項目普遍存在的水土保持后續設計落實不到位問題，建議水行政主管部門在和交通主管部門溝通的基礎上，制定公路項目水土保持后續設計落實制度，從技術規范層面要求設計單位在編制項目初步設計時以專章或專篇形式開展水土保持工程專項設計，并明確水土保持工程專項設計內容、技術要求等，從制度上推動公路項目水土保持后續設計的落實。

3.3 加強公路項目水土保持監督檢查

公路項目線路長、擾動劇烈、土石方量大、取土場棄渣場多，在建設過程中，極易產生水土流失甚至形成嚴重水土流失危害，必須強化公路項目水土保持監督檢查。當前，所有公路項目水土保持行政審批由地方水行政主管部門負責，按照水土保持法有關要求和“誰審批、誰監管”的原則，建議水利部進一步要求地方水行政主管部門落實責任，依法全面履行職責，組織做好公路項目水土保持方案實施情況跟蹤督查，對水土保持措施落實不到位、水土保持方案重大變更不及時、水土保持方案指定地以外棄渣等違法行為依法查處。

3.4 規范公路項目水土保持監測、監理工作

進一步明確水土保持監理單位的職責和監理對象，理清水土保持監理和主體監理的工作分工，確保水土保持監理有效發揮作用。通過采取緩批限批等行政措施，對水土保持監理、監測工作開展滯后的公路項目進行處罰。在開展水土保持設施驗收時，實行水土保持監測工作“一票否決制”，對存在水土保持監測開展滯后、工作不規范、監測資料不真實等問題的項目，水土保持設施驗收不予通過。

3.5 開展公路項目水土保持宣傳培訓

公路項目上級主管部門一般為當地交通管理部門，建議地方水行政主管部門加強和地方交通主管部門的溝通協調，建立公路項目水土保持工作聯合協調機制，針對各地實際情況，從制度上推動公路項目水土保持方案審批、補償費繳納、水土保持監理監測開展、水土保持設施驗收等工作。同時，針對公路項目特點和水土流失防治重點，強化對加強公路項目的水土保持宣傳和培訓，加強水土保持法律法規和水土保持新理念和新做法的宣傳，不斷提升建設單位的水土保持工作和水土保持意識，促進水土保持“三同時”制度的落實。

S157

A

1004-7328（2017）03-0015-03

10.3969/j.issn.1004-7328.2017.03.004

2017—02—11

尚潤陽（1981—），男，高級工程師，主要從事水土保持監督管理工作。