江蘇省秸稈禁燒政策執行現狀及優化

周旅梅

（河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100）

1 江蘇省秸稈禁燒政策及其執行現狀

國家環保部早在1999年就出臺了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》 （環發〔1999〕98號），直至2009年5月，江蘇省人大常委會才出臺《關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》 （以下簡稱《決定》），這是全國首部關于秸稈綜合利用的地方性法規。《決定》明確了地方各級政府為責任主體，提出了秸稈綜合利用措施、焚燒秸稈處罰標準、補貼信貸政策等，情節嚴重的處50元以上200以下的罰款，并要求2012年年底全面禁止露天焚燒秸稈。2009年8月，江蘇省發改委、省農委制定《江蘇省農作物秸稈綜合利用規劃（2010—2015年）》，細化分析了當前秸稈利用的現狀和存在問題。2013年，江蘇省政府辦公廳出臺的《關于加快推進秸稈綜合利用的若干政策措施》（蘇政辦發〔2013〕184號） 中提出秸稈還田補助標準、強化監管考核、推進秸稈能源化利用等6項具體措施。2014年12月，江蘇省政府出臺的《省政府關于全面推進農作物秸稈綜合利用的意見》 （蘇政發〔2014〕126號） （以下簡稱《意見》），提到2017年形成布局合理秸稈利用的綜合格局，實現全面禁止露天焚燒秸稈的目標。2015年，江蘇省相繼出臺《江蘇省2015年農作物秸稈綜合利用實施指導意見》、《江蘇省2015年農作物秸稈綜合利用考核辦法》，對相關條例作了調整，尤其是對秸稈焚燒的處罰力度加大，規定露天焚燒秸稈處200元以上2 000元以下的罰款，同時向農民發放禁燒標準補助。2016年，江蘇省又出臺了《2016年全省秸稈機械化還田實施辦法》、《2016年全省秸稈多種形式利用實施辦法》、《江蘇省2016年農作物秸稈綜合利用實施指導意見》等政策。在此期間，江蘇省各市均在落實省級政策的基礎上制定了各市《農作物秸稈利用目標任務考核辦法》等一些地方性法規政策［1］。

從禁燒政策的出臺以及實際執行情況來看，江蘇省秸稈禁燒可分為3個階段：第1階段（2009年之前），政策的空白期，農村秸稈焚燒普遍且沒有任何法律法規政策的約束；第2階段（2009—2012年），政策的雛形期，表現為相關法規開始頒布，但是法規不具體，政策執行力度薄弱，多數地區僅停留在口頭宣傳的層面，缺乏實際舉措，農民想方設法逃避政策約束，農村秸稈焚燒現象屢禁不止；第3階段（2013—2016年），政策的完善期，表現為政策趨于完善，執行力度強硬，省市級部門成立秸稈禁燒督察小組，啟用衛星遙感檢測技術，對第一把火實行嚴懲，基層部門24 h在田間地頭督察，農村秸稈焚燒現象開始好轉，但是大量的秸稈去處成了農民頭疼的問題，秸稈禁燒政策的強制實行未能消除農民焚燒秸稈的動機，秸稈焚燒禁而不止，有效的秸稈綜合利用方案沒有形成。

2 江蘇省秸稈禁燒政策執行中存在的主要問題及其原因分析

2.1 政策主體方面

1）政策制定主體在制定政策時缺乏嚴謹性和可操作性，政策內容彈性空間較大。江蘇省雖然在全國率先制定農作物秸稈禁燒政策，但江蘇省制定地方性法規距離國家法規的時間長達10 a。江蘇省2009年制定的《決定》第二條規定“縣級以上地方人民政府建立由發改委、農業、農機、經貿、環保、財政、科技、公安、交通等部門聯合參加的協調機制，各部門協同做好秸稈綜合利用和禁燒工作。”雖然規定了部門聯合執法，但沒有詳細劃分各部門職責，根據規定只有環保部門才擁有行政處罰權，導致其他政府部門在很多情況下只能批評教育，執法的積極性受到影響，嚴重損害了法規的權威。除此之外，對于禁燒的措施也沒有詳細的規定，導致監管時難以操作，執法人員無法可依。從江蘇省歷年制定的秸稈禁燒政策來看，2009年的《決定》規定2012年年底全面禁止露天焚燒秸稈，2014年的《意見》再次規定2017年實現全面禁止露天焚燒秸稈，說明2009年的《決定》并未執行到位，導致原定目標延后5a完成，說明政策制定缺乏嚴密性。

2） 政策執行主體服務意識薄弱，唯上不唯實。秸稈禁燒工作中村民處于被動地位，政策執行主體處理方式重堵輕疏，具有較高的強制性，大量行政性禁令被使用，干群關系出現危機［2］。基層選擇的宣傳方式僅停留在貼標語、拉橫幅、喊口號，缺乏對農民的思想政治教育。江蘇省將秸稈禁燒列入工作人員績效考核，政策執行主體單純按照上級制定的方案開展禁燒工作，而不是依據各鄉鎮、各村的實際情況并著力解決農民的需求，只注重禁止秸稈焚燒而忽略了秸稈的去處。

3）政策制定主體和政策執行主體利益取向不吻合，秸稈焚燒政策制定的出發點在于實現秸稈綜合利用，促進資源節約，保護生態環境，維護公共安全。但是作為政策執行主體的地方政府，尤其是鄉鎮部門來說，雖然能意識到秸稈禁燒的重要性和必要性，但是秸稈禁燒需要消耗巨大的人力、物力、財力，帶來了極大的財政壓力。秸稈禁燒期間，江蘇省各級政府成立秸稈禁燒與綜合利用工作小組，鄉鎮一級政府更是將秸稈禁燒政策宣傳到每一戶，并實行目標管理責任制，大批鄉鎮干部24 h在田間地頭蹲點看守。此外，江蘇省還啟用衛星遙感監測技術并成立省巡視組進行火點巡查，被確認為全省第一把火的將被嚴肅查處，街道主要負責人就地免職，基層干部如履薄冰，政策執行主體對秸稈禁燒政策叫苦不迭。

2.2 政策客體方面

政策客體對所推行政策的認同和接受是政策有效執行的前提，江蘇秸稈禁燒政策存在著政策所指向的目標群體對政策認可和接受程度低的問題［3］。農民作為秸稈禁燒政策的目標團體，焚燒秸稈是他們作為“經濟人”的理性選擇。近年來隨著農村進城務工人員的增加，農忙時期農村勞動力以婦女、老人為主，再加上農作物從收獲到播種間隔時間短，秸稈新型處置方法成本高，使得秸稈就地焚燒成為省錢省力的選擇。2013年之前，江蘇省秸稈禁燒基本停留在宣傳層面，農村對秸稈禁燒政策視而不見。2013年之后，隨著霧霾天氣的出現，地方政府響應上級政策，對于農村秸稈焚燒開始嚴格管控，農民開始都持消極觀望甚至惡意抵制的態度，最高200元的處罰小于秸稈處理成本，農民會偷偷地焚燒秸稈。一些地區甚至出現農民縱火，干部滅火的現象。2015年起，江蘇省重新規定露天焚燒秸稈處15 d拘留及200元以上2 000元以下罰款，罰款力度較往年明顯加大，且對農民發放禁燒秸稈補助，農民焚燒秸稈現象明顯減少。由于秸稈綜合利用成本高、普及程度低，多數農民雖然不再焚燒秸稈，但是將秸稈閑置在溝渠中，對農田水利設施堵塞造成損失。可見在秸稈禁燒管理制度上還沒有形成長效機制，多數農民只是迫不得已應付秸稈禁燒政策，對于秸稈焚燒，還沒有從不敢燒轉變為不愿燒。

2.3 政策資源方面

公共政策執行的資源指政策執行主體實施既定政策所需具備的條件，如人、財、物、信息、權力、技術等［4］。①在江蘇省秸稈禁燒政策執行中，技術因素起到至關重要的影響作用，一方面，秸稈的收集、儲存、運輸、處理成本較高，綜合利用率低導致農村秸稈沒有去向，農民傾向于就地焚燒秸稈；另一方面，雖然江蘇省采用衛星遙控監督火點，成立督察組，鄉鎮基層干部24 h蹲守田間地頭，但是由于農田面積大，基層干部只能看到哪兒冒煙就跑去哪兒執法，而且面對正在焚燒的秸稈，無人承認是自己燒的，導致執法對象難以確定，執法難度大［5］。②秸稈禁燒工作給政府部門帶來巨大的行政成本，人、財、物資源難以保障到位。政府對農戶的秸稈禁燒補貼過低，而且補貼主要是針對大型秸稈處理機械的采購，150～300元/hm2的補貼不足以支付秸稈的運輸處理費用，這增加了農民的農業生產成本，降低秸稈綜合利用的積極性。秸稈利用企業也存在贏利低、投資少、技術水平落后、政府補貼落實不到位等問題，這極大降低了其大規模收購、運輸、貯存、開發與利用秸稈的積極性。③基層干部在民眾心中權威不足，干群關系緊張，有些村民因為對村兩委有意見，甚至為了讓其免職而故意焚燒秸稈，給秸稈禁燒工作帶來了極大的困擾。

3 江蘇省秸稈禁燒政策的優化

3.1 完善秸稈禁燒和綜合利用政策

雖然秸稈禁燒在政策上已經擁有了一系列從上到下的法律規范性文件，但是政策的籠統和虛化使得在政策執行過程中缺乏可操作性，秸稈焚燒的治理工作舉步維艱。①政府部門要進一步細化秸稈禁燒政策，形成具體的可操作的實施細則，明確各政策執行主體的職責，完善對治理秸稈焚燒處罰主體的授權規定，使聯合執法工作做出實際效果，避免各部門相互推諉責任。同時，加大對違法焚燒秸稈者的法律責任以及推進秸稈綜合利用制定出具體規定，并為各地秸稈全面禁燒制定時間表，強化基層監督，為基層執法者提供強有力的法律支撐。②健全農作物秸稈綜合利用補償制度，補償農民因推行新的秸稈處理方式遭受的損失，提高現有補償標準，提高農民收益。③還應扶持一批秸稈綜合利用型企業，鼓勵當地有條件的農民自主創業并給予政策支持和資金補貼［6］。

3.2 轉變政策執行方式，變堵為疏

當前，江蘇省秸稈禁燒工作基層執法具有強制性，不能從根本上解決秸稈焚燒問題。政策的有效落實必須要提高基層執法人員及監督人員的服務意識，切身關注農民的利益，為農作物秸稈謀出路，讓農民看到成果，得到實惠，變被動禁燒為主動舍不得燒。政策的宣傳要讓保護環境、秸稈綜合利用的觀念深入人心，讓農民了解秸稈焚燒的危害以及秸稈還田的好處，不斷提高農民的環保意識，提高農民開展秸稈綜合利用的熱情，為秸稈禁燒政策的落實提供思想認識上的保證。

3.3 為政策落實提供資金支持和技術保障

大力提高秸稈綜合利用水平是落實好秸稈禁燒政策的根本途徑，而當前江蘇省對于秸稈綜合利用的推廣力度還不夠，綜合利用技術含量較低，尚未形成秸稈綜合利用產業鏈。政府在秸稈禁燒的同時還應當加大資金支持和技術投入，對秸稈綜合利用的企業采取政策扶持和專項資金補助，如進行產學研合作、建設秸稈綜合利用示范基地、減免稅收、安排農業政策貸款、示范推廣秸稈還田等，引導秸稈二次利用產業鏈的形成，促進農業循環經濟和新興產業的發展。

［1］ 陳蒙蒙.秸稈焚燒的法律規制［D］.蘇州：蘇州大學，2014.

［2］ 賈秀飛，葉鴻蔚.秸稈焚燒污染治理的政策工具選擇：基于公共政策學、經濟學維度的分析［J］.干旱區資源與環境，2016，30（1）：36-41.

［3］ 張會恒.政府規制工具的組合選擇：由秸稈禁燒困境生發［J］.改革，2012（10）：136-141.

［4］ 蔣植寶，丁奎.高度重視農作物秸稈的禁燒與利用：以江蘇省姜堰市為例［J］.農業環境與發展，2006，23（2）：58-61.

［5］ 吳迪.秸稈焚燒治理的法律對策研究［D］.青島：中國海洋大學，2012.

［6］ 周應恒，胡凌嘯，楊金陽.秸稈焚燒治理的困境解析及破解思路：以江蘇省為例［J］.生態經濟，2016，32（5）：175-179.