中西部地區人口就近城鎮化政策環境風險評估及對策建議

劉小麗，徐鶴，耿海清，趙慈，李天威

(1.環境保護部環境工程評估中心，北京 100012；2.南開大學戰略環境評價研究中心，天津 300350)

中西部地區人口就近城鎮化政策環境風險評估及對策建議

劉小麗1，徐鶴2，耿海清1，趙慈1，李天威1

(1.環境保護部環境工程評估中心，北京 100012；2.南開大學戰略環境評價研究中心，天津 300350)

實現中西部地區一億人口就近城鎮化是我國新型城鎮化政策的重要組成部分。中西部地區生態環境脆弱，同時在國家生態安全格局中的地位十分重要，引導一億人口在中西部地區就近城鎮化，可能導致中西部地區中小城鎮基礎設施面臨巨大壓力、生態空間受城鎮擴張威脅、耕地紅線保護難度加大、產業發展在解決人口就業的同時帶來污染物排放增加、東部城市群地區資源環境仍將承壓等。為促進中西部地區人口就近城鎮化可持續發展，應從源頭預防政策帶來的資源環境壓力、提升城市吸引力和承載力以及加強企業的環境準入管理。

中西部；就近城鎮化；政策環境風險；評估；對策

中西部地區人口就近城鎮化是我國新型城鎮化政策的重要內容和指向[1]。2013年中央城鎮化工作會議和中央農村工作會議明確提出了“三個1億人”的目標，其中之一是到2020年實現中西部地區約1億人口就近城鎮化[2-3]。中西部地區涵蓋全國18個省級行政區，面積占全國的82%，人口占全國的54.2%，經濟總量占全國的43.2%。相當長一段時期，由于自然條件差、人文科技素質不高、市場機制動力不足，中西部地區的城鎮化水平明顯滯后于東部地區[4]。近年來，隨著“西部大開發”、“中部崛起”、“一帶一路”等一系列國家政策和戰略實施，中西部地區經濟社會發展和城鎮化呈加速推進態勢。中西部地區生態環境脆弱，在國家生態安全格局中的地位十分重要，承擔著保障國家生態安全、糧食安全的重任。引導約1億人口在中西部地區就近城鎮化，勢必將加大中西部地區的資源環境壓力，應妥善處理人口就近城鎮化的資源環境壓力與生態安全保障之間的關系，從源頭防范就近城鎮化帶來的資源環境風險，推進中西部地區人口就近城鎮化可持續發展。

1 中西部地區城鎮化現狀及問題

1.1城鎮化進程加速，但“半城鎮化”現象顯著

“西部大開發”戰略實施以來，西部地區(四川、云南、貴州、西藏、重慶、山西、甘肅、青海、新疆、寧夏、內蒙古和廣西)的城鎮化建設取得了豐碩的成果：城市數量由1999年的120個增加到2012年的171個；城鎮數量由1998年的5734個增加到2012年的7257個，增加了1541個；城鎮人口由1998年的3233.63萬人增加到2012年16 298萬人，年均增長12.2%；城鎮化率從1998年到2014年增加了26.7個百分點。“中部崛起”戰略實施以來，到2014年底，中部地區城鎮人口達到1.8億人，比2006年增加4684萬人，增長了34.97%；城鎮化率由2006年的39%提高到2014年的49.8%。但是，中西部地區城鎮化率存在虛高現象，“半城鎮化”現象顯著，部分省(區、市)的人口實際城鎮化水平普遍低于統計城鎮化水平15個百分點。

1.2城鎮體系不盡合理，中小城鎮發展相對滯后

由于受行政管理體制分隔、區域競爭、資源過度向大城市集中等因素影響，中西部地區城鎮體系不盡合理。一是核心城市輻射帶動能力較弱。在中西部地區城鎮體系中，超大城市有武漢、重慶和成都三個，形成中原、長江中游和成渝三大國家級城市群，但大城市和特大城市數量較少，輻射帶動能力與東部地區相比較弱。二是城鎮功能不完善，人口的吸納能力不強。一些城市對基礎設施建設、社會功能、服務功能、生態功能重視不夠，很難滿足居民生活品質的需求，因此對人口的吸引力降低。根據全國人口第六次普查結果，全國31個省(區、市)常住人口中，2010年東、中、西、東北地區占比分別為37.98%、26.76%、27.04%、8.22%。與2000年第五次人口普查相比，西部和中部地區常住人口比例分別下降了1.11和1.08個百分點。此外，由于資源過度向大城市集中，中小城市和小城鎮發展受到種種限制，導致發展相對滯后，城鎮規模普遍較小，基礎設施和公共服務設施建設比較薄弱，城鎮功能不夠完善，綜合承載能力較低。以重慶市為例，國家每年下達的新增建設用地指標約為150 km2，其中93%用于保障重慶主城區和31個區縣城區用地需求，而900多座小城鎮獲得的用地指標僅占7%。

1.3工業化、農業現代化不足，難以解決生活方式市民化

工業化是城鎮化的重要推動因素，而城鎮化也為工業化提供了載體。當前，中西部地區總體進入工業化中期階段，但中小城市產業發展明顯不足。在城鄉二元制度安排下，農村長期保持著小農生產的狀態，難以適應農業產業化、科技化的發展要求，農民在本地的就業問題難以解決，導致農民流向大城市和東部地區。隨著中小城鎮落戶放開，中小城鎮對人口和要素的吸引力不斷增強，成為就近城鎮化的主要載體。重慶、河南和寧夏省(區)的調查表明，農民工返鄉后大部分都選擇在本地縣城購買住房，部分縣城農民工和農民買房占比超過70%。但是，進城購買住房的農民工很大部分并未在縣城居住生活，其主要生產、生活仍在農村或者大城市，主要原因在于中小城市工業化、農業現代化不足，難以解決進城農民就業問題。

1.4低端產業污染嚴重，影響可持續發展能力

產業和就業是就近城鎮化的基本支撐和引擎。但是，低端的產業會對城鎮化的發展帶來制約。由于中西部地區產業準入門檻相對較低，高耗能、高排放產業大量轉移帶來了嚴重的環境污染。據統計，2003—2010年，中西部地區煤炭、鋼鐵、有色金屬、化學、造紙等產業產值增長分別為906.1%、1750.2%、770.4%、511.8%、446.0%；由此導致地區能源消耗增長66.1%，工業廢氣排放增長188.0%，工業固體廢棄物產生量增長135.2%。產業轉移一定程度上也抑制了中西部地區研發活動的動力，國內外產業轉移到中西部地區主要是為了占領市場，而不注重提升當地研發能力。同時，產業轉移也對中西部地區本地企業和品牌產生較大的沖擊。一些企業和品牌在殘酷的市場競爭中被淘汰出局。此外，由于發展低端產業對資源和環境占用加劇，也降低了中西部地區城鎮化可持續發展能力。

2 中西部地區人口就近城鎮化政策趨勢及潛在資源環境壓力

2.1政策構成及趨勢

梳理國家及中西部18個省(區、市)新型城鎮化相關規劃，中西部地區人口就近城鎮化政策目標及總體要求如下：一是引導中西部地區約1億人口實現就近城鎮化。以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。二是適當放寬中西部地區中小城市設置標準，加強產業和公共資源布局引導，適度增加中西部地區中小城市數量。三是強化中小城市產業功能，完善基礎設施和公共服務設施，增強小城鎮公共服務和居住功能，提升城鎮綜合承載能力。因此，中西部地區人口就近城鎮化政策主要由人口引導、空間布局、產業發展、基礎設施和公共服務建設等內容構成。通過核查表、問卷調查、專家訪談等方法識別，其中會帶來較大資源環境壓力和風險的政策主要包括人口引導、空間布局和產業發展。

中西部地區人口就近城鎮化的重點區域，國家政策明確了要“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”以及“加快培育成渝、中原、長江中游等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的重要增長極”[5]。結合中西部地區城鎮化現狀及國家政策指向，中西部地區人口就近城鎮化也將是依托城市群的城鎮化，主要載體是成渝、中原、長江中游等城市群周邊的中小城市。按照規劃發展目標情景，預計2020年中西部地區城鎮新增人口約為8000萬；按照中西部地區近十年的人口自然增長率和機械增長率設定趨勢外推情景，預計2020年中西部地區城鎮新增人口約為6000萬。

2.2資源環境壓力和影響

中西部地區人口就近城鎮化將使中小城鎮基礎設施面臨巨大壓力。根據城鎮化增長趨勢外推情景及中西部地區人口就近城鎮化規劃發展目標情景預測，到2020年，中西部地區城鎮居民生活能源消費總量分別為14 899萬、15 581萬噸標準煤，相比2014年分別增加33.6%、39.7%；居民生活用水量相比2014年分別增加約16.30%、21.83%，城鎮生活污水排放量分別達到272.96、285.86億噸；生活垃圾產生量相比2014年分別增加約16.8%、22.45%。中西部地區人口就近城鎮化的指向區域為中小城鎮，但目前中小城鎮的環保基礎設施建設速度明顯滯后于城鎮建設，滿足不了環保需要。如果未來幾年不加快環保基礎設施建設，將會造成中小城鎮污水亂排、垃圾隨意傾倒等問題，引發嚴重的環境污染。

生態空間受城鎮擴張威脅。從空間布局角度，中西部地區省會及城市群周邊中小城市，是未來城鎮化的重點區域，同時也是城鎮化過程中承接東部地區產業轉移和聚集人口的主要區域。與此同時，中西部地區的城鎮普遍存在生態赤字，城鎮建設用地擴張和基礎設施建設可能會進一步侵占自然生態空間，導致區域生態系統更加破碎化，生態服務功能降低。此外，有些城市規劃布局瀕臨生態功能區，其城鎮擴張建設可能威脅區域生態安全。如寧夏“清水河產業帶”與水土保持生態廊道存在重疊區域，且其經過固原南部生態脆弱區，隨著城鎮的擴張和產業的發展，可能會破壞區域生態環境，降低水土保持的作用。

耕地紅線保護難度因城鎮化推進而加大。隨著中西部地區未來城鎮化推進速度的加快，中西部地區人口將不斷從農村轉移至城市。同時，中西部地區也要承接東部地區產業轉移以及發展地方特色產業，因此未來一段時間，中西部地區各省份建設用地仍將保持較高增速。以河南、重慶和寧夏三地為例，根據各省(區、市)“十三五”規劃測算，截至2020年，三地城鎮建設用地將分別增加35.8%、51.0%和43.2%。而三地城鎮人口預計到2020年將分別增加32.2%、16.4%及21.3%，土地城鎮化速度均高于人口城鎮化速度。城鎮建設用地呈粗放式增長，可能會擠占區域耕地，增加區域耕地紅線保護的難度。

產業發展在解決人口就業的同時也會帶來污染物排放增加。從產業配套角度，中西部地區受資源稟賦、發展階段等因素影響，目前的產業以“二、三、一”結構為主，且重化工業占比較高。在未來一段時期內，中西部地區的產業總體規模將激增。根據目前中西部地區的產業結構現狀，以河南、重慶及寧夏為例，到2020年，按照產業發展趨勢外推預測三地工業能源消耗量較2014年分別增長45.85%、36.05%和71.43%；工業廢水排放量將比2014年分別增長61.64%、54.00%和47.68%；一般工業固廢產生量將分別增長72.33%、87.10%和94.59%。由于目前工業園區環境基礎設施建設滯后在中西部地區非常嚴重，將來如果環保基礎設施建設跟不上，就會明顯增加污染物的排放量，造成區域環境質量惡化。

東部城市群地區資源環境仍將承壓。根據人口流動分布規律[6]，到2020年中西部地區新增城鎮人口約有52.55%流向東部地區。由于京津冀、長三角和珠三角等東部城市群地區擁有發達便捷的交通優勢、雄厚的工業基礎和科技教育優勢，是中西部流動人口的主要聚居地。三大城市群地區目前資源環境約束日益趨緊，已經超過環境承載力上限；區域性、累積性、復合型環境問題日益突出，中長期生態風險凸顯。隨著中西部地區人口繼續流入，東部城市群地區土地資源、水資源短缺將加劇，水環境、大氣環境質量改善難度將繼續加大。

3 促進中西部地區人口就近城鎮化可持續發展的對策建議

3.1源頭預防政策帶來的資源環境壓力

中西部地區人口就近城鎮化政策的實施會推動人口和產業在某一特定區域的集聚。如果不能提前做好預防，將會增加對水土資源和能源的消耗，以及增加廢氣、廢水和固廢排放，對中部地區人居安全和西部地區脆弱的生態環境帶來威脅。可能會帶來較大資源環境壓力和風險的政策主要是人口引導、空間布局和產業發展。針對人口發展，應堅持規劃調控和交通引導，促進城鎮合理布局，加強基礎設施和公共服務設施建設，特別是環保基礎設施建設，減少人口集聚帶來的環境壓力。針對城鎮化的空間布局，應以國家主體功能區規劃和生態功能區劃為基本依據，從中西部各地區的生態實際出發，通過對各個地區生態環境質量、資源條件、開發能力等影響城鎮建設的生態因素進行綜合評估，實施市縣“多規合一”，劃定不同地區的城鎮發展適宜區。針對產業發展，應根據當地的資源稟賦和比較優勢，培育發展各具特色的城鎮產業體系，同時根據確定的產業體系，有選擇地承接產業轉移。

3.2提升城市吸引力和承載力

加大中西部地區中小城鎮基礎設施建設投入力度，加強縣城和重點鎮公共供水、道路交通、燃氣供熱、信息網絡、分布式能源等市政設施建設，提高中小城鎮基礎設施對人口集聚和服務的支撐能力。推進中小城鎮公共服務均等化。相關部門應抓好推動就近城鎮化規劃制定與實施，研究推出促進中西部地區中小城鎮發展的支持政策，制定鼓勵和扶持農民就近城鎮化的配套政策等。全面實行按隨遷子女實有人數足額撥付教育經費，保障隨遷子女平等享有公共教育資源。進一步提高農業轉移人口參加城鎮職工醫療保險的參保率，提升農業轉移人口的住房保障水平，完善中小城鎮社會保障體系。給予農民就近城鎮化以強有力的財稅支持。建議在中西部地區設立農民就近城鎮化專項基金，主要用于支持中小城鎮的基礎設施建設；對入駐的企業實行稅收優惠或減免政策；適度放寬地方融資平臺建設，鼓勵民間資本參與農民就近城鎮化建設。

3.3加強企業的環境準入管理

中西部地區在產業發展與接收東部地區產業轉移時，應當設定產業準入的環保門檻。要根據工業園區的資源環境承載力和不同行業的資源環境影響，制定工業園區產業準入負面清單，將資源環境影響突出的行業直接排除在外；要根據環境保護政策、總量控制要求、清潔生產標準等，明確工業園區應限制或禁止的生產工藝或產品；要對入園企業明確提出污染物排放、資源綜合利用、風險防控等方面的標準、指標和管理要求；入園企業要成為園區產業集群的有機組成部分，最好能夠融入園區循環經濟產業鏈條。只有加強準入控制，才能使工業企業在吸納農村剩余勞動力的同時，將環境影響被控制在可接受的水平。

[1] 熊雯. 中西部地區就近城鎮化的理論內涵、現實意義及路徑選擇[J]. 學習與實踐, 2016(6): 11- 18.

[2] 共產黨員網. 2013年中央城鎮化工作會議[EB/OL]. [2017-05-31]. http://www.12371.cn/special/2013czhgzhy/.

[3] 共產黨員網. 2013年中央農村工作會議[EB/OL]. [2017-05-31]. http://www.12371.cn/special/2013zyncgzhy/.

[4] 徐匡迪. 中國特色新型城鎮化發展戰略研究(綜合卷)[M]. 北京: 中國建筑工業出版社, 2013.

[5] 國務院. 國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)[A]. 2014.

[6] 國家統計局. 2015年農民工監測調查報告[R]. 北京: 國家統計局, 2016.

Environmental Risk Assessment for Policy of Accommodating100Million Rural People as Local Residents in Cities and Towns in Central and Western China

LIU Xiao-li1, XU He2, GENG Hai-qing1, ZHAO Ci1, LI Tian-wei1

(1.Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China; 2.Center for SEA of Nankai University, Tianjin 300350, China)

Accommodating 100 million rural people as local residents in cities and towns in central and western China is an important part of China’s new urbanization policy. Because of the fragile eco-environment of central and western China and its very important status in the structure of national ecological security, accommodating 100 million rural people as local residents in cities and towns in central and western China may lead to enormous environmental pressure and damage, such as huge pressure on urban infrastructure of central and western China, shrinkage of ecological space threatened by urban expansion, difficulty in protecting the red line of farmland cultivation, and more pollutant emission. At the same time,the resources and environment in eastern China will still bear huge pressure. In order to promote sustainable development of urbanization in central and western China, we should prevent the resources and environment damage from the source, improve urban infrastructure and environmental bearing capacity, and strengthen the corporate environmental admittance.

central and western China; accommodating rural people as local residents in cities and towns; policy environmental risk; assessment; proposal

10.14068/j.ceia.2017.05.004

X828

： A

： 2095-6444(2017)05-0017-04

2017-05-31

環境保護部重大經濟政策環境評價財政專項(2110203)

劉小麗(1977—)，女，湖北人，研究員，博士，主要研究方向為政策、戰略環境評價等，E-mail：liuxl@acee.org.cn

李天威(1971—)，男，吉林人，研究員，博士，主要研究方向為環境影響評價管理、戰略環境評價、環境規劃等，E-mail：li.tianwei@acee.org.cn