地方環境報告的“爽約”危機

程思煒++娜迪婭

2016年11月2日提請全國人大常委會審議的環保法執法檢查報告提出，要依法落實環境保護責任，縣級以上地方各級政府要依法向本級人大或者人大常委會報告環境狀況和環境保護目標完成情況，自覺接受監督。這也是2015年1月1日正式實施的新環保法的明確要求。地方政府作出、作好報告，不是一項“軟要求”，而是一項“硬約束”。

2016年4月，全國人大常委會首次聽取和審議了國務院關于2015年度環境質量狀況和環境保護目標完成情況的報告。這是全國人大常委會認真貫徹黨中央大力推動生態文明建設、推進綠色發展戰略部署，認真貫徹落實新修改的環境保護法制度規定的一項重要舉措。

但從目前情況來看，超過1/3的省份并未作環境報告，政府履行該項法定職責的情況堪憂。

13省份環境報告“爽約”

2015年起實施的新環保法第二十七條規定，縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環境狀況和環境保護目標完成情況。

然而，從全國人大環資委關于依法落實環境報告制度有關情況的報告中發現，這條規定似乎被部分地方忽略。

截至2016年12月7日，已有河北、山西、遼寧、吉林、江蘇、江西、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、云南、甘肅、寧夏、山東、海南、貴州、西藏共18個省（區、市）人大常委會依法聽取和審議了省級政府關于環境質量狀況和環境保護目標完成情況的報告（湖北省政府向常委會作書面報告）。

除上述已聽取和審議報告的省份外，黑龍江、上海擬安排在2016年12月的常委會上聽取和審議環境質量報告和環境保護目標完成情況的報告。還有11個省份（除港澳臺）未作報告或擬定有關計劃。

除了省級政府應當作環保報告外，全國人大環資委工作機構有關負責人介紹，法律規定環境報告制度的主體是縣級以上各級政府，人大依法強化監督。但從實際情況來看，縣、市級政府進行環境報告的情況更是不容樂觀。

據不完全統計，各省會城市或自治區首府中，也只有武漢、貴陽和銀川向同級人大政府作了環境報告。

2016年8月，江蘇省人大常委會在給江蘇省政府2015年度環境狀況和環境保護目標完成情況報告審議意見中指出，要全面落實地方政府向本級人大或者人大常委會報告環境保護工作的制度，建議省政府督促各市、縣、區政府盡快實施這一法定制度。

在湖南省十二屆人大常委會審議省政府提交的“環境報告”審議過程中，湖南省人大常委會委員鄒學明也特別提出，報告制度在市縣兩級執行得不夠積極主動，不夠理想。

他舉出的調研報告顯示，到2016年5月11日止，湖南省有6個地級市人民政府已報告，有7個列入計劃，還有1個沒有列入計劃（長沙市）；在122個縣、市、區人民政府和3個管理區委員會中，2015年有14個已報告，2016年有27個已報告，有46個列入計劃，還有52個沒有列入計劃。

“專項報告”不合規

作為一項法律有明文規定的報告制度，在全國加大力度保護環境的情況下，為何這么多省份“按兵不動”？

“很可能是因為疏忽。”全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹認為，之所以有如此多的省份未作報告，一部分原因還在于缺少意識。“人大、政府沒有意識到這個事情，很多時候會有疏忽，兩個都沒覺得要去做。”

中國人民大學教授莫于川則認為，地方政府未能依法作報告的原因在于，對于相關法條沒有足夠的認識，“覺得與自己無關”。他表示，一直以來，政府對于人大的監督功能都不夠重視，在相關工作上法制意識不夠，這是造成超過三成省份違反新環保法的深層原因。

對此，不少省份也覺得有些“冤屈”。青海省環保廳相關部門負責人在回答為何當年未作報告時解釋道，“今年7月青海已經作了報告。”受青海省政府委托，青海省環保廳于2016年7月向青海省人大常委會環保法執法檢查組匯報了相關情況。“主要是對去年新環保法實施以來，青海省貫徹執行環保法情況作出了報告。”

這樣的情況在未作報告的省份中不在少數。2015年以來，北京市人大審議了例如《市政府關于〈北京市大氣污染防治條例〉實施情況的書面報告》等相關報告；安徽省人大常委會2016年組織開展了環境保護法和《安徽省環境保護條例》實施情況的檢查，還聽取和審議了“一法一條例”執法檢查報告，并形成了審議意見書；福建省政府每年都在政府工作報告和其他文件中，向省人大及其常委會報告環境保護方面的工作情況。

那么，以此形式進行環境報告符合環保法的要求嗎？一些省份認為“已經就此作過專題報告，就不用再作這一報告”的想法正確嗎？

“從目前統計的情況看，各省份情況不一樣。”全國人大環境與資源委員會調研室副主任王勇解釋說，“這些形式雖然從不同層面反映了環保的相關情況，但法律對報告主體、報告對象和內容都有明確規定，如果嚴格依照法律，現在只有18個省份完成。”

全國人大環資委工作機構有關負責人也表示，有的省政府在一些環保相關報告中，也涵蓋了環境質量和環保目標完成情況，但不應看作新環保法規定的環境報告。他解釋，每年的政府工作報告也包括以上兩部分內容，按這樣算的話，所有省份都算作環境報告了。

“有的地方每年有大氣污染防治、水污染防治等環保各方面的報告，但環保法要求的報告，是一個全方位的環境保護工作報告。環境保護不僅是環保部門的工作，還涉及森林、海洋等環境領域，屬于多部門的職能。”上述負責人具體解釋了環境報告的含義。

那么一份規范的環境報告應該是什么樣呢？對此，環保法明確了報告的主體、對象及內容，各地應嚴格按照法律規定進行報告。

這位負責人表示，“從法律規定上已經很明確，縣級以上人民政府是報告的主體，也就是說作報告的領導同志代表的是一級政府，而不是某個部門。第二，向同級人民代表大會或者是人大常委會報告。形式上有兩種，如果是聽取和審議是口頭報告，單獨審議可能就作為書面報告。從內容上講，有兩個主要部分，環境狀況主要是環境質量狀況，因為現在環境保護的工作重點是以改善環境質量為核心。后面環境保護目標完成情況，各級政府都有環境保護的規劃、計劃，其中的各項目標完成、推進、實施的情況怎么樣，這也是報告的重點內容。這兩條主線基本全面反映環境保護的整體情況。”

落實較好省份提供經驗參考

作環境報告是法定義務，作為依法治理環境的制度性安排，考驗著地方政府的治理決心。在一些省份缺席的情況下，還是有部分地方積極響應、認真落實，為作好環境報告提供了樣板。

2015年11月，廣西壯族自治區人大常委會率先聽取和審議了自治區政府關于環境狀況和環保目標完成情況的報告，系新環保法實施后全國第一個落實上述條文的省份，也是新環保法實施當年唯一一個落實該條文的省份。

2016年9月，云南省十二屆人大常委會第二十九次會議舉行，聽取云南省政府關于2015年度環境狀況和環保目標任務完成情況的報告。“之后我們把人大審議意見的報告轉給省政府研究，要求12月底前辦理人大審議意見的結果，若人大常委會覺得還需研究，會繼續監督，如開展執法檢查、專題調研、開展部門協調會等。這是我們人大的固定監督方式，一定要做好。”云南省人大環資工委法規處處長朱江介紹道。

云南省人大在作報告的時間、報告框架等方面參照了全國人大的做法。朱江說，明年還將繼續聽取政府報告環境狀況。據了解，云南省人大常委會擬每年安排聽取和審議省政府的環保報告，建立省政府向人大報告年度環境狀況的制度。截至目前，云南省是唯一一個形成制度的省份。

而江西則在組織形式上較為突出，2016年1月，江西省十二屆人大五次會議聽取和審議了省政府關于2015年的環保工作報告。把“環境保護”提升為“生態環境保護”的概念，不僅報告大氣、水、土等環境質量狀況，也把濕地、森林生態狀況納入報告。寧夏則結合聽取和審議報告，對全區貫徹實施環保法和自治區環境保護條例進行了執法檢查，開展了專題詢問。

不少縣市級人大常委會也在積極推動落實這項工作。通過一些地方人大官網發現，盡管有的省級政府未依法向本級人大或人大常委會作年度環境報告，但下屬的縣級或市級政府卻將這一制度落到了實處。

加強人大監督常態化機制建設

依法報告是落實新環保法的一項重要舉措，更是倒逼環境治理有效實現的法治舉措，不能對法律規定視而不見，更不能患上“拖延癥”。全國人大常委會也提出，對此項工作今后要形成制度化安排。而在13省份“爽約”的當下，如何確保這項規定的落地？

“地方人大和政府都有需要進一步加強的方面。”全國人大常委會委員車光鐵表示。

梁鷹也認為，環境報告屬于專項工作報告的范疇，從程序上來說，人大要發揮主導作用，政府要負主體責任；人大應積極履職，主動督促政府安排議程。

“報告應該由人大提出要求，并與政府進行溝通。人大將報告列入常委會議程，至于具體由誰來報告，則由政府決定。”梁鷹解釋道。

全國人大環資委工作機構有關負責人還透露，個別省份存在上級領導詢問后才報告的情形。“中央領導到地方進行執法檢查，在詢問當地政府是否向人大報告后，當地政府表示尚未作出安排。當晚，該地區舉行會議，擬定了報告的時間。”

梁鷹認為，從某種層面上來說，這也可以理解為一種提醒。下一步應當建立地方人大對政府的督辦機制。地方人大應通過函詢等各種方式，提醒、要求政府履行職責。

各級政府不執行法律規定怎么辦？對此，中國社會科學院法學研究所副所長莫紀宏認為，我國各級人大對“一府兩院”的監督是一種政治監督，如果監督中發現被監督機構不執行法律規定，可通過人大自身的職權來改正，比如可以撤銷有關單位領導的職務，可以通過作出決定廢除錯誤的決定。

當然，向人大報告，不是形式上“走一遭”，而應該經得起人大代表質詢，有助于環境治理。從根本上來說，“行動”比“形式”更重要，人大在督促政府作出報告的同時，更應該通過各種手段促使政府作好報告。

“應進一步統籌抓好人大監督常態化機制建設，不斷強化落實人大監督責任和政府主動接受監督意識，綜合采取定期報告、專題詢問、執法檢查、專項調研、代表視察等多種形式，及時發現基層環保工作面臨的困難和問題，深入推進各項工作扎實有效開展。”車光鐵建議。

此外，人大常委會還可以通過專題詢問、質詢等手段對各級政府進行監督。

如果人大不履行監督職責又該如何？莫紀宏表示，人大自身目前是由人民來監督，當前人大的工作人員可以由人大常委會監督，人民代表由選民或選舉單位來監督，“環保法的監督更是如此，如果環保部門不向人大常委會報告，可以由人大常委會主動發出監督指令要求有關部門提交專項報告，并對拒絕報告的采取組織人事措施。”

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富陽：率先推行鄉鎮（街道）生態環境質量報告制度

2015年下半年，為破解基層生態環保責任難落實的問題，富陽結合地方實際，以生態建設工作領導小組辦公室名義，以先個別試點再全面鋪開的模式，出臺了《關于要求落實鄉鎮（街道）年度生態環境質量報告制度的通知》。要求鄉鎮（街道）黨政一把手向屬地“兩代表一委員”、企業代表、村民代表等報告屬地生態建設和環境保護工作，廣泛聽取、收集社會各界對改善環境質量、做好生態保護工作的意見建議，并將實施情況納入生態環保工作年度考核體系。

2016年，富陽區人大常委會出臺《關于鄉鎮（街道）人大聽取環境狀況和環境保護目標完成情況報告的通知》，進一步要求從2016年開始，全區24個鄉鎮（街道）人大加強對環境保護工作的監督檢查，在年中鄉鎮人代會、街道政情報告會上，專題聽取環境狀況和環境保護目標完成情況專題報告，并形成制度化安排。

截至2016年7月，全區24個鄉鎮（街道）均已召開2016年年中鄉鎮人代會、街道政情報告會，專題聽取環境狀況和環境保護目標完成情況專題報告，并收集意見建議256條，形成與生態環保相關的決議（意見）24份。7月22日，全區政情報告會上，區委副書記、區長黃海峰首次作全區生態環境狀況專題報告。

自鄉鎮（街道）生態環境質量報告制度在全區推開后，各鄉鎮（街道）結合地方實際，對執行該項制度，都作了有益探索。有的鄉鎮（街道）建立鎮、村、企三級環保責任清單，有的鄉鎮與村、企業簽訂了環保工作責任狀，有的鄉鎮（街道）建立了環保員制度，組建了村級環保員隊伍，確保了該項制度落到實處。