立法規制“三小一攤”亂象

趙曉思

2016年12月23日，浙江省十二屆人大常委會第三十六次會議通過了《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規定》，規范“三小一攤”的經營行為，明確法律責任，強化監管，為百姓食品安全提供了又一道“法治屏障”。

眼下，分布在大街小巷的食品小作坊、小餐飲店、小食雜店和食品攤販（簡稱“三小一攤”），已成為人們生活中不可或缺的一部分，但是對其管理也存在著諸多不足，食品安全問題頻發，讓人們對之“愛恨交加”。

餐桌安全的治理，一直被浙江視為重要的民生大事。2015年4月，浙江省印發《餐桌安全治理行動三年計劃（2015—2017年）》，通過三年左右時間，完善從田間到餐桌的食品安全全程管控體系，保障人民群眾“舌尖上的安全”。而對于“三小一攤”的整治，也是餐桌安全治理的重要一環。

2015年，全國人大常委會對《食品安全法》作了全面修訂，有關保障食品安全的規定已較為具體翔實，并授權地方制定“三小一攤”的具體管理辦法。為此，浙江省人大常委會結合我省食品安全執法實際需要，適時制定《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規定》，從監管體制、登記管理制度、事中事后監管等方面作出了不少創新性規定，讓人們吃得更加健康和放心。

登記管理取代行政許可

分類管理更有針對性

2016年，央視“3·15”晚會曝光了外賣送貨平臺存在“黑心作坊”，污水橫流、油污滿地的衛生狀況令不少人震驚，“三小一攤”監管薄弱、經營不規范的現狀也再一次讓相關部門、生產經營者和百姓深思守護餐桌安全的任重道遠。

眾所周知，當下，打開電腦或手機APP，動動手指，圖片上一道道令人垂涎的美食就可以送到餐桌。“鼠標加車輪”的O2O訂餐模式受到越來越多城市白領和學生族的青睞。但是，這些看上去“高大上”、好評如潮的“美食店”，有很多卻是無證無照的“蒼蠅館子”。網絡給這些黑作坊、小餐飲店提供了“改頭換面”的渠道，但其實“三小一攤”的衛生安全隱患、監管漏洞卻是一直存在的。“臟亂差”、無證無照就是一個突出的共性問題。

根據有關規定，“三小一攤”都需行政許可后方能營業，但現實中不少經營戶沒有報批，其中一個原因是有些經營戶無法達到行政許可的要求。這樣一來，部分經營戶游離于監管制度之外，存在一定的食品安全隱患。為此，法規明確規定，食品藥品監督管理部門對“三小一攤”進行登記，對食品小作坊、小餐飲店、小食雜店發放登記證，對食品攤販發放登記卡。實施登記，發放登記證、登記卡，不得收取費用。

實施登記管理制度后，經營戶只需提供生產經營者身份證明、擬生產加工或者經營的食品品種、食品安全承諾書、生產加工或者經營場所平面圖等資料即可辦理登記證或登記卡，十分方便。

對此，省食品藥品監督管理局相關負責人解釋，食品安全法規定食品生產經營活動實行行政許可制度，但同時也授權省級地方對食品生產加工小作坊等小微食品生產經營活動制定具體的管理辦法。

考慮到小微食品生產經營從業門檻低，在場地、設施、技術、人員等方面都難以設置明確的許可條件，因此綜合各方面因素，對小微食品生產經營活動主要應當加強事后監管，沒有必要設置行政許可。

同時，法規要求，“三小一攤”應當在生產經營場所明顯位置張掛登記證、登記卡和從業人員有效的健康證明，接受社會監督。對于未按規定取得登記證、登記卡或者未按規定張掛登記證、登記卡的也設定了相應的法律責任。

對于“三小一攤”的管理，除了有原則性規定外，還涉及到分類管理的問題。“三小一攤”所屬行業不同，生產經營種類和方式差異很大。在調研中，根據其不同特點規定不同的生產經營條件和要求，實行分類管理，也是不少地方和專家的共同建議。

對此，法規對食品小作坊從事食品生產加工活動、小餐飲店從事餐飲服務活動、小食雜店從事食品經營活動、食品攤販從事經營活動都根據各自特點分別作了具體規定。

同時，針對食品攤販，法規還對其經營范圍作了明確規定：縣級人民政府和鄉（鎮）人民政府、街道辦事處按照方便群眾生活、合理布局原則，可以劃定其經營場所、區域或者指定經營地點，確定經營時段供其從事經營，并向社會公布。另外，中小學校、幼兒園周邊禁止食品攤販經營的范圍，由所在地鄉（鎮）人民政府、街道辦事處劃定；未劃定的，中小學校、幼兒園周邊100米范圍內禁止食品攤販經營。

加強事中事后監管 強化社會共治

用登記管理代替行政許可，降低了準入門檻，但并不意味著減弱對“三小一攤”的監管，法規明確要求加強事中事后監管。

法規規定，食品藥品監督管理部門應當建立健全“三小一攤”信用管理制度。同時，食品藥品監督管理部門應當采取重點檢查與隨機抽取被檢查對象、隨機選派檢查人員抽查相結合的方式，對“三小一攤”進行監督抽查，并及時向社會公布抽查結果。規定還特別明確，食品藥品監督管理部門應當自“三小一攤”登記之日起1個月內，對其生產經營情況至少檢查1次，同時要加強對食品小作坊、小餐飲店、小食雜店從事網絡食品經營活動的監督管理，增加監督抽查頻次。

除此之外，對“三小一攤”禁止生產經營的食品，實行目錄管理。這個目錄具體由省食品藥品監督管理部門制定，報省人民政府批準后施行；設區的市食品藥品監督管理部門可以在省人民政府批準的禁止目錄基礎上增加禁止生產經營的食品種類，報本級人民政府批準后施行。

同時也應該看到，對于餐桌安全的治理，其中任何一環都少不了“監管”發揮的作用。法規對政府有關部門食品安全監督管理職責作了原則性規定。但是，對于“三小一攤”，其規模小、更貼近群眾、更具隱蔽性的特點，也對社會共治提出了更高的要求。

對此，法規除了規定政府、食品藥品監督管理部門、工商行政管理部門等的職責外，更加強調社會監督、輿論監督。比如：

法規第四條第四款規定，村（居）民委員會應當協助有關部門和鄉（鎮）人民政府、街道辦事處做好“三小一攤”的監督管理工作，可以組織食品安全群眾監督員開展經常性的巡查，對食品安全違法行為進行勸誡，并及時向城市管理行政執法、食品藥品監督管理等部門報告。

法規第六條第二款規定，支持新聞媒體對“三小一攤”的違法行為進行輿論監督。

法規第十九條規定，任何組織或者個人有權投訴、舉報“三小一攤”的違法行為。

合理設置法律責任

對“三小一攤”依法懲治，是法律面前人人平等的應有之義，也能讓其有所警醒，懂得敬畏法律，明白任何的違法行為，都將付出代價。當然，當下也有一些地方針對“三小一攤”開出了天價罰單，但卻沒有執行的可能。因此，在立法調研中，不少地方和部門也提出，法律責任特別是罰款數額，既要充分考慮違法行為的事實、性質、情節和社會危害程度，也要充分考慮“三小一攤”的不同特點合理設定，讓法律起到威懾作用，同時也有執行的可能。

對此，法規對“三小一攤”違反相應經營要求的各類行為列明了處罰標準。比如，“三小一攤”生產經營本規定中禁止目錄內食品種類的，責令停止生產經營，沒收違法所得和違法生產經營的食品，可以沒收用于違法生產經營的工具、設備、原料，并處1000元以上5000元以下罰款。“三小一攤”經營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產動物肉類，或者生產經營其制品，尚不構成犯罪的，沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑，可以沒收用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品，并處3000元以上1萬元以下罰款，情節嚴重的，責令停產停業，并處1萬元以上10萬元以下罰款。

同時，法規對于法律責任的設置也注重與食品安全法及其他法律、法規規定的處罰的銜接。如法規第二十五條規定，“三小一攤”違反城市管理、環境保護、消防、安全生產等法律、法規的，依照有關法律、法規予以處罰。

值得一提的是，規定明確指出，食品小作坊、小餐飲店、小食雜店在一年內累計兩次受到責令停產停業處罰的，其業主及其他直接責任人員3年內不得從事食品生產經營活動。

相關鏈接

何為“三小一攤”？

食品小作坊：是指有固定生產加工場所，從業人員較少，生產加工規模小，生產條件簡單，從事食品生產加工活動的生產者。

小餐飲店：是指有固定經營場所，使用面積小，經營規模小，經營條件簡單，從事餐飲服務的經營者。

小食雜店：是指有固定經營場所，使用面積小，經營規模小，主要銷售預包裝食品、散裝食品的副食品店、小賣部、便利店等經營者。

食品攤販：是指無固定店鋪，銷售預包裝食品、散裝食品或者現場制售食品的經營者。

食品小作坊、小餐飲店、小食雜店和食品攤販混業經營的，由食品藥品監督管理部門按照最高食品安全風險等級，結合經營食品品種主次確定經營類型。