警惕“層層加碼”背后的“層層注水”

長(zhǎng)期以來(lái)，“層層加碼”之風(fēng)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活方面各有表現(xiàn)，不僅損害政府公信力、制造浮夸之風(fēng)，還誤導(dǎo)中央和地方的規(guī)劃決策。專家指出，消除“層層加碼”之風(fēng)勢(shì)在必行，要建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制和利益導(dǎo)向機(jī)制，破除錯(cuò)位的政績(jī)觀，及時(shí)矯正“層層加碼”惡習(xí)。

“層層加碼”帶來(lái)“層層注水”

古人云：“上賦其民以十，則吏因以賦其百。朝廷喜其辦而不知有破家鬻子之民。”形象地刻畫(huà)了在皇權(quán)專制統(tǒng)治下層層加碼的官場(chǎng)生態(tài)。那么現(xiàn)在我們所說(shuō)的“層層加碼”，是怎樣的一種現(xiàn)象？

何建華：層層加碼現(xiàn)象由來(lái)已久，主要表現(xiàn)為在上級(jí)規(guī)定的基礎(chǔ)上加數(shù)量、增速度、擴(kuò)內(nèi)容、提標(biāo)準(zhǔn)。它經(jīng)常會(huì)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的制定、社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的要求、思想文化的教育以及環(huán)境保護(hù)與治理等工作中表現(xiàn)出來(lái)。例如，向下傳達(dá)工作任務(wù)，逐級(jí)壓縮完成時(shí)間，使得下級(jí)單位疲于趕進(jìn)度、搶時(shí)間，等等。

贠杰：在以GDP為中心的政績(jī)觀主導(dǎo)下，地方政府和各級(jí)干部對(duì)發(fā)展速度看得比較重，對(duì)過(guò)于追求速度和規(guī)模的“層層加碼”做法習(xí)以為常；一些地方和部門注重表面形象，追求短期效應(yīng)，重速度、輕質(zhì)量，急功近利，追求數(shù)字的光鮮，搞“政績(jī)工程”“面子工程”；脫離實(shí)際，貪大求快，通過(guò)過(guò)度負(fù)債來(lái)加快發(fā)展，忽視自身承載能力，等等。究其原因，脫離地方和部門實(shí)際、不按客觀規(guī)律辦事，是諸多“層層加碼”現(xiàn)象的共同特征。

打個(gè)比方，最高層下達(dá)的目標(biāo)如果是一，到了基層就可能會(huì)變成十；期限最開(kāi)始是一個(gè)月，在基層則可能變成了十天。為了完成，基層無(wú)奈只好“層層注水”，這是不是一種必然？

張鳴：最大的壓力當(dāng)然來(lái)自頂頭上司一把手，但是，各個(gè)職能部門，尤其是比較強(qiáng)勢(shì)的職能部門，會(huì)通過(guò)各種辦法，讓一把手表態(tài)，把自己部門的任務(wù)指標(biāo)變成所謂的“一票否決”，強(qiáng)行壓下去，這個(gè)過(guò)程又是“層層加碼”。“上面千條線，下面一根針”，所有的線都要穿到這一根可憐的針眼里，穿不進(jìn)去也得穿，否則，就覺(jué)得自己的部門不被重視。

基層政府的任務(wù)越來(lái)越重，需要做的事越來(lái)越多，越來(lái)越難做，甚至到了做不了事的地步。當(dāng)然，壓力再大，下面也得活。活法就是“層層摻水”，謊報(bào)軍情，謊報(bào)政績(jī)。

胡仙芝：“層層加碼”和“層層摻水”是一對(duì)孿生姐妹，投射出公共行政中科層制組織內(nèi)在的一個(gè)規(guī)律，那就是人們常說(shuō)的“政策效應(yīng)遞減律”。

現(xiàn)在在一些地方，尤其是基層，面對(duì)層層加碼的政策疲于執(zhí)行，苦不堪言，長(zhǎng)此下去，會(huì)造成什么危害？

何建華：一是敗壞實(shí)事求是的作風(fēng)，助長(zhǎng)唯上的風(fēng)氣。二是導(dǎo)致基層干部疲于奔命，極大地?fù)p傷地方的積極性。過(guò)高的標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)重的責(zé)任、過(guò)多的指標(biāo)，導(dǎo)致基層干部不堪重負(fù)，服務(wù)人民的水平自然就要受影響、打折扣。三是變相鼓勵(lì)人治思維，缺乏科學(xué)的數(shù)字管理，阻礙國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

分層級(jí)的壓力傳導(dǎo)

有人認(rèn)為，“層層加碼”是不科學(xué)的政績(jī)觀在作祟。從更深層次來(lái)看，其背后還有哪些因素在驅(qū)使？

贠杰：從政府治理角度看，“層層加碼”背后的體制性原因需要重視和深思。

“對(duì)上不對(duì)下”的分層級(jí)權(quán)力體制是根源。分層級(jí)的壓力傳導(dǎo)體制，直接載體就是“層層加碼”的工作方式。同時(shí)，傳統(tǒng)的分層級(jí)“壓力型體制”，使許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)及指標(biāo)的確定，依然缺乏下級(jí)政府和基層組織的參與，缺乏充分深入的分析論證，使科學(xué)民主決策機(jī)制流于形式。為了確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，逐級(jí)壓力傳導(dǎo)必然導(dǎo)致“層層加碼”。

異化扭曲的政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制是主因。在自上而下的分層級(jí)“壓力型體制”下，完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)和指標(biāo)成為了評(píng)價(jià)各級(jí)組織和個(gè)人“政績(jī)”的主要標(biāo)準(zhǔn)，并與地方財(cái)政增長(zhǎng)和干部榮辱、升遷“掛鉤”。在傳統(tǒng)決策體制對(duì)發(fā)展規(guī)劃及目標(biāo)的合理性缺乏統(tǒng)領(lǐng)，地區(qū)、部門之間各自為政的前提下，“層層加碼”就成為體現(xiàn)政績(jī)效果的必然追求。而黨政干部任期過(guò)短和調(diào)動(dòng)頻繁，進(jìn)一步助長(zhǎng)了不計(jì)成本和代價(jià)的“政績(jī)沖動(dòng)”和短期行為，使“層層加碼”現(xiàn)象逐漸普遍化和常態(tài)化。

缺乏有效監(jiān)督和嚴(yán)格問(wèn)責(zé)機(jī)制是關(guān)鍵。政府治理中的“層層加碼”現(xiàn)象是一柄雙刃劍，既有推動(dòng)發(fā)展的積極意義，也存在著諸多負(fù)面效果。是否需要以及如何對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，往往難以形成共識(shí)。正因如此，傳統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制難以在這個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，而責(zé)任追究體系的弱化和缺位，更進(jìn)一步使“層層加碼”現(xiàn)象失去了制約。

胡仙芝：公共政策研究者發(fā)現(xiàn)，政策的效果會(huì)隨著與決策中心的距離變遠(yuǎn)，逐漸出現(xiàn)政策動(dòng)力衰弱和政策效應(yīng)遞減的現(xiàn)象，稱之為政策效果的漣漪效應(yīng)（衰減效益）。正是出于對(duì)科層制組織的官僚現(xiàn)象和政策衰減效應(yīng)的預(yù)估和應(yīng)對(duì)，決策者們往往為了達(dá)到預(yù)定的政策目標(biāo)，在政策目標(biāo)確定、政府計(jì)劃執(zhí)行以及任務(wù)時(shí)間要求方面會(huì)用加碼或截留的手段預(yù)留空間，加上地方政府的多層級(jí)化和執(zhí)行流程的多環(huán)節(jié)化，難以避免地出現(xiàn)任務(wù)層層加碼、時(shí)間層層截留等現(xiàn)象。

積小勝為大勝，一步一個(gè)腳印

習(xí)近平總書(shū)記明確指出，堅(jiān)持理念與實(shí)際的統(tǒng)一，做到因地制宜、因事制宜，不搞整齊劃一、不搞大干快上、不搞層層加碼，根據(jù)現(xiàn)有條件把能做的事情盡量做起來(lái)，積小勝為大勝，一步一個(gè)腳印地朝前走。您認(rèn)為，破解“層層加碼”的路徑有哪些？

胡仙芝：分析現(xiàn)代官僚體制和政策執(zhí)行中的“層層加碼”和“層層縮水”現(xiàn)象，主要可以從組織、技術(shù)、文化、制度這四個(gè)大的視角去尋找對(duì)策：

一是積極推進(jìn)現(xiàn)代化組織的變革。組織的改造和變革在很大程度上可以改變科層制本身的組織形態(tài)，可以避免其本身固有的弊端，從而盡可能地規(guī)避層層遞增律和層層衰減律，最大限度減少“科層流轉(zhuǎn)耗散率”和“政策效應(yīng)衰減率”。二是大力加強(qiáng)現(xiàn)代化技術(shù)的管理應(yīng)用。我國(guó)政府在治理中推出了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，著力于構(gòu)建電子政務(wù)和智慧政府，著力于發(fā)展信息化、科技化的新手段，這些努力都將帶來(lái)傳統(tǒng)科層組織的信息溝通革命，從而減少信息失真和注水，有利于提高政府治理的現(xiàn)代化水平。三是全面實(shí)施現(xiàn)代化治理的文化改造。如果能夠堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持民主作風(fēng)，堅(jiān)持人民至上的權(quán)力價(jià)值觀的話，“層層加碼”和“層層縮水”的現(xiàn)象就能從思想根源上予以杜絕；對(duì)治理主體對(duì)象的教育培訓(xùn)到位，又有利于提高他們的政策執(zhí)行能力和信息認(rèn)識(shí)判斷能力，使其對(duì)于“層層加碼”“層層灌水”現(xiàn)象的識(shí)別和糾正能力大為提高。四是重點(diǎn)抓住現(xiàn)代化治理的制度文明建設(shè)。要注意監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建，改變績(jī)效評(píng)估機(jī)制和責(zé)任機(jī)制的單項(xiàng)追究做法，建立制度評(píng)價(jià)和修正機(jī)制。

贠杰：要做到科學(xué)發(fā)展，質(zhì)量效益優(yōu)先，首先必須糾正異化扭曲的政績(jī)觀，建立和完善一整套科學(xué)的綜合政績(jī)考評(píng)體系，并用這套考評(píng)體系去規(guī)范和引導(dǎo)地方政府的行為。只有這樣，才能從根本上遏制“層層加碼”等不規(guī)范政府行為的滋生和蔓延。

同時(shí)，還需要改革自上而下的分層級(jí)“壓力型體制”，厘清各級(jí)政府的責(zé)任，以法治和民主的方式實(shí)現(xiàn)政府治理的制度化和規(guī)范化，將壓力傳導(dǎo)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任傳導(dǎo)機(jī)制。在這個(gè)過(guò)程中，建立科學(xué)有效的監(jiān)督機(jī)制和嚴(yán)格管用的責(zé)任追究機(jī)制是關(guān)鍵。