警惕“層層加碼”背后的“層層注水”

長期以來，“層層加碼”之風在社會經濟生活方面各有表現，不僅損害政府公信力、制造浮夸之風，還誤導中央和地方的規劃決策。專家指出，消除“層層加碼”之風勢在必行，要建立科學的激勵機制和利益導向機制，破除錯位的政績觀，及時矯正“層層加碼”惡習。

“層層加碼”帶來“層層注水”

古人云：“上賦其民以十，則吏因以賦其百。朝廷喜其辦而不知有破家鬻子之民。”形象地刻畫了在皇權專制統治下層層加碼的官場生態。那么現在我們所說的“層層加碼”，是怎樣的一種現象？

何建華：層層加碼現象由來已久，主要表現為在上級規定的基礎上加數量、增速度、擴內容、提標準。它經常會在經濟增長目標的制定、社會穩定和發展的要求、思想文化的教育以及環境保護與治理等工作中表現出來。例如，向下傳達工作任務，逐級壓縮完成時間，使得下級單位疲于趕進度、搶時間，等等。

贠杰：在以GDP為中心的政績觀主導下，地方政府和各級干部對發展速度看得比較重，對過于追求速度和規模的“層層加碼”做法習以為常；一些地方和部門注重表面形象，追求短期效應，重速度、輕質量，急功近利，追求數字的光鮮，搞“政績工程”“面子工程”；脫離實際，貪大求快，通過過度負債來加快發展，忽視自身承載能力，等等。究其原因，脫離地方和部門實際、不按客觀規律辦事，是諸多“層層加碼”現象的共同特征。

打個比方，最高層下達的目標如果是一，到了基層就可能會變成十；期限最開始是一個月，在基層則可能變成了十天。為了完成，基層無奈只好“層層注水”，這是不是一種必然？

張鳴：最大的壓力當然來自頂頭上司一把手，但是，各個職能部門，尤其是比較強勢的職能部門，會通過各種辦法，讓一把手表態，把自己部門的任務指標變成所謂的“一票否決”，強行壓下去，這個過程又是“層層加碼”。“上面千條線，下面一根針”，所有的線都要穿到這一根可憐的針眼里，穿不進去也得穿，否則，就覺得自己的部門不被重視。

基層政府的任務越來越重，需要做的事越來越多，越來越難做，甚至到了做不了事的地步。當然，壓力再大，下面也得活。活法就是“層層摻水”，謊報軍情，謊報政績。

胡仙芝：“層層加碼”和“層層摻水”是一對孿生姐妹，投射出公共行政中科層制組織內在的一個規律，那就是人們常說的“政策效應遞減律”。

現在在一些地方，尤其是基層，面對層層加碼的政策疲于執行，苦不堪言，長此下去，會造成什么危害？

何建華：一是敗壞實事求是的作風，助長唯上的風氣。二是導致基層干部疲于奔命，極大地損傷地方的積極性。過高的標準、過重的責任、過多的指標，導致基層干部不堪重負，服務人民的水平自然就要受影響、打折扣。三是變相鼓勵人治思維，缺乏科學的數字管理，阻礙國家治理體系和治理能力的現代化進程。

分層級的壓力傳導

有人認為，“層層加碼”是不科學的政績觀在作祟。從更深層次來看，其背后還有哪些因素在驅使？

贠杰：從政府治理角度看，“層層加碼”背后的體制性原因需要重視和深思。

“對上不對下”的分層級權力體制是根源。分層級的壓力傳導體制，直接載體就是“層層加碼”的工作方式。同時，傳統的分層級“壓力型體制”，使許多經濟社會發展目標及指標的確定，依然缺乏下級政府和基層組織的參與，缺乏充分深入的分析論證，使科學民主決策機制流于形式。為了確保目標的實現，逐級壓力傳導必然導致“層層加碼”。

異化扭曲的政績考核評價機制是主因。在自上而下的分層級“壓力型體制”下，完成上級下達的任務和指標成為了評價各級組織和個人“政績”的主要標準，并與地方財政增長和干部榮辱、升遷“掛鉤”。在傳統決策體制對發展規劃及目標的合理性缺乏統領，地區、部門之間各自為政的前提下，“層層加碼”就成為體現政績效果的必然追求。而黨政干部任期過短和調動頻繁，進一步助長了不計成本和代價的“政績沖動”和短期行為，使“層層加碼”現象逐漸普遍化和常態化。

缺乏有效監督和嚴格問責機制是關鍵。政府治理中的“層層加碼”現象是一柄雙刃劍，既有推動發展的積極意義，也存在著諸多負面效果。是否需要以及如何對這種現象進行監督和問責，往往難以形成共識。正因如此，傳統的監督機制難以在這個領域發揮作用，而責任追究體系的弱化和缺位，更進一步使“層層加碼”現象失去了制約。

胡仙芝：公共政策研究者發現，政策的效果會隨著與決策中心的距離變遠，逐漸出現政策動力衰弱和政策效應遞減的現象，稱之為政策效果的漣漪效應（衰減效益）。正是出于對科層制組織的官僚現象和政策衰減效應的預估和應對，決策者們往往為了達到預定的政策目標，在政策目標確定、政府計劃執行以及任務時間要求方面會用加碼或截留的手段預留空間，加上地方政府的多層級化和執行流程的多環節化，難以避免地出現任務層層加碼、時間層層截留等現象。

積小勝為大勝，一步一個腳印

習近平總書記明確指出，堅持理念與實際的統一，做到因地制宜、因事制宜，不搞整齊劃一、不搞大干快上、不搞層層加碼，根據現有條件把能做的事情盡量做起來，積小勝為大勝，一步一個腳印地朝前走。您認為，破解“層層加碼”的路徑有哪些？

胡仙芝：分析現代官僚體制和政策執行中的“層層加碼”和“層層縮水”現象，主要可以從組織、技術、文化、制度這四個大的視角去尋找對策：

一是積極推進現代化組織的變革。組織的改造和變革在很大程度上可以改變科層制本身的組織形態，可以避免其本身固有的弊端，從而盡可能地規避層層遞增律和層層衰減律，最大限度減少“科層流轉耗散率”和“政策效應衰減率”。二是大力加強現代化技術的管理應用。我國政府在治理中推出了大數據戰略，著力于構建電子政務和智慧政府，著力于發展信息化、科技化的新手段，這些努力都將帶來傳統科層組織的信息溝通革命，從而減少信息失真和注水，有利于提高政府治理的現代化水平。三是全面實施現代化治理的文化改造。如果能夠堅持以人為本，堅持民主作風，堅持人民至上的權力價值觀的話，“層層加碼”和“層層縮水”的現象就能從思想根源上予以杜絕；對治理主體對象的教育培訓到位，又有利于提高他們的政策執行能力和信息認識判斷能力，使其對于“層層加碼”“層層灌水”現象的識別和糾正能力大為提高。四是重點抓住現代化治理的制度文明建設。要注意監督和糾錯機制的構建，改變績效評估機制和責任機制的單項追究做法，建立制度評價和修正機制。

贠杰：要做到科學發展，質量效益優先，首先必須糾正異化扭曲的政績觀，建立和完善一整套科學的綜合政績考評體系，并用這套考評體系去規范和引導地方政府的行為。只有這樣，才能從根本上遏制“層層加碼”等不規范政府行為的滋生和蔓延。

同時，還需要改革自上而下的分層級“壓力型體制”，厘清各級政府的責任，以法治和民主的方式實現政府治理的制度化和規范化，將壓力傳導機制轉變為責任傳導機制。在這個過程中，建立科學有效的監督機制和嚴格管用的責任追究機制是關鍵。