造紙行業排污許可管理技術要點解析

冉麗君，馬強

(環境保護部環境工程評估中心，北京 100012)

造紙行業排污許可管理技術要點解析

冉麗君，馬強

(環境保護部環境工程評估中心，北京 100012)

造紙行業作為排污許可制改革的先行先試行業，對其他工業行業推動落實排污許可制具有重要意義。結合環境保護部發布的《造紙行業排污許可證申請與核發技術規范》，重點介紹了造紙行業排污許可證設計的主要思路：一是強化企業環境保護主體責任；二是體現產污、治污到排污的全過程管理和各項環境管理要求集成到排污許可證上的“一證式”管理思路；三是通過排污許可證全過程信息化管理和統一編碼，建立固定污染源環境管理大數據平臺。同時，給出了造紙企業排污許可證申請與核發過程中需要關注的主要技術要點，如基于國家和地方排放標準確定許可排放濃度，綜合考慮排放標準、總量控制和環境影響評價三方面確定許可排放量等，有利于地方環境管理部門和造紙企業更好地理解排污許可管理要求。

排污許可；造紙；技術要點

國務院辦公廳印發的《控制污染物排放許可制實施方案》是我國對固定源環境管理體系的重要改革[1]。通過實施排污許可制度，實現企業污染物排放行為的“一證式”管理，有利于控制和減少污染物排放，持續推動改善環境質量。《控制污染物排放許可制實施方案》提出，率先對火電、造紙行業企業核發排污許可證。為落實實施方案要求，環境保護部發布了《關于開展火電、造紙行業和京津冀試點城市高架源排污許可證管理工作的通知》，明確提出2017年6月底完成造紙行業排污許可證申請與核發工作[2]，并在國家層面統一制定了造紙行業排污許可證申請與核發技術規范。本文重點介紹排污許可制度設計主要思路及造紙行業納入排污許可管理的污染源、排放因子、許可排放濃度、許可排放量和載明事項等內容的技術要點，以期幫助地方環境管理部門和造紙企業更好地理解排污許可管理要求。

1 控制污染物排放許可制改革的總體思路

1.1 突出強化企業環境保護主體責任

排污許可是指環境保護主管部門依排污單位的申請和承諾，通過發放排污許可證法律文書形式，依法依規規范和限制排污單位排污行為并明確環境管理要求，依據排污許可證對排污單位實施監管執法的環境管理制度[3]。首先，通過排污許可證確定環境管理部門對企業排污行為的各項環境管理要求，而非企業的環境管理現狀。其次，排污許可證是依企業申請和承諾進行核發，企業需要對申報內容的真實性和完整性負責，環保部門不再進行“保姆式”管理。為突出企業主體責任，本次改革后，排污許可證增加了環境管理要求內容，包括自行監測、環境管理臺賬、定期執行報告和信息公開四部分。自行監測是企業落實排污許可證的“耳目”，監測數據既是企業自我證明符合排污許可證要求的數據支撐，也是用來核定企業污染物實際排放量的數據來源。環境管理臺賬是企業自證守法的證據鏈，目的是說清楚是否按證排污，重點記錄生產設施及治理設施運行管理情況，通過臺賬反映企業實際運行及污染物排放情況。持證排污一定時間后，企業需要如實向許可證核發機關報告許可證執行情況并對其真實性負責，充分體現企業環保主體責任。

1.2 體現全過程、精細化和一證式管理

按照控制污染物排放許可制頂層設計，排污許可證將成為企事業單位生產運行期間排污行為的唯一行政許可和接受環保部門監管的主要法律文書。排污許可將多項環境管理要求集中到一個許可證上，既包括正常情況下企業排放污染物的種類、濃度、數量、去向等許可內容，又包括重污染天氣應急、冬防期間等特殊時期對企業的特殊要求，還包括不同固定污染源環境管理制度的各項環境管理要求，充分體現一證式管理[4]。為實現從污染物產生、治理到排放的全過程監管要求，載明信息除包括排污單位基本信息外，企業還要說明主要產品及產能、主要原輔材料及燃料、產排污環節、采取的污染治理設施等信息。在對企業排污行為進行許可時，許可內容不僅包括正常運行情況下的排污行為，也包括開停工等企業運行過程中不可避免的異常情況下的排污行為，體現精細化環境管理理念。同時，在國家發布的行業排污許可技術規范要求的基礎上，地方環境保護主管部門可以根據當地環境質量改善需要，依法增加或加嚴許可內容，體現差異化環境管理[5]。

1.3 實現固定污染源環境管理信息化

許可證的申請、核發、監管及信息公開全部在國家統一的排污許可證管理信息平臺上實現，將大大提升固定源環境管理的系統化和信息化水平。首先，通過實施排污許可制，對每個企業賦予唯一編碼，相當于給每個固定污染源確定唯一的身份編號，同時在該編碼的基礎上，將企業的生產設施、污染治理設施和排放口信息確定唯一編碼，也就是每個企業申報的生產設施在全國會生成與許可證對應的唯一編碼，便于建立固定污染源的時間和空間大數據平臺，為固定源環境管理提供支持[6]。其次，為便于企業全面了解自身應達到的許可要求，同時便于環境管理部門核發排污許可證，排污許可證申請表在內容設置上與排污許可證所需信息相互對應，并在國家統一的排污許可管理信息平臺上填報。為保證填報信息便于統計，平臺針對每個行業統一設置了下拉菜單。企業在申請過程中優先在下拉菜單中選擇，如菜單不完善，可選擇其他進行填報。最后，地方環境管理部門在核發排污許可證時，所有核發流程在平臺上完成，并留有痕跡。

2 造紙行業現狀及主要污染物的排放情況

2.1 造紙行業總體現狀

造紙工業是我國國民經濟的重要基礎原材料產業之一。根據環境統計數據，2015年全國造紙行業企業共4180家，其中紙制品企業1150家。造紙企業主要分布在廣東、山東、浙江、江蘇、福建、河南、湖南、河北、重慶、安徽、天津、湖北、廣西、四川、江西和海南16個省(自治區、直轄市)，產量合計10 226萬噸，占全國紙及紙板總產量的95.48%[7]。

2.2 主要污染物排放情況

制漿造紙行業污染物排放以廢水排放最為突出，具有廢水排放量大、COD濃度高、難降解有機物多等特點。根據2015年全國環境統計公報，在調查的41個工業行業中，造紙行業廢水及COD排放量均排名第一，2014年造紙和紙制品業廢水排放量27.55億噸、化學需氧量47.8萬噸、氨氮1.6萬噸，分別占總排放量的17.4%、14.7%和7.6%[8]。考慮該行業污染物排放量較大且環境管理較為完善，《控制污染物排放許可制實施方案》中將其選定作為排污許可改革后率先實施排污許可管理的工業行業。

3 排污許可管理技術要點

造紙行業企業排污許可申請與核發主要依據《造紙行業企業排污許可證申請與核發技術規范》，其中執行《火電廠大氣污染物排放標準》(GB 13223)的鍋爐及排放口相關技術要點按照《火電行業排污許可證申請與核發技術規范》中自備熱電站相關要求確定。

3.1 排放口及排放因子

《造紙行業企業排污許可證申請與核發技術規范》對污染物排放量較大的排放口詳細規定了許可排放要求，未對所有排放口均提出管理要求。若企業有未列入技術規范的排放口，但該排放口排放工業廢氣和有毒有害大氣污染物，且有明確執行的國家和地方排放標準，為避免出現無證排污，企業仍需要申請該排放口的污染物排放許可。因此，企業在申請許可證過程中，需要全面梳理所有廢氣和廢水排放口，凡是有排放標準管控的排放口，全部需要申請排污許可。如某造紙企業除技術規范中有明確規定的鍋爐、堿回收爐、石灰窯、焚燒爐有組織廢氣排放口外，同時二氧化氯制備工段設有一個有組織排氣筒，且該排氣筒有明確執行的污染物排放標準，則企業在申請排污許可證時，需申請該排放口的排污許可。

排污許可制改革最終目的是改善環境質量。為推動制度落實，在制度推動初期，以實現達標排放為主要目標。為落實全面達標排放，納入排污許可管理的排放因子原則上為排放標準中所有因子。執行《制漿造紙工業水污染物排放標準》(GB 3544)的企業在申請排污許可證時，排放標準中包括的懸浮物、COD、BOD5、氨氮、總磷、總氮全部需要申請許可排放濃度；AOX、二噁英兩個特征因子主要考慮從生產工藝角度進行源頭控制，并與《水污染防治行動計劃》的要求相結合，僅含元素氯漂白工藝的企業需要申請AOX、二噁英許可排放濃度。地方排放標準或管理要求中有其他污染因子的，在申請與核發排污許可證時需進行補充。例如，山東省地方排放標準中有全鹽量控制指標，因此山東的造紙企業需同時申請全鹽量許可排放濃度。

3.2 許可排放濃度

所有納入管控的排放因子都需要申請許可排放濃度。在確定許可排放濃度時，區分現有污染源和新建污染源。與新環境保護法實施時間相銜接，2015年1月1日前建成投產的企業為現有污染源，2015年1月1日后投產的企業為新增污染源。現有污染源許可排放濃度基于國家和地方污染物排放標準進行確定，地方環境管理部門可根據改善環境質量的需要，綜合考慮環境影響評價文件及批復要求。新增污染源許可排放濃度在滿足排放標準要求的同時，還要對照環境影響評價文件及批復要求從嚴確定。

企業在選擇需要執行的排放標準時，有明確國家或地方排放標準的，直接采用排放標準；沒有明確排放標準的，如在環評批復中明確了排放標準并且目前正在按照該標準進行環境監管的，也可以按照環評批復的排放標準申請許可排放濃度。如堿回收爐廢氣污染物沒有明確的排放標準，參考執行《火電廠大氣污染物排放標準》(GB 13223)，如項目環評批復文件中明確了堿回收爐執行其他廢氣污染物排放標準，也可以按照環評批復的排放標準申請排污許可。對于有廠界控制要求的，需要說明廠界排放濃度要求。地方對排放標準有其他要求的，還要同時滿足地方排放標準要求。

3.3 許可排放量

許可排放量是企業污染物排放量的天花板。考慮現行環境管理水平，優先對主要因子核定許可排放量，主要包括廢氣中的二氧化硫、氮氧化物、煙塵和廢水中的COD、氨氮。造紙行業所有廢水排放口許可排放量之和為企業廢水許可排放量；廢氣排放口分為主要排放口和一般排放口兩類，主要排放口需要核定許可排放量，所有主要排放口排放量之和即為企業的許可排放量，一般排放口暫不考慮許可排放量。造紙行業主要排放口為鍋爐和堿回收爐，這兩種排放口污染物許可排放量之和即為企業廢氣有組織許可排放量。核定許可排放量時，每個排放口單獨核定，在判斷企業是否按證排污時，不是單獨考核每一個排放口，而是對企業許可排放量進行考核。

污染物許可排放量基于排放標準確定的許可排放量及總量控制指標兩方面從嚴確定。基于排放標準確定的許可排放量是許可排放濃度、單位產品基準排水(氣)量和年產品產能三者的乘積，單位產品基準排水量根據《制漿造紙工業水污染物排放標準》(GB 3544)選取，技術規范中給出了單位產品基準排氣量；總量控制要求包括排污權交易確定的量、現有排污許可證確定的量、分配給企業的總量控制指標和環評中總量部門出具的總量控制文件中確定的量。以COD為例，如某造紙企業規模為200萬噸/年，廢水中COD許可排放濃度限值為80毫克/升，基準排水量為20立方米/噸產品，基于污染物許可排放濃度確定的COD年許可排放量為200萬噸/年×20立方米/噸產品×80毫克/升=3200噸/年，同時該企業已經有排污許可證，許可證中COD許可排放量為1200噸，則該企業COD年許可排放量為1200噸。對于新增污染源，許可排放量在滿足排放標準和總量控制要求的基礎上，同時還要滿足環境影響評價文件及批復要求。如某企業基于排放標準和總量控制要求確定的COD許可排放量為2000噸/年，環評批復確定的COD排放量為1000噸/年，則該企業許可排放量為1000噸/年。

造紙企業無組織廢氣排放源主要為煤堆場、制漿生產線、污水處理站、污泥儲存等多個環節。考慮造紙行業無組織排放量核算尚無成熟的方法，是目前研究的重點、難點。因此，企業在申請排污許可證時，不需要申請無組織排放污染物的許可排放量，重點管控無組織排放源采取的控制措施，通過采取控制措施減少污染物排放量。如造紙企業污水處理場產生的惡臭氣體是否采取了密閉收集措施。

3.4 許可證載明內容

載明內容主要為排污單位基本信息，由企業根據自身實際、真實情況進行填寫。以產能信息為例，企業填寫實際設計產能，如與環評批復的產能不一致，可在備注中說明理由。如某企業環評批復產能規模為100萬噸/年，經過技改，實際產能已經達到120萬噸/年，企業在填報產能時可填寫120萬噸，在備注中說明經技改調整某項設施，產能由環評階段的100萬噸/年調整為120萬噸/年。排污許可證是依據企業的承諾和申請進行核發，本著信任企業的原則，有核發權的環境管理部門不再逐項核實企業填報的載明內容是否真實、全面，直接將該部分內容載入排污許可證中。

載明信息中的生產工藝、原輔料、主要產品等信息，分必填項和選填項。必填項是企業必須填寫的內容，主要包括用于反映企業生產規模、生產工藝水平或與廢水、廢氣污染物排放密切相關的設施。如造紙生產線需要填寫造紙機和白水回收系統，造紙機反映企業造紙設備水平和生產能力；白水回收系統反映造紙生產線白水回用水平，與造紙生產線廢水排放量密切相關。選填項可由企業根據實際情況選擇填寫，鼓勵有能力的企業詳細填報。載明信息優先從排污許可證管理信息平臺中設置的下拉菜單中選擇，如果下拉菜單中沒有，企業可以選擇“其他”選項填寫相關內容。設置下拉菜單的主要目的是便于后續大數據統計。

4 結語

實施排污許可制是切實改善環境質量的重要舉措，是固定源環境管理制度及體系的重構，有利于全面提升環境管理水平。造紙行業作為排污許可制改革的先行先試行業，對其他工業行業推動落實排污許可制具有重要意義，也對整個固定源環境管理改革具有先期示范作用。在本次排污許可改革過程中，地方環境管理部門核發排污許可證僅僅是改革實施的第一步，需要通過排污許可整合各項環境管理要求并按照排污許可證進行監管；企業最重要的是轉變管理思想，建立環保主體責任意識，通過建立產污、治污到排污的全過程環境管理體系自證守法。總之，無論是造紙企業還是地方環境管理部門，都需要與時俱進、提高認識，改變現行的固定源環境管理思路，落實排污許可制度。

[1] 國務院辦公廳. 關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知[EB/OL]. (2017-01-05) [2017-03-03]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/21/content_5135510.htm.

[2] 環境保護部. 關于開展火電、造紙行業和京津冀試點城市高架源排污許可證管理工作的通知[EB/OL]. (2016-12-28) [2017-03-03]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201701/t20170105_394016.htm.

[3] 環境保護部. 關于印發《排污許可證管理暫行規定》的通知[EB/OL]. (2016-12-23) [2017-03-03]. http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201701/t20170105_394012.htm

[4] 環境保護部. 《控制污染物排放許可制實施方案》30問[EB/OL]. (2016-05-10) [2017-03-03]. http://www.mep.gov.cn/xxgk/zcfgjd/201701/t20170105_394014.shtml.

[5] 中國經濟網. 陳吉寧：建立控制污染物排放許可制 為改善生態環境質量提供新支撐[EB/OL]. (2016-11-22) [2017-03-03]. http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201611/22/t20161122_18001734.shtml.

[6] 新華網. 環保部副部長趙英民解讀《控制污染物排放許可制實施方案》[EB/OL]. (2016-11-21) [2017-03-03]. http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/21/c_1119958215.htm.

[7] 中國造紙協會. 中國造紙工業2015年度報告[EB/OL]. (2016-05-10) [2017-03-03]. http://www.chinappi.org/reps/20160510092325153367.html.

[8] 環境保護部. 全國環境統計公報(2015年)[EB/OL]. (2017-02-23) [2017-03-03]. http://www.zhb.gov.cn/gzfw_13107/hjtj/qghjtjgb/201702/t20170223_397419.shtml.

Discussion on Technological Key Points of Pollutants Discharge Permit in Paper Industry

RAN Li-jun, MA Qiang

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

According theTechnicalSpecificationsofApplyingandIssuingthePollutantsDischargePermitforPaperIndustryissued by Ministry of Environmental Protection, this article introduced the main concept of pollutants discharge permit system, such as strengthening the enterprise’s primary responsibility for pollutants discharge and the whole process management, integrating the environmental management requirements into one permit, and establishing big data platform for all information and code. Combining the technical specifications, this article also focused on introducing the main concept and technological key points of the pollutants discharge permit, including identify discharge concentration and amount, which are helpful for the local environmental management department and enterprises to understand the pollutants discharge permit system and how to apply the permit.

pollutants discharge permit; paper making; technological key points

2017-03-03

冉麗君(1981—)，女，北京人，高級工程師，碩士，主要研究方向為環境影響評估和排污許可，E-mail：ranlj@acee.org.cn

10.14068/j.ceia.2017.03.006

X793

A

2095-6444(2017)03-0020-04