規劃環評實施空間管制探析

姚立英，王偉，李璠，黃浩云

(1.天津市環境保護科學研究院，天津 300191；2.天津市大氣污染防治重點實驗室，天津 300191；3.天津環科瞻云科技發展有限公司，天津 300191)

規劃環評實施空間管制探析

姚立英1,2，王偉2,3，李璠2,3，黃浩云1,2

(1.天津市環境保護科學研究院，天津 300191；2.天津市大氣污染防治重點實驗室，天津 300191；3.天津環科瞻云科技發展有限公司，天津 300191)

為更好地推動空間管制在規劃環境影響評價中落地實施，發揮空間管制優化國土開發及空間準入的作用，結合規劃環境影響評價實踐經驗，分析我國現有空間管制規劃現狀及規劃環境影響評價空間管制方面存在的問題，提出規劃環評實施空間管制需解決的關鍵問題，包括明確規劃與規劃環評空間管制的定位和法律地位，明確空間管制應用的重點對象以及空間管制的廣度和深度，建立配套的評價方法并強化落實。

規劃；環境影響評價；空間管制

我國于2003年建立規劃環評制度，針對規劃等產生的累積效應和協同效應開展評估[1]，從決策源頭防止環境污染和生態破壞[2]。規劃環評歷經十余載的發展取得了一定的經驗和效果，在最初引導和啟發性技術規定的基礎上不斷深化和完善，特別是在規劃環評技術導則中提出了生態敏感區的環境保護、空間準入符合性分析等要求。

現階段是我國面臨綠色轉型的關鍵時期，在現有環境管理手段對發展轉型、產業升級及空間管制能力不足、手段不多和效果不佳的窘境下，規劃環評作為環境保護參與宏觀決策的重要途徑，承擔著優化產業布局和結構升級的重任。為更好地推動空間管制在規劃環評中的實施，本文結合以往規劃環評工作經驗，在對我國現有空間管制體系分析的基礎上，總結規劃環評中空間管制的現狀及存在的問題，探討規劃環評落實空間管制的關鍵方法。

1 我國空間管制制度的發展現狀

1.1 空間管制的概念及作用

空間管制理念來源于美國的增長管理(Growth Management)理論[3]，其核心思想為把握城市開發的地點、時機和程度[4]，以解決城市化過程中產生的環境問題[5]。Douglas Porter[6]提出了城市增長管理和規劃的主要目標，即管理和控制城市增長的區間和特點，保護自然資源、環境質量和生態特征，提供有效的公共基礎設施。Eben Fodor歸納了規范城市增長技術方法[7]，例如城市增長界限、擴界限制、環境影響評價等。就概念而言，空間管制是在一定區域范圍內，綜合考慮社會經濟發展需求、資源承載力、環境容量底線等因素，劃定不同保護級別和發展特性的分區，并制定分區開發標準、控制引導措施和保護規程及目標，是協調保護與發展之間的矛盾、實現空間資源均衡發展的管理方式[8]。空間管制的本質是控制城市的無序擴張、保護城市良好的生態資源與環境。

1.2 空間規劃與空間管制

我國現行的規劃體系按照行政層次可分為3級：國家級、省(區、市)級、市縣級規劃，按照功能可分為3類：總體、專項和區域規劃[9]。國民經濟和社會發展規劃是統領規劃期內社會經濟發展各領域的總體規劃；專項規劃是在特定領域實現特定目標的規劃，例如土地利用規劃、城鄉規劃、產業規劃、環保規劃等；區域規劃是對特定地域范圍內經濟和社會發展的總體部署，例如京津冀都市圈綜合規劃。其中，具有法律和制度基礎、涉及全局又分屬不同主管部門的空間規劃主要有城鄉規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃和環保規劃中的生態功能區劃4類[10]。現有空間規劃體系呈現多元化狀態并各具特點，空間管制是各類規劃都在強化利用的手段，但各空間規劃出自不同的行政部門，法律地位不同，且不同空間規劃的目的和手段也有所差異，形成了“多頭編制、多規管控、空間打架”的問題[8]，空間規劃協調難問題突出。從解決空間規劃沖突的視角，相繼演化出“多規合一”和“多規融合”等概念和試點。

2 規劃環評空間管制目前存在的問題

空間規劃主張強化規劃的空間維度[11]，引導空間發展方向，對空間資源實施管制。規劃實施的手段正是空間管制。

當前，我國社會經濟發展面臨著以下4個方面的問題：第一，工業園區開發建設成為各地經濟發展的重要內容，園區建設泛濫，出現了遍地開花的現象。第二，隨著園區的成熟，很多園區已從工業區向社區轉化，產城融合有利于實現就業、居住和生活的和諧統一，但在早期規劃和評價中，工業園區以單一工業功能為目標且未注重空間管制，同時在發展中也存在城市包圍園區的情況，導致環境問題頻出。第三，隨著高速鐵路的發展和農村城鎮化進程的加快，我國工業面臨著新的布局調整，一批新的工業園區在崛起前必須從空間管控、資源總量管控、環境容量管控三方面落實規劃環評。第四，在我國結構和布局調整的檔口，面臨著以資源和環境為高壓線，需扭轉部分地區不顧資源和環境承載力進行無序布局的局面。

《規劃環境影響評價技術導則 總綱》(HJ 130—2014)提出要分析規劃布局與主體功能區劃等空間管制規劃的符合性，但并未明確提出空間管制的概念及要求。實際工作中，規劃環評中的空間管制主要體現在選址合理性與布局合理性，主要采用疊圖的方法來進行分析。當前，規劃環評空間管制主要存在以下幾個方面的問題。

2.1 面臨規劃失范的挑戰

根據《規劃環境影響評價條例》，土地利用的有關規劃和區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，以及工業、農業等“一地、三域和十個指導性專項規劃”需要進行環境影響評價。土地利用規劃等法定規劃有其配套的規范性要求，但我國目前存在著非法定規劃泛濫的現象。規劃及規劃編制存在著“規范性”和“有無必要性”問題。因此，規劃環評面臨著“規劃失范”的挑戰。

2.2 信息壁壘及溝通不暢

(1)行政部門間信息溝通不暢。規劃具有涉及較多政府行政部門的特征，由于各部門之間存在信息壁壘，同時行業專項規劃的公開性不夠以及規劃圖集信息缺失，導致行政部門間信息溝通不暢。不同空間規劃制定的目標和技術基礎不同，劃分標準難以度量，城鎮體系規劃與資源環境規劃各規劃體系內部和規劃體系之間存在著多規亂象，空間尺度混亂，管控措施或模糊或沖突，邊界難以確定，很難落實到規劃環評中。

(2)規劃空間管制信息溝通不暢。由于歷史和制度原因，不同規劃的主管部門各自為政，并以自身利益為主。部門溝通問題和利益協調上的困難導致同層級的規劃環評空間管制各自獨立，不能發揮協同作用，不同層級的規劃環評間交流不暢，規劃環評的空間管制建議進入下一層級相關規劃的渠道不暢通。空間管制基礎信息資料收集工作難度大，導致規劃環評與相關規劃在空間協調性上力不從心，使評價單位和環境管理部門難以獲得空間管制的基礎信息。

多規合一是解決多規劃空間打架的有效手段，目前我國已開展了多規合一的試點。通過多規合一，實現原多個規劃確定的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致。

2.3 缺乏跨區域/流域會商

《關于開展規劃環境影響評價會商的指導意見(試行)》(環發[2015]179號)發布前，規劃環評都是各行政區內部的事情，單從某個區域來看，布局符合各種資源、環境約束，但從大的區域來看，則出現上游的排污口臨近下游的取水口等類似情況，導致流域相鄰功能區段的用水矛盾。而各區域為保證本區域的環境質量，很容易將污染項目布局在邊界地帶，則可能出現每個規劃都是合理的，每項規劃環評都是依法依規進行的，但是總體空間管制卻失效，資源消耗壓力增大，環境惡化，抑或是規劃本身的合理性存在問題以及規劃環評違規操作等。

2.4 缺乏配套技術支撐

我國早期的規劃環評空間管制局限于不同層級規劃的協調性分析、空間疊圖分析等。2016年環保部在《關于規劃環境影響評價加強空間管制、總量管控和環境準入的指導意見(試行)》(環辦環評[2016]14號)中首次明確提出了空間管制的要求。目前規劃環評存在就項目論項目、就規劃論規劃的問題，不能從宏觀上把握問題的實質。規劃環評中的空間管制評價僅處于概念化階段，有力推動“三條鐵線”制度的實施，還需根據各類規劃的特點，制定具有針對性和多樣性的空間管制指標體系和技術方法。缺少指標體系和技術方法等配套技術支撐，嚴重阻礙了“三條鐵線”制度的實施。

2.5 落實情況無法保障

首先，規劃環評中空間管制評價流于形式。由于部分部門法規意識不強，對規劃環評的認識不足，使規劃環評流于形式，技術水平差，難以保證評價的科學性。或者規劃環評注重的長期的、全局的環境目標和生態效益與地方或部門發展目標相沖突，在地方利益的脅迫下甚至淪為區域開發的路條，不能起到在規劃階段從選址、布局、規模、結構等方面調控的目的，僅提出一些末端的減緩措施。

其次，環保部門對于規劃環評具有部分“審查權”，“一地三域”開發利用規劃環評篇章無須環保部門審查，設區的市級以上人民政府審批的專項規劃的環評報告書由人民政府指定的環境保護行政主管部門或者其他部門召集有關部門代表和專家組成審查小組進行審查，規劃最終由地市級以上政府或行業主管部門審批，審查意見采納情況只需說明即可，空間管制等規劃環評階段的措施和建議在規劃審批中的落實情況無法保障。

3 規劃環評落實空間管制的關鍵要素

規劃環評是加大國土整治、落實主體功能區規劃的重要手段，從區域、流域宏觀層面和長期效益出發，規范、協調“三生空間”的開發，落實分類保護，實現人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一。

3.1 確立規劃與規劃環評空間管制的法律地位

規劃是規劃環評的評價對象及發揮作用的載體，因此首先應明確規劃的定位、作用、目標和法律地位。環評空間管制是環境準入的具體體現，通過環評審批落實。規劃環評空間管制的突出作用是將各個層級不同領域的政策主體進行有效銜接，解決開發建設活動與環境保護的沖突。規劃環評空間管制是規劃實施的前置約束性條件，應將規劃環評空間管制以法律條文的形式進行明確規定，從而為其有效實施提供法律支撐。

3.2 明確規劃環評空間管制應用的重點對象

結合我國空間規劃體系現狀及工業園區發展過程中存在的問題，確定規劃環評的空間管制分為大區域國土開發利用規劃和小區域國土開發利用規劃兩個層次。省域規劃及跨省域規劃作為大區域國土開發利用規劃，園區級規劃作為小區域國土開發利用規劃，市域規劃及縣域規劃作為中間尺度國土開發利用規劃，中間尺度規劃視其轄區大小參照大區域國土開發利用規劃或小區域國土開發利用規劃環評的空間管制。

(1)大區域國土開發利用規劃：城鎮體系規劃、土地利用規劃、資源開發利用規劃、流域規劃、區域開發規劃中，通過環評整合主體功能區規劃、生態功能區劃、環境功能區劃、環境敏感區、重點生態功能區、生態紅線，按重點保護和敏感區域的等級劃定限制級別，即將主體功能區和生態功能區劃落地執行，使生態用地紅線得到有效保護，將環保規劃融入上述規劃體系中，實現規劃由“建設規劃”向“控制建設的規劃”轉變，對資源和環境由“對建設的限制條件”轉變為“區域發展重點保護對象”。

(2)小區域國土開發利用規劃：園區開發規劃中，通過環評對開發區域的選址進行管制，以資源環境要素為主導因素之一，指導園區內的布局。

3.3 明確規劃環評空間管制的廣度和深度

我國戰略環評的理論方法主要是在學習國外經驗的基礎上探索實施。空間管制方面，在考慮土地公有制國情的基礎上，仍需借鑒國外規劃環評空間管制的管理經驗，梳理國外規劃環評實施空間管制的流派與類別，分析其適用條件、技術方法，并結合我國規劃體系和土地公有制，明確實施規劃環評空間管制的范疇以及不同類別規劃環評空間管制的評價深度，提出不同層次、不同體系的規劃落實空間管制要求。

3.4 建立規劃環評空間管制的評價方法

(1)明確空間管制考慮的要素，建立針對性和多樣性的空間管制指標體系。資源和環境要素具有時間和空間分布特征，不同要素對不同類型的開發活動的響應方向和程度亦不相同，并且不同要素隨經濟發展水平、管理需求、技術條件、目標與價值取向的不同而變化。依據長期利益大于短期利用、區域利益大于局部利益、具有直接或潛在重要性的因素不因技術手段不足而忽略，以及經濟影響最小化等原則，確定各類規劃環評空間管制要素和指標。

(2)確定評價方法。規劃環評保護的對象是復雜的系統工程，在實際工作中需要通過數學的方法將復雜系統進行簡單化處理，篩選出代表系統典型特征的指標，在評價過程中通過對指標進行賦值，采用如矩陣分析法、標準定位法等方法分析特定空間的特征，并采用熵值法、主成分分析法、聚類分析法、疊加分析、緩沖分析等方法確定區域集合。

(3)明確管制類別和管制要求。目前不同空間管制規劃的管制類別和要求存在差異，如主體功能區劃將國土空間劃分為四類，生態功能規劃分為三級，城鄉規劃劃定為四區，并分別實行不同的管制要求。規劃環評空間管制體系應梳理不同規劃體系的空間管制類型及要求，以資源環境要素為約束性條件，提出最為嚴格的管制要求。

此外，規劃環評作為規劃審批的要件，受到各級政府的重視，但規劃環評的作用不能淪落為項目環評準入的路條。雖然在法規上提出了后評估，但到具體操作層面上缺少相關規定，也鮮有案例。建議建立規劃環評空間管制的驗收、監督和后評估體系。

4 結語

規劃環評中的空間管制與規劃體系相對應，我國的規劃存在多主體、多目標、多層次、條塊分割、交叉羅列等現象，這些問題也必將傳遞到規劃環評空間管制上，導致規劃環評空間管制難以落地。為了解決這些問題，建議采取以下相應措施：第一，明確具體什么樣的規劃應該做什么樣的空間管制，選擇的規劃環評空間管制邊界應清晰、一定時期內穩定而不僵化；第二，建立空間管制評價規范和適用的技術方法；第三，建立規劃環評空間管制的驗收、監督體系；第四，建立后評估體系；第五，論證將編制規劃環評報告作為環境管理部門的一項行政職能，確保環評報告能不受規劃編制單位和地方政府政績觀的影響。總而言之，要從技術和制度上保證空間管制的可行性。

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Discussion on the Implementation of Space Control in Planning Environmental Impact Assessment

YAO Li-ying1,2, WANG Wei2,3, LI Fan2,3, HUANG Hao-yun1,2

(1.Tianjin Academy of Environmental Sciences, Tianjin 300191, China; 2.Tianjin Air Pollution Control Laboratory, Tianjin 300191, China; 3.Tianjin Environmental Science Zhanyun Technology Development Co., Ltd., Tianjin 300191, China)

In order to better promote the space control in planning environmental impact assessment, and enable space control to optimize land development and spatial access, combined with the practice of planning environmental impact assessment, this paper analyzed China’s current status of space control planning and problems in planning environmental impact assessment, and put forward key issues of space control in planning environmental impact assessment, such as defining the position and legal status of planning and space control in planning environmental impact assessment, confirming the key objects of space control application and the breadth and depth of space control, establishing the evaluation method, and strengthening the implementation.

planning; environmental impact assessment; space control

2016-07-14

姚立英(1975—)，女，河北盧龍人，高級工程師，研究方向為環境管理，E-mail：lavender_yao@foxmail.com

10.14068/j.ceia.2017.03.008

X820.3

A

2095-6444(2017)03-0027-04