移動通信基站簡化環保審批和完善監管的調研與建議

孫育平，王娟，李偉，陳蕾，施中杰，王毅

(1.武漢網綠環境技術咨詢有限公司，湖北武漢 430000；2.湖北省輻射環境管理站，湖北武漢 430000；3.武漢市輻射和危險固體廢物污染防治管理中心，湖北武漢 430000；4.北京市環境保護監測中心，北京 100044)

移動通信基站簡化環保審批和完善監管的調研與建議

孫育平1，王娟2，李偉3，陳蕾1，施中杰1，王毅4

(1.武漢網綠環境技術咨詢有限公司，湖北武漢 430000；2.湖北省輻射環境管理站，湖北武漢 430000；3.武漢市輻射和危險固體廢物污染防治管理中心，湖北武漢 430000；4.北京市環境保護監測中心，北京 100044)

我國對通信基站建設項目實行的環境影響評價、環境保護竣工驗收和“三同時”制度，在預防和減輕電磁環境污染中起到了重要作用。隨著“寬帶中國”、“互聯網+”等國家發展戰略的實施，移動通信行業進入了高速發展階段，現有環評審批、環保竣工驗收及監管模式暴露出一定的局限性和不足。通過調研了解國內外基站環境監管現狀，分析了國內移動通信基站環保審批及監管方面存在的問題，并有針對性地提出了簡化審批、完善監管的建議。

移動通信基站；環境保護；簡化審批；完善監管；調研與建議

移動通信基站(以下簡稱“基站”)是實現“寬帶中國”的核心，能為打造“大眾創業、萬眾創新”和增加公共產品、公共服務“雙引擎”，推動“互聯網+”發展提供有力支撐。黨中央、國務院對此高度重視，要求加快推進網絡基礎設施建設。同時，一方面基站建設點多面廣，環保手續也存在不足；另一方面公眾對基站存在一定誤解，擔心輻射影響健康，經常反對或投訴基站的建設，也給環境監管工作造成一定困擾。本文通過調研了解國內外基站環境監管現狀，分析國內移動通信基站環保審批及監管方面存在的問題，并有針對性地提出簡化審批、完善監管的建議，以期為環保部門的監管及移動通信基站管理法律法規、導則等的制修訂提供參考依據。

1 國內外基站環境監管的現狀

隨著公眾環保意識的不斷增強，電磁輻射引起了社會的廣泛關注，國內外針對移動通信基站有著不同的環保管理措施。

美國聯邦通信委員會(FCC)對絕大部分基站采取豁免管理，僅要求距地面高度小于10 m且所有信道總功率大于1000 W ERP的基站進行環境影響評價，FCC對其監管的大量發射設施進行常規監測[1]。加拿大基站管理由工業部負責，實行“區域許可方式”，除中繼站外，絕大多數移動通信基站無須單獨審批取得許可[2]。英國的基站管理由通信辦公室負責，采用“事先認可”的方式，無須進行許可審批[3]。

我國基站管理部門主要涉及工業和信息化部無線電管理局、環境保護行政管理部門(以下簡稱“環保部門”)，其中環保部門對基站建設進行環境管理，一方面負責環境影響評價和竣工環保驗收監測審批，另一方面對基站運行所產生的電磁輻射進行常規監測管理。

環保部門普遍通過環境影響評價和竣工環保驗收的模式對基站項目進行管理，各省基站項目的監管模式不盡相同。如上海市[4]取消環評，強化驗收；黑龍江省[5]對基站項目不再進行建設前環評審批，而是通過加強監督檢查，發現問題予以糾正；寧夏回族自治區[6]對新建基站項目按一般建設項目進行管理；浙江省[7]基站鐵塔建設等通信設施不再納入建設項目環境影響評價審批，僅對發射裝置進行審批管理。

由于全國沒有統一的管理模式，而且鐵塔公司成立后，基站的權責關系發生了改變，在國家簡政放權、嚴格環保執法的大前提下，環保部門在充分考慮公眾環境意識和環境訴求增強，滿足公眾知情權的同時，需進一步優化完善基站環境監管機制，加強事中、事后監管，切實做到放管結合。

2 基站環境監管存在的問題

2.1 監管制度的適用性存在疑慮

依據《電磁環境控制限值》(GB 8702—2014)，單個室內蜂窩式基站等效輻射功率小于100 W，屬于豁免管理的對象。但同一區域安裝多個室內蜂窩式發射天線時，疊加后其電磁輻射環境是否達標、能否予以豁免存在疑慮，而目前對于室內蜂窩式基站基本上處于無監管狀態。

《中華人民共和國環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》和《電磁輻射環境保護管理辦法》對電磁輻射建設項目的監管和審批有相應要求，但未考慮移動通信基站項目的特殊性，如處于農村區域、周邊無居民敏感點的基站，就不適合按環評報告要求來審批。

2.2 環保權責關系仍存在分歧

鐵塔公司成立后，移動通信機構的格局發生了變化。工信部和國資委聯合印發了《關于推進電信基礎設施共建共享的實施意見》(工信部聯通[2014]586號文)，對基站建設手續辦理及驗收工作職責明確由鐵塔公司負責，但目前鐵塔公司與運營商之間關于環境保護的權責關系仍存在分歧。

同時，調研省份的環保部門和三家運營商對鐵塔(不包含發射裝置)建設是否納入電磁輻射監管范圍存在不同看法，主要有兩種觀點：觀點一，鐵塔作為發射裝置的承載體，本身不產生電磁輻射，不應該納入輻射監管范圍。觀點二，鐵塔安裝發射裝置后，運行期對環境的影響因子以電磁輻射為主，應納入電磁輻射監管范圍。

2.3 環評編制及審批周期過長

目前《建設項目環境影響評價分類管理名錄》(修訂稿)未正式頒布，絕大多數省份對基站項目的環評形式均按環境影響報告書的要求進行管理。基站分批次打包進行環評，站址點多面廣，且環評現狀抽測比例也不盡相同，有的省規定抽測比例達30%以上，加之公眾參與難度大，導致環境影響評價文件編制時間長，嚴重影響環評審批進度。

基站環境影響評價公眾參與難度大，主要是公眾意見現場調查難開展。首先，基站分批次打包環評，站址點多面廣，涉及公眾數量多，逐戶問卷調查缺乏實踐可操作性；其次，基站選址難、環評階段站址精確度不高、變動性大，調查對象的代表性和有效性無法得到保證；最后，公眾因對電磁輻射的恐懼而對基站建設產生“鄰避效應”，往往反對基站建設，也會影響審批時限。

2.4 “三同時”及竣工環保驗收有待規范

《建設項目環境保護管理條例》(修訂草案征求意見稿)規定，建設項目竣工后，建設單位應當向審批該建設項目環評文件的環境保護行政主管部門申請該建設項目竣工環境保護驗收。目前，我國對基站建設無“三同時”監督管理辦法，竣工環保驗收尚未制定具體的技術規范，容易導致事中事后監管不到位。調查內容、方法以及監測的比例等內容沒有統一和明確的要求，導致各省的具體做法五花八門。

2.5 電磁輻射科普宣傳力度不夠

由于環保部門、工業與信息化管理部門和運營商等對電磁輻射相關知識宣傳的力度不夠、公眾的知情權得不到保證、部分媒體不負責任地片面夸大電磁輻射的危害性等方面的原因，導致公眾對移動通信基站電磁輻射的知識缺乏了解，一些民眾存在“談基站色變”的心理顧慮，群眾信訪投訴率居高不下。

3 優化基站審批與監管的建議

3.1 出臺專項法律及相應實施細則

制定《電磁環境污染防治法》或《電磁環境保護條例》，為基站建設項目的環境管理提供強有力的法律支持；制定相應的實施細則，規定將基站選址作為城市公共基礎設施選址的一部分，納入城市建設規劃體系中，提出針對基站電磁輻射污染的具體規定。

鑒于室內微蜂窩基站功率小、影響范圍小的特點，針對室內蜂窩式基站及豁免水平以下的基站實行豁免管理，但需由鐵塔公司或通信運營商向環保部門辦理登記備案手續，申報室內蜂窩式基站及豁免水平以下基站的類型、數量、位置及分布情況，加強管理。

3.2 明確鐵塔公司為環保責任主體

鑒于鐵塔作為基站天線的載體，其規劃選址是決定其運行是否對周圍環境敏感目標產生電磁輻射污染的關鍵因素，同時為了避免三大運營商分頭重復開展環評和環保驗收，建議以鐵塔公司為主體履行環保手續，在鐵塔規劃選址布局階段，根據該鐵塔遠期各系統最大發射功率、載頻配置、天線極化方式、天線高度等參數，預測評價選址是否合理，填報環境影響登記表并備案。在竣工環保驗收階段，三大運營商分別履行驗收手續，實行“鐵塔統一登記、運營商分別驗收”。在環保執法和信訪投訴時，由鐵塔公司牽頭，組織三大運營商配合調查和接受處理。

3.3 簡化宏蜂窩基站環評編制及審批

(1)制定基站項目環境影響登記表填報規范。《建設項目環境影響評價分類管理名錄》(修訂征求意見稿)中規定無線通信建設項目按照環境影響登記表管理，而最近公布的《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》中制定了建設項目環境影響登記表的填報要求，只適合一般類建設項目。由于基站項目具有點多面廣、設備復雜多樣、群眾關注度高等特性，故需制定基站項目環境影響登記表填報規范，登記表中需明確共址基站數量、最大天線數量、最大載頻數、最低高度、方向角范圍等技術參數及周邊環境描述、環境防護距離，確保對敏感目標的電磁輻射達標。

(2)簡化公眾參與形式。根據《中華人民共和國環境影響評價法》第二十一條、《建設項目環境保護管理條例》第十五條及《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第二條規定，公眾參與適用于環境影響評價報告書。基站的環評文件類型調整為報告表或登記表后，為保證公眾的知情權，建議簡化公眾參與形式，采取網上公示、座談會等公參方式，不再進行公眾意見問卷調查，以縮短審查或備案時間。

《建設項目環境保護管理條例》(修訂草案征求意見稿)中規定，對環境可能造成重大影響的，或者產生惡臭、異味、油煙、噪聲等直接影響公眾生活環境的建設項目實行公示制度。基站建設項目無此類影響，故可簡化公眾參與形式。

3.4 加強基站建設項目事中事后監管

(1)強化事中監管。建議環保部門加強對基站建設過程中的監管，或是實行環境監理，加強對落地鐵塔建設過程中的生態保護措施及環境防護距離落實情況進行定期或不定期抽查。對不符合環評中有關規定的，依法進行嚴格執法，對“未批先建、邊建邊批、久拖不驗”等違法建設行為實行“零容忍”，發現一例拆除一例、查處一例。

(2)加強竣工環保驗收管理。基站建設項目在投入生產或者使用前，建設單位可委托第三方機構編制建設項目環境保護設施竣工驗收報告，向社會公開并向環保部門備案。對于基站，可按照掛載的發射裝置分期、分批、分公司以打包方式進行竣工環保驗收，原則要求必須對每個基站周圍的環境保護目標進行調查，承擔項目驗收調查的單位對環境保護目標調查情況負責。在此基礎上，兼顧對基站所在環境的功能區、塔型、設備類型、發射功率及環境敏感點分布等有代表性的因素進行抽樣監測，抽測基站必須具有代表性。基站位于郊區、鄉村、山區、高速公路或鐵路沿線等人員稀少區域的，如基站周邊50 m范圍內無環境敏感目標，可不進行驗收監測。

(3)制定竣工環保驗收調查技術規范。在規范中明確規定基站項目竣工環境保護驗收工作內容和報告內容，規范基站項目竣工環境保護驗收調查技術要點。驗收報告可以由第三方有資質的環評單位或監測單位編寫。基站驗收合格后，為便于基站環境管理和社會公眾了解電磁輻射情況，減少群眾投訴，建議環保部門頒發《電磁輻射環境驗收合格證》。

(4)建立基站電磁輻射年度監測制度。基站建成驗收后，鐵搭公司應組織對基站進行年度抽測，并將監測結果在轄區內公布，可以委托有監測資質的單位進行監測；環保部門應定期對基站進行監督性抽測，特別是對于投訴率高的基站，可定期向周邊居民公布監測數據，或者是在環境敏感地區設置在線實時電磁輻射監測顯示屏，以打消居民的疑慮。

3.5 加強公眾電磁輻射知識宣傳教育

環保部門應聯合工信部門，組織運營商和鐵塔公司，采用拍攝微電影或動畫片、印制宣傳手冊、建設公眾電磁輻射宣傳教育基地等多種形式，宣傳基站作為基礎設施對于移動通信的重要作用，引導社會大眾科學認識基站電磁環境影響，消除沒有科學依據的顧慮及傳聞。

同時，環保部門還可以組織鐵塔公司和運營商建立基站信訪投訴數據庫和快速響應系統，做到有訪必復，并定期對信訪投訴情況進行總結分析。妥善處理信訪投訴也是一種很好的宣傳方法。

[1] US EPA. National Environmental Policy Act[Z]. 1969.

[2] Government of Canada. Canadian Environmental Assessment Act[Z]. 2012.

[3] Parliament of the United Kingdom. Communication Act 2003[Z]. 2003.

[4] 上海市經濟和信息化委員會, 上海市無線電管理局. 上海市公用移動通信基站設置管理辦法實施細則[Z]. 2014.

[5] 黑龍江省通信管理局, 黑龍江省發展與改革委員會, 黑龍江省國土資源廳, 等.關于修改黑龍江省通信管理局等單位關于推進我省4G通信網絡基礎設施建設的實施意見文件有關內容的通知[Z]. 2015.

[6] 寧夏回族自治區環境保護廳. 寧夏回族自治區環保廳組織召開由自治區通信管理局、三家電信企業及寧夏鐵塔參加的專題會議紀要[Z]. 2015.

[7] 浙江省環境保護廳. 浙江省第三批不納入建設項目環境影響評價審批的目錄(試行)[Z]. 2015.

The Research and Suggestions on Simplifying Environment Protection Approvals and Perfecting Supervision for Mobile Communication Base Station

SUN Yu-ping1, WANG Juan2, LI Wei3, CHEN Lei1, SHI Zhong-jie1, WANG Yi4

(1.Wuhan Green Network Environmental Technology Consulting Co., Ltd., Wuhan 430000, China; 2.Radiation Environment Environmental Station of Hubei Province, Wuhan 430000, China; 3.Wuhan Radiation and Hazardous Solid Waste Pollution Prevention Management Center, Wuhan 430000, China; 4.Beijing Municipal Environmental Monitoring Center, Beijing 100044, China)

In the construction of communication base station, the environmental impact assessment, check & acceptance of environmental protection, and “three simultaneous system” have been implemented by the administrative department of environmental protection in China. These laws, regulations and rules have been playing an important role in preventing and reducing environmental pollution. Due to the particularity of the communication industry and national development strategy implementation such as the “broadband China” and “Internet+”, the existing EIA approval, completion acceptance of environmental protection and regulatory model have certain limitations when used in the communication industry. This paper investigated the current situation of environmental regulations in domestic and foreign base stations, analyzed the problems of environmental approval and supervision in domestic mobile communication base stations, and finally put forward proposals to simplify the approvals and perfect the supervision.

mobile communication base station; environmental protection;simplifying approvals; perfecting supervision; research and suggestions

2016-07-08

環保部核與輻射安全中心項目(環核安中心[2015]27號)

孫育平(1980—)，男，湖北武漢人，工程師，碩士，研究方向為環境保護、規劃與環境管理，E-mail：583644859@qq.com

10.14068/j.ceia.2017.03.010

X323

A

2095-6444(2017)03-0035-03