特朗普政府是“紙老虎”嗎？

宋曉軍

2月10日，在中、美領導人通完電話后，英國《衛報》和美國《外交政策》發表的評論文章中，都將特朗普承諾美國政府繼續奉行“一個中國”政策的表態比喻為是“紙老虎”?？吹竭@個比喻，我馬上想到了1月31日美國國防部長馬蒂斯簽發的重建美國軍隊的備忘錄。那么馬蒂斯的這一紙備忘錄與英、美媒體說特朗普政府是“紙老虎”有什么關系呢？

1月31日，美國新防長馬蒂斯根據4天前特朗普在五角大樓簽署的重建美國軍隊的行政令，代表國防部簽署了一份備忘錄。備忘錄實際上是一份分三階段落實總統國家安全指令的預算指南。三個階段分別是：提高作戰準備、解決緊迫的能力不足實現計劃平衡及建設更強大、更得力和更致命的聯合部隊。2月7日，美國海、陸、空和陸戰隊負責軍隊建設的“第二把手”在眾院軍事委員會作證時，分別用陳述事實的方式提出了各自在2017財年“提高作戰準備”上的預算缺口。據美聯社報道，海軍的預算“缺口”為120億美元，陸軍為82億美元，空軍為62億美元，陸戰隊為42億美元。那么，這306億美元“提高作戰準備”的預算缺口與3天后特朗普改口承諾奉行“一個中國”政策有沒有關系呢？

回答這個問題先從美國的國防預算說起。美國法律規定總統必須在2月的第一周向國會提交下一財年的聯邦預算案，其中自然也包括國防預算。鑒于目前總統換屆以及奧巴馬提交的2017財年聯邦預算案并沒得到國會的批準（目前執行的是以2016財年開支為標準的延時撥款決議），所以特朗普才會指示馬蒂斯以“重建美國軍隊”為原則，在3月1日前拿出一份2017財年的國防預算修正案，在5月1日前拿出2018財年的國防預算案，在2018年初拿出2019～2023財年未來5年的國防預算規劃。而這三個預算文件應是與前面提到的備忘錄中的三個階段相對應的。因此，從2月4日國防部長馬蒂斯在東京說南海問題要通過外交手段解決，到2月10日特朗普承諾繼續奉行“一個中國”政策，至少表明特朗普政府目前在“提高作戰準備”的第一階段，不想公開在軍事上挑戰中國設置的“安全底線”。

接下來的問題是，特朗普政府會不會在重建美國軍隊的第二、第三階段挑戰中國的“安全底線”呢？如果僅以國防開支作為一個衡量標準，這還要觀察特朗普政府重建美國軍隊的計劃執行得是否順利。而其中的一個關鍵點，就是看美國國會能否盡快取消2011年通過的“預算控制法案”（BCA），進而把重建美國軍隊的錢給到位。比如按照BCA設置的上限，2018財年基礎國防預算最多只能支出5490億美元，而最近無論是官員、國會議員還是學者都認為這無法滿足重建美國軍隊的需要。參院軍事委員會主席麥凱恩最近甚至建議重建美國軍隊要將2018財年基礎國防預算提高到6400億美元。換句話說就是，國會取消當年眾院以268票對161票、參院以74票對26票通過的BCA，才是特朗普政府改變其“紙老虎”形象的前提。

最后我想說的是，按照2016年1月1日發布的《中央軍委關于深化國防和軍隊改革的意見》中的時間表，中國軍隊在2016年完成全軍編制體制階段性的改革任務后，將在2017～2020年的4年時間里，對相關領域的改革做進一步調整、優化和完善?？梢钥闯觯袊婈牭母母飼r間表與特朗普政府重建美國軍隊的“三階段”有很多重疊。從這個意義上說，接下來中國軍隊的改革進程是否順利，也可以說是一個衡量特朗普政府是不是一只真的“紙老虎”的指標。