政府電子文件長期保存層級研究

李海濤

摘要：本文闡述了政府電子文件長期保存的概念，并從位流、邏輯、概念層級分析了政府電子文件長期保存中維護原始位流的完整性和可讀取性，保證電子文件信息以可見的格式呈現、可用、可理解，保證概念層級上政府電子文件長期真實和可信的特點，重點探討了各保存層級政府電子文件長期保存中存在的問題及對策。

關鍵詞：政府電子文件長期保存保存層級

Abstract：The paper illustrates the concept of government electronic record long-term preserva？ tion. From perspectives of physical logical and con？ ceptual levels， it analyzes the characters of govern？ ment electronic record preservation such as keep？ ing the original bit stream of government electronic recordreadable and integrated， keeping govern？ ment electronic information presenting and using in visible formations， keeping government electronic information authentic and real in the metadata for？ mation in conceptual level. At the same time it ex？ plores some problems and solutions related to gov？ ernment electronic record preservation in different levels.

Keywords：GovernmentElectronicrecord； Long-term preservation； Preservation levels

一、引言

隨著電子政務等信息化應用領域的迅速發展，無紙化辦公越來越普遍。電子文件貫穿于政府信息公布、利用、傳遞、交換、服務等政府電子政務管理的整個流程，構成了政府信息資源的基礎。政府電子文件通過各種軟件編輯并存儲在不同載體上，包括文本、音頻、圖像、視頻等類型。當前，信息技術在提供政府電子文件海量存儲、服務的同時，也給政府電子文件長期保存帶來了嚴峻挑戰。從總體上看，我國政府電子文件長期保存狀況不容樂觀，大量電子文件失存、失效、失控、失信等管理風險普遍存在。為了保證電子文件長期可用，政府機構頻繁轉換電子文件保存格式，不斷升級和維護軟、硬件，加大了政府人力與財政負擔，電子文件長期保存問題已成為制約我國電子政務發展的瓶頸。

政府電子文件長期保存的問題，實質上是涉及法規、制度、標準、格式、技術及管理等多個層面的綜合性問題。不可否認，發展信息技術是解決政府電子文件長期保存問題的關鍵。但要實現電子文件數據格式多樣、可讀、可靠、真實可信等系列目標，除了發展信息技術外，還要對政府電子文件長期保存的概念、保存層級及各保存層級的特點、存在問題展開分析，這樣才能基于各保存層級有的放矢地制定與完善政府電子文件長期保存相關的政策、法規、標準及對策。

二、政府電子文件長期保存概念分析

電子文件長期保存概念出現于20世紀90年代的檔案學領域，早期相關研究文獻主要探討電子文件的可信、可訪問性及其他特點。隨著信息技術的發展與網絡的普及，2000年后，電子文件長期保存研究文獻在數量上呈顯著上升趨勢，研究內容也逐步擴展到電子文件存儲載體、版本、保存格式等軟、硬件范疇。

結合政府電子政務業務活動分析，政府電子文件長期保存是以管理為核心的，包含制定電子文件長期保存相關政策、法規、標準、對策，選擇存儲技術、硬件、軟件，提供存儲服務等確保政府電子文件長期可讀的活動。其本質是長期有效保存政府電子文件信息并保證其長期存取。

（一）保存期限

在保存期限上，政府電子文件總體上可以劃分為進館與不進館兩大類，其中不進館一類電子文件，按保存年限劃分為10年、30年和50年等若干檔次。[1]而實際政府電子文件管理中，因各業務部門的管理對象、業務流程及面向用戶的服務需求不同，電子文件保存的“短期”“長期”“永久”所對應的具體保存時限各異。參考ISO14721：2003標準關于電子文件長期保存的“長期”界定，筆者認為隨著信息技術的進步，信息相關概念的發展及不斷變化的用戶群體，“長期”是一個相對概念，應以政府機構的具體業務及用戶的需求設定，不宜以固定的時限限制。

實踐中由于電子文件具有海量存儲、快捷檢索等優點，在遵循國家檔案局8號令《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》[2]關于保管期限設定原則的基礎上，政府機關電子文件保管期限，較傳統載體檔案可適當延長。同時，由于當前信息技術不斷更新，新老信息技術更替中存在一個過渡期。過渡期過長，易影響新信息技術的推廣應用及新電子文件的形成存儲；過渡期過短則易造成倉促轉換和替代后，原有信息技術環境下電子文件資源無法識別和獲取。且政府電子文件保存期限受限于其價值規律，經鑒定后不具有保存價值的電子文件應當銷毀。因此，政府電子文件長期保存期限可理解為從進入長期保存的范圍到確認銷毀這段時間周期。[3]

（二）保存分類及保存業務

從形成領域角度分類，需要長期保存的政府電子文件，既包括政府履行公共管理職能過程中形成的電子文件，又包括形成于政府內部行政事務產生的電子文件；從保存電子文件的來源來看，既包括政府原生電子文件，又包括轉化型電子文件。[4]需要長期保存的政府電子文件的保存業務包括降低電子文件存儲載體老化速度、規范電子文件存儲格式、保證電子文件長期真實、完整、可靠等。政府電子文件保存業務的開展是項復雜、系統的工程，需要多個領域、層次、環節、機構合作與協調完成。

結合政府電子政務業務流程來看，電子文件長期保存是電子文件管理周期的關鍵一環，即當政府電子文件管理系統（ERMS）捕獲電子文件后，應隨即建立文檔關聯，存儲在服務器內，配合現行業務工作協同開展，當其現行價值消失后歸檔進入電子文件長期保存系統。

三、政府電子文件長期保存層級分析

政府電子文件長期保存是包含位流、邏輯、概念等多個層級的持續性管理活動，主要解決兩個問題：一是宏觀上解決電子文件長期保存體制、方式變革下的政府電子文件組織、業務流程整合系列問題。二是微觀上解決信息技術發展中，政府電子文件真實、完整、持久性存取訪問等一系列問題。根據Thibodeau關于電子文件長期保存的層級的劃分，政府電子文件長期保存可分為位流、邏輯、概念層級，[5]本文對政府電子文件位流、邏輯、概念層級保存的特點、存在的問題及保存對策分析如下：

（一）位流層級電子文件長期保存

位流是一個連續的位序列，表示在某個通信路徑上一次一位傳輸的數據流。位流層級電子文件長期保存，不考慮電子文件信息的外觀、結構、功能，只保存原始電子文件對象，維護原始位流的完整性和可讀取性。位流保存包括異地備份、多重備份和硬件遷移等。與紙質文件保存策略不同，政府電子文件位流層級保存策略的目的是不提供直接訪問服務，只提供最簡單的數據備份存儲能力。開展該層級保存應注意以下幾個方面：

1.形成及應用。區別于傳統的紙質文件，以比特單位構成的電子文件生成速度遠高于紙質文件且其易復制、快傳遞，形成中存在真實與過程控制等問題。

2.存取載體。從存取載體上看，電子文件存取對于載體、信息系統、設備具有較強依賴性。信息技術發展導致電子文件載體、讀取硬件及軟件環境易過時，電子文件載體更新、轉移頻次增加，不同載體對于同一電子文件信息的支持及互操作性要求提升。同時，雖然電子文件載體的容量大，一定程度上降低了保存成本，但其載體老化速度快于紙質文件，導致存儲在內的電子文件不易長期保存。

3.保存成本。從保存成本上看，當電子文件載體需要更新或遷移時，會增加政府的財政投入。實施中應以政府電子文件利用頻率及電子文件所處生命周期的實際價值為參考，劃定需要位流層級保存的政府電子文件的范圍。[6]

針對上述形成及應用中的系列問題，可通過確定需要位流層級保存的政府電子文件的范圍和各階段目標加以解決。

互聯網促進了政府電子文件的傳遞，但網絡安全問題提高了政府電子文件位流層級長期保存的成本。由于電子文件的存在形式、依附載體以及形成者復雜多樣，應根據政府各級機構的現狀、需求、服務對象、經費等因素，確定需要位流層級保存的電子文件的范圍和各階段目標。

合理規范政府電子文件長期保存載體選擇標準及類型，解決上述存取載體的相關問題。盡管政府行政管理呈現層級劃分的特點，但我國政府集中管理的行政體制有利于開展電子文件位流層級保存。政府和提供商基于協議，可就生產經濟適用的電子文件載體達成一致，并以法律、制度、指南、建議的形式，規范各級政府機構電子文件長期保存載體的選擇標準，減少保存載體、硬軟件的類型。

借鑒國外成熟案例，科學開展保存成本管理，解決上述保存成本相關問題。保存資金的來源和成本預算，是電子文件位流層級長期保存管理的主要內容。穩定的資金投入是政府位流層級電子文件長期保存持續開展的基礎。目前資金主要源于政府機構的專項投資、電子文件管理部門的業務經費等。在電子文件位流層級長期保存的成本預算、管理、規劃及應用上，大英圖書館“電子文件保存周期成本計算”（LIFE： Costing the Digital Preserva？ tion Lifecycle）項目基于保存對象選擇、技術開發等關鍵保存活動和影響因素，提出了電子文件長期保存的計算公式；[7]DPE的基于風險評估的電子文件倉儲審計方法（DRAMBORA，DigitalRepositoryAuditMethod Based on Risk Assessment），利用機構自審計的方法對電子文件長期保存成本資金預算進行風險管理，這都為我國政府電子文件位流層級的長期保存提供了參考。[8]

此外，評估是促進建設的有效手段，政府可參照Eu？ ropean Planets Project的位流保存要求測評系統（Bit Repository Requirement Measuring System，BRReMS）[9]構建有效的評價方法體系，開展保存績效評價，提高電子文件位流層級的保存質量。

（二）邏輯層級電子文件長期保存

電子文件信息從根上說是“0”和“1”組成的編碼，特定的編碼方案對應著特定的電子文件格式。政府電子文件邏輯層級長期保存的核心是保證電子文件信息以可見的格式呈現、可用、可理解。電子文件的格式不透明或者淘汰，將導致電子文件信息無法呈現。

政府電子文件邏輯層級保存中存在問題如下：

1.電子文件長期保存格式來源多樣，沒有通用的標準格式，導致政府電子文件無法有效共享及長期存取。部分政府電子文件為企業研發格式，如ADOBE公司研發的PDF格式；部分為注冊格式，如多用途網際郵件擴展協議媒體類型注冊（MIME MTR，Media Types Reg？ istry）、全球電子文件格式登記系統（GDFR，Global Digi？ tal Format Registry）等電子文件格式注冊系統的注冊格式；部分為不穩定的電子文件保存格式，如html格式，易在長期存取技術轉換中，造成電子文件數據丟失。

2.電子文件長期保存格式定義復雜，軟件公司或電子文件編碼者均可為格式的定義者，且部分電子文件格式封閉或未公開發表，從而阻礙電子文件長期保存標準格式的制定及推廣，限制了跨地域、組織間電子文件長期保存合作的開展。

3.電子文件長期保存格式不兼容，隨著政府電子文件類型增加且對電子文件長期保存真實、完整、可信、可用的需求提升，新的電子文件長期保存格式逐步取代現有的保存格式，但該過程存在格式不兼容等問題，導致電子文件長期保存過程中大量數據信息丟失，也不利于保存電子文件的共享與存取。

針對電子文件長期保存格式來源多樣等問題，為保證電子文件長期可讀，政府電子文件邏輯層級長期保存目前有硬件保存、仿真、遷移等方法。但由于通過保留電子文件存取的硬件環境實現未將保存的整個過程納入考量，硬件保存不適合政府電子文件的長期保存。而采用構建電子文件生成時的讀取環境的仿真策略，保證政府電子文件長期存取需要大量投入，并受限于仿真技術人員的信息技能，其保存效果較難預測，故不宜在政府電子文件長期保存的實際應用推廣。遷移策略則通過數據格式轉換實現電子文件長期保存，該策略可實現政府電子文件管理技術平臺、文件格式和硬件環境的轉換，具有適用范圍廣、持續性強、綜合效用高的優點。該策略目前普遍應用于政府電子文件邏輯長期保存實踐，較為成熟。包括常見的按需遷移，如微軟公司和美國國家檔案館合作，為保證計算機文件長期可讀，將文件從專有格式轉存為公開的Open XML格式；[10]遷移為標準格式，如澳大利亞國家檔案館、澳大利亞維多利亞州檔案局使用XENA（Xml Electronic Normalising for Archives，XML正規化軟件）檢測電子文件對象的文件格式，并將其封裝轉換為開放的XENA信息包用于長期保存。[11]開展邏輯層級的政府電子文件長期保存，應注意保存格式可持續使用時間、格式轉換成本、電子文件真實、完整、安全等影響因素，開展階段應集中于政府電子文件形成階段，如電子文件在系統生成或其他載體文件掃描、拍攝生成階段，電子文件管理系統的電子文件捕獲階段。[12]當政府電子文件轉換為其他部門或電子文件資源保存機構要求的格式時，政府和國家檔案館應以法規、制度或指南的形式加以規范，以確保遷移后的電子文件長期可讀。

針對長期保存格式定義復雜、不兼容等問題，可通過統一政府電子文件通用標準格式加以協調。保證政府電子文件邏輯層級長期保存的關鍵是：電子文件元數據應當被世界各地不同網站和國際電子文件格式登記系統，如全球電子文件格式登記系統（GDFR）、統一電子文件格式注冊表（UDFR）以及Version Tracker等軟件和格式注冊登記系統認可，支持機構文件、軟件版本自動風險評估或格式風險評估。盡管這些登記系統由不同的組織研發，政府應當考慮使用并不斷加以完善。例如，一些政府部門使用并接受長期保存的多種電子文件保存格式，但是實踐中仍有部分國家政府部門，采取限制接收電子文件格式類型的做法，以避免電子文件因格式不透明或過時而無法打開。如美國國家檔案文件管理署（NARA）只將JPEG、TIFF、PNG、GIF、BIIF格式的圖像文件，XML、PDF格式的文本文件納入接收范圍，澳大利亞維多利亞檔案館接收的電子文件格式限于TXT、PDF、PDF/A、TIFF、JPEG、JPEG-2000、MPEG-4等。[13]也有部分政府采取協調的方式，對于格式進行信任評級，優先選擇最佳格式，并協調文件格式形成機構與政府電子文件長期保存部門之間的矛盾。[14]

（三）概念層級電子文件長期保存

從概念層級分析，電子文件包含內容信息（如文本、圖像、聲音、視頻等）、背景信息（元數據，如人物、時間、原因等）、外觀（如字體、顏色、框架等）、行為（如超鏈接、更新、計算等）、結構（如頁面、段落等）等內容。概念層級的電子文件包含的對象如數據庫、復合結構等具有復雜性、動態性和關聯性特點。其中關聯性特點尤為突出，如網頁、數據庫、互動內容、程序碼等電子文件對象，在電子文件不同業務層級中具有一對多或者多對多的關聯性。

以元數據的形式構建電子文件概念對象，解決概念層級上對政府電子文件長期真實和可信的理解問題。從概念層級理解，電子文件對象是信息技術與組織背景在特定時間的外在表現。由于電子文件對象存在的虛擬環境及呈現方式與傳統紙質文件不同，電子文件的存取更依賴硬、軟件及其鏈接背景。只有定義政府電子文件對象的本質或者其呈現、使用時的本質，才能在反復訪問、使用電子文件時，形成相同的概念。因此政府電子文件概念層級保存要以元數據的形式構建電子文件概念對象，確保概念層級上形成對政府電子文件長期真實和可信的理解。[15]實際操作中，該策略的實現方式為：基于OAIS提供的功能框架，遵循DA/T48的封裝規范，通過表征信息轉換或內容信息重組，將電子文件數字對象與其元數據封裝為檔案信息包（AIP），并配套AIP包可讀性方案，保證了受保存的政府電子文件長期可用、可讀、可理解。

基于可信的數字倉儲環境，構建電子文件數據表征信息的模型，解決政府電子文件長期保存中信息持久理解問題。由于政府各部門的電子文件形成、保存，往往基于具體的法規或業務制度、規范，其內容、結構參照原生的電子文件模版，所以位流及邏輯層級的電子文件長期保存，不能保證電子文件對象的原始及可用性，而概念層級的電子文件保存策略則以保存政府電子文件數據和表征信息為目的，將其置于可信的數字倉儲環境，形成了可層層被理解的、用于解釋政府電子文件數據表征信息的模型，從而維護了政府電子文件表征信息持續、完整、有效循環，實現政府電子文件長期保存且易被理解。[16]為了保證電子文件對象原始性，政府應根據實際，參照ISO15489（文件管理國際標準）構建政府通用的電子文件管理標準及認證軟件，減少全生命周期內政府電子文件運動中的概念差異。[17]

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