基于新環境保護法要求下的化工園區水環境管理政策

陳 瑤，辛志偉，付 軍，關 睿

（1. 中日友好環境保護中心，北京 100029； 2. 環境保護部 環境工程評估中心，北京 100012）

基于新環境保護法要求下的化工園區水環境管理政策

陳 瑤1，辛志偉1，付 軍1，關 睿2

（1. 中日友好環境保護中心，北京 100029； 2. 環境保護部 環境工程評估中心，北京 100012）

從園區的規劃布局、監督管理、廢水處理及排放標準等方面對化工園區水污染問題的成因進行了系統分析，并結合新修訂的《環境保護法》和《水污染防治行動計劃》的有關要求，分別從四個方面針對化工園區水污染防治政策提出以下建議：加強管理頂層設計，促進協調監管；嚴格園區環境準入條件；實行企業廢水分質分類管理，加強企業準入標準建設；建立激勵機制，推動第三方服務。

化工工業園；水污染；環境保護；管理政策

工業園區是地方政府發展經濟的主要載體。自改革開放以來，我國化工等各類工業園區數量迅猛增長，工業園區在強力推動了地方經濟快速發展的同時，由于缺乏建設規范、經濟模式粗放和配套支撐不健全等問題，導致了工業園區環境問題日益突出，給當地的環境構成了嚴重威脅［1-6］。自2003年以來，政府部門逐漸認識到工業園區的環境管理問題的嚴重性和復雜性，國務院多次聯合相關部委部署開展各類開發區清理整頓工作，規范和限制工業園區的發展，但受經濟發展的刺激和帶動作用，各地工業園區依然蓬勃發展，工業園區污染的問題也尚未得到遏制。要解決工業園區環境問題，除了提高園區全過程污染防治技術水平之外，更為重要的是要對園區環境管理的全過程進行梳理和診斷，并充分利用新修訂《環境保護法》等有力的法律法規手段，完善園區系統的環境管理體系建設。

本文從園區的規劃布局、監督管理、廢水處理及排放標準等方面對化工園區水污染問題的成因進行了系統的分析，并分別從園區管理的頂層設計、園區監管、企業準入及激勵機制四個方面針對化工園區水污染防治政策提出建議，以期提高化工園區環境管理的系統化、科學化、法治化和精細化水平。

1 我國工業園區發展現狀及特點

1.1 經濟刺激作用，促使工業園區迅猛發展

化工園區指的是化工產業集中的各類工業園區，近年來，我國化工園區的建設駛入了快車道。沿海、沿江的一些地區利用自身航運、交通、水源、環境的優勢，大力實施園區建設，中西部一些地區在參考東部經驗的基礎上，也在籌劃建設新的園區。據不完全統計，近10多年我國省級以上批準建設的化工園區達60多家［2，7］。

1.2 工業園區管理體制機制及特點

工業園區是企業集中、產業集群和資源集約的工業集聚區，是地方政府發展工業的主要載體，工業園區首先具有工業基本屬性；與此同時，工業園區是由各級政府批準設立并統一規劃管理的經濟功能區，強力推動了地方經濟的快速發展，具有行政區劃的屬性。工業園區的工業與行政區劃的雙重屬性決定了園區管理工作的復雜性和特殊性。根據工業園區規模等級，工業園區分為國家級、省級及市縣級開發區。

按照工業園區和行政區的關系學術界一般將工業園區管理體制劃分為體制合一型和體制分離型兩種。體制合一型指園區是國家行政序列內獨立完整的政府，園區與所在地行政區采取“一套班子、兩塊牌子”的模式；體制合一型的優勢在于強化了園區管委會職能，便于解決園區建設發展過程中與行政區的矛盾，但該體制存在機構膨脹、決策程序多、行政效率低下等問題。體制分立型指的是園區體制與所在地行政區體制間相對獨立，園區設管委會，作為行政區政府的派出機構對園區的各項黨政事物負責，統一規劃和管理，提高了園區效率，但由于缺乏法律規范支撐，存在體制與行政區銜接不暢、管理權限受阻滯等問題。

從工業園區的行政管理機構設置上，園區管委會人員編制包括公務員、事業單位和企業單位三種類型。從園區的管理職能上，環保局與建設、規劃等同級部門雖然都具有環境保護的職能，但各部門多按行政條塊分割進行管理，缺少從區域或流域的角度來系統統籌考慮排污控制的問題［8-9］。雖然工業園主要是工業排污，但工業主管部門未納入到協調環境管理的職能體系中，總體而言，我國工業園區管理體制還比較粗放。《水污染防治行動計劃》［10］要求加強社會監督，通過公開聽證、網絡征集等形式，充分聽取公眾對重大決策和建設項目的意見。此外，《水污染防治行動計劃》還要求通過完善收費政策、健全稅收政策等措施充分發揮市場機制作用，但目前工業園區政策制定缺乏社會力量參與和市場機制作用，管委會績效評估體系不完善。

1.3 粗放型發展模式導致工業園區環境問題日益突出

粗放型的發展模式和監管體制乏力導致工業園區環境污染問題日益突出，給當地的環境構成了嚴重威脅。根據《全國重點流域水污染防治（2011～2015）規劃》［11］，太湖流域以工業園集中企業為代表的COD排放超過本流域排放總量的40%以上，同時，由于工業廢水具有不穩定性、復雜性、高危害性等特點，對水環境的危害程度遠大于生活與農業源排放污染物。黨中央國務院已經認識到工業園區環境問題的嚴重性，自2003年以來，國務院多次聯合相關部委部署開展各類開發區清理整頓工作。2003年國務院辦公廳發布《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》（國辦發明電［2003］30號），要求各級政府和國務院有關部門，暫停審批新設立和擴建各類開發區，對國務院所屬部門未經國務院同意擅自批準設立的各類開發區，一律摘牌，由相應省級政府按省級以下開發區的要求統一組織進行整改。2012年，國家發展改革委、國土資源部、住房城鄉建設部再次部署各類開發區清理整改工作。

MATLAB中的SimPowerSystem庫[8-10]十分強大，可以利用其中的相關模塊，對同步交流發電機進行建模分析，從而較為精確地模擬同步交流發電機的實際運行情況，其中同步交流發電機仿真模型如圖1所示。

盡管國家政策嚴格控制工業園區發展，但受經濟發展的刺激作用，各地工業園區、產業園、集中區等形式的工業聚集區依然蓬勃發展，工業園區儼然成為了環保問題的重災區，特別是化工園區，企業生產、運輸和處置過程中均存在大量的有毒有害及危險化學品，一旦出現問題就會出現類似天津港“8·12”危險化學品爆炸重大災難事故，因此化工園區相比于一般綜合性園區存在著更大的安全和環境風險。

2 化工園區水污染問題成因系統分析

2.1 園區缺乏統一布局和科學規劃

首先，從國家層面上看，化工園區建設缺乏統一建設管理規范和健全的管理體制，化工園區的布局散亂，幾乎每個行政單元都劃定了自己的工業園區或工業集中區。據化學工業聯合會調查數據顯示，國內嚴格按照一體化理念規劃建設并具有一定安全、環保管理水平與有效應對措施的化工園區不到100家，不及全國化工園區總數的1/10。由于缺乏統一規劃和系統科學的管理，園區內企業一般很少能夠形成區內的循環經濟產業鏈，盡管地理位置相鄰，僅由企業單獨建設污染治理設施，難以發揮區域治污的規模效益。

此外，《水污染防治行動計劃》要求嚴格環境準入。需根據所在地區流域水質目標和主體功能區規劃要求，明確區域環境準入條件，細化功能分區，實施差別化環境準入政策。但是，很多地方“GDP為上”的理念還未從根本上改變，化工園區企業多為當地招商引資的企業，大多是納稅大戶，為了鼓勵招商引資、追求經濟快速增長，很多地方政府對這些企業往往都采取優惠政策，包括降低項目環境準入門檻，降低環境管理要求，“先上車后買票”的環評現象屢見不鮮，導致了很多生產管理不善、單位產品能耗高、資源消耗大的企業進駐工業園區，造成園區資源能源浪費嚴重、環境污染負荷特別大。此外，很多化工園區規劃建設時未能實現環保“三同時”，配套支撐體系建設不健全，導致園區治污能力先天不足，難以有效處理未來眾多企業產生的較大污染。

2.2 監管部門責權不清，監管乏力，協調激勵機制匱乏

我國的環保法律將環保部門定位為環境保護統一監督的管理部門，但在具體的法律規范中并沒為環保部門設計具體的行使統一監督管理權的方式和程序，水的監管多按行政區和水的功能劃分。園區內工業廢水由環保部門監管，但工業廢水納入市政管網則由主管城鎮污水的建設部門監管，化工園區具有工業與行政的雙重屬性，但現行的《水污染防治法》［12］在職責劃分上卻未把工業主管部門納入監管單位范疇，同時也未涉及化工園區管理的相關規定，化工園區環境管理部門職能難以厘清，監管部門關系難以協調，九龍治水的局面導致化工園區監管乏力。《水污染防治行動計劃》第九條明確和落實各方責任中分別提出了要強化地方政府水環境保護責任、加強部門協調聯動、落實排污單位主體責任等要求。但是，根據我們開展的海河、太湖流域的化工園調查，目前園區管委會沒有設立環保部門的現象較普遍，特別是縣級化工園區，其管委會大多沒有環保專職人員，導致園區層面對企業環境監管長期處于真空狀態。以某經濟開發區為例，其屬于國家級園區，產值超千億，但也是在園區建成15年后的2007年才經市政府研究決定設立了開發區環保分局。

其次，《水污染防治行動計劃》強調循環發展，加強工業水循環、促進再生水利用。在缺水及水污染嚴重地區完善再生水利用設施，特別強調要抓好工業節水，完善高耗水行業取用水定額標準。新修訂的《環境保護法》第21條、22條中明確指出國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環境保護產業的發展，但是當前化工園區監管缺乏激勵機制，重懲罰輕獎勵，水資源回收利用方面，化工園區的管理實踐中，很少有明確的鼓勵政策，使得企業減排的自主性和積極性不強，園區中水回用整體水平不高，水資源浪費現象嚴重，很難從根本上解決水資源短缺和污染嚴重的問題。

2.3 園區廢水外排標準不明確

我國現行的環境管理制度主要針對單個企業，對于化工園區等工業集聚區的廢水排放標準還未明確。目前園區根據當地污水處理基礎設施條件和環境要求，采用的排放標準主要分為以下幾種：一是按照GB 8978—1996《污水綜合排放標準》［13］中的三級標準，園區處理后的外排廢水納入市政污水系統進行處理；二是按照相關化工行業水污染物排放標準或GB 8978—1996《污水綜合排放標準》中的一級或二級標準，分別排入三類地表水或四、五類地表水及三類海水；三是位于環境敏感區或環境承載能力脆弱地區的化工園區執行的GB 18918—2002《城鎮污水處理廠污染物排放標準》［14］中的一級A標準，或相關化工行業排放標準規定的水污染物特別限值標準。但總的說來，園區廢水排放標準不明確，導致園區在污水處理廠規劃建設、污水管網配套以及廢水排放管理上產生了很多差異和沖突，不僅影響了園區污水處理效率，同時也給環境管理部門的監管考核帶來很大困難。

2.4 園區內企業預處理效果差，末端處理難度高

《水污染防治行動計劃》中特別強調工業集聚區水污染治理，規定“工業集聚區內工業廢水必須經預處理達到集中處理要求后，方可進入污水集中處理設施。新建、升級工業集聚區應同步規劃、建設污水、垃圾集中處理等污染治理設施”。但是，目前我國對園區內企業廢水外排暫無統一要求，企業大多按照GB8978—1996《污水綜合排放標準》規定的排入設置二級污水處理廠的城鎮排水系統的排放標準，或是按照行業排放標準，或是按照企業與園區污水處理廠自行簽訂協議的要求執行。在這種管理模式下，企業從控制成本的角度考慮，往往將廢水預處理到基本滿足管理的最低要求即排入園區的污水處理廠。企業預處理過程一般情況下都是把容易處理的COD、BOD等常規污染物質解決了，而到了末端的有毒、有害及難降解的污染物質大部分都難以處理，同時，園區污水行業性結構特征明顯、廢水來源復雜、來水水量水質波動大，最終導致園區污水處理廠運行負荷高，達標排放目標實現難度很大。

3 化工園區水環境管理的政策建議

3.1 加強頂層設計，破解多方博弈，促進協調監管

《水污染防治行動計劃》提出了“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與”的社會共治模式。一方面，強調政府、企業和公眾合理分工、明確權責；另一方面政府轉變職能、簡政放權。政府應該是“掌舵者”，重在倡導、規劃、協調、監督，而企業是污染物的主要產生者、治理者。十八屆四中全會提出，要推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。新修訂的《環境保護法》第十條明確規定：國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理，縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。

新《環境保護法》在賦予環保部門更多權力的同時，也加大了問責力度，《水污染防治行動計劃》明確指出要通過責任追究制度落實地方政府責任，約束企業依法治污。按照“職責法定、權責一致、邊界清晰、運行高效”的政府治理能力現代化的標準，我國化工園區管理必須加強政策、法規及標準的頂層設計，進一步厘清地方政府和園區管理機構、環境管理部門、入園企業等相關方在園區建設、運營、管理等過程中的責、權、利，明確監管部門、排污企業和第三方環保服務公司的責任和義務，完善風險分擔、履約保障等機制；完善化工園區管理機構、環境保護機構、污水集中處理設施運營機構的建設；研究出臺化工園區環境行政管理機構建設標準，明確園區環保部門行政隸屬關系、管理職能和權限，為實現化工園區環境管理提供體制保障；形成合理有效的多方協調管理機制，從而共同促進化工園區水污染防治工作。

3.2 系統梳理園區準入條件，嚴格各類園區環境準入

新《環境保護法》第十九、第六十一條規定：未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施；未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設；建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設、處以罰款，并可以責令恢復原狀。《水污染防治行動計劃》也提出，要嚴格環境準入，根據流域水質目標和主體功能區規劃要求，明確區域環境準入條件，細化功能分區，實施差別化環境準入政策。

各化工園區應根據所在區域的環境承載力、資源能源稟賦、產業基礎等條件，按照環境風險全過程管理工作思路，制定企業進入園區的環境準入政策和標準，建立企業環境準入分類指導制度體系，新建、擴建和改建工業項目一律按照環保準入要求進入園區，抓緊推動企業入園，重點加強對產業轉移重點承接地區、生態環境脆弱地區化工園區環境準入的指導和規范。要確立環境保護的優先地位，堅決杜絕“先上車后買票”的環評現象，強化規劃環評和項目環評在產業引進過程中的權重，推進規劃環境影響跟蹤評價制度，強化事中事后監管，嚴肅查處建設項目環評領域越權審批、未批先建、邊批邊建等違法建設項目。

3.3 實行企業廢水分質分類管理，建立科學有效的企業廢水排放標準

《水污染防治行動計劃》要求，進一步強化化工園區水污染治理，園區內化工廢水必須經預處理達到集中處理要求，方可進入污水集中處理設施。新《環境保護法》要求完善污染物排放許可制，以改善水質、防范環境風險為目標，將污染物種類、濃度、總量、排放去向等納入許可證管理范圍。污水處理廠達標排放是企業預處理的最根本要求，考慮到園區企業廢水來源復雜，建議對企業廢水排放實行分質分類管理。在保證污水處理廠達標排放的前提下，企業可與污水處理廠商定納管要求，從而解決企業廢水排放標準不明確的問題，并為提高污水處理廠的治污積極性留出政策空間，而針對含有毒、有害及難降解污染物的企業的監管必須從嚴，強化源頭控制，確保企業經過預處理后在車間口達標排放。

3.4 建立激勵機制，實施排污權交易，推動第三方服務

新修訂的《環境保護法》第二十二條規定：企業事業單位和其他生產經營者，在污染物排放符合法定要求的基礎上，進一步減少污染物排放的，人民政府應當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持。《水污染防治行動計劃》提出，要健全節水環保“領跑者制度”。在加強工業園區監管的同時，注重激勵機制建設，利用市場手段激勵約束環境行為，市場與行政手段齊發力。建議將園區水污染減排目標和環境績效納入績效考核內容，節水與凈水、水質與水量共考核，并將考核結果適時向社會公布。推進排污費向排污稅的改革，用差異化的稅收價格激勵企業減少水污染物排放。推動實施園區企業排污權交易機制，在總量控制的前提下，鼓勵園區企業出賣盈余的排放指標，調動園區企業改進污染治理技術的積極性。鼓勵以政府和社會資本合作模式開展園區基礎管網建設和污水處理設施建設及運營，加大園區中水回用的鼓勵政策力度，堅持節水即減污，提高化工園區用水效率，同時鼓勵園區購買專業化環境管理服務，建立合理的第三方環境運營監督管理機制，提高化工園區整體環境風險管理和污染減排工作的效率和水平。

4 結語

當前，我國發展正處于提質增效的經濟發展方式轉變機遇期，環保工作也進入了以改善生態環境質量為核心，補齊生態環境短板攻堅戰期。化工型工業園區排放的廢水大多含有毒、有害及難降解類物質，往往對環境的危害更大，因此，化工園區水污染防治應是工業污染防治的重中之重。化工園區水污染問題究其原因主要還是粗放型的發展模式所導致。按照新修訂的《環境保護法》、《水污染防治行動計劃》等法律及文件的新要求，只有從宏觀體制機制層面加強頂層設計，促進協調監管，研究出臺化工園區環境行政管理機構建設標準；從政策措施層面，嚴格各類園區環境準入條件，實施差別化環境準入政策，建立科學有效的企業廢水排放標準，并注重園區內激勵機制建設，完善化工園區系統的環境管理體系建設，化工園區水污染問題才能從根本上得到解決。

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［10］ 國務院.《水污染防治行動計劃》［EB/OL］.（2015-04-02）［2016-10-10］. http：//zfs.mep.gov.cn/fg/ gwyw/201504/t20150416_299146.htm.

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［12］ 全國人民代表大會常務委員會.《水污染防治法》［EB/OL］.（2008-02-28）［2016-10-10］. http：//www. scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/20150331/ xgbd32636/Document/1397628/1397628.htm.

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［14］ 北京市環境保護科學研究院，中國環境科學研究院. GB 18918—2002 城鎮污水處理廠污染物排放標準［S］. 北京：中國環境出版社，2002.

（編輯 葉晶菁）

Water environmental management policies for chemical industrial park based on new environmental protection law

Chen Yao1，Xin Zhiwei1，Fu Jun1，Guan Rui2
（1. Sino-Japan Friendship Centre for Environmental Protection，Beijing 100029，China；2. Appraisal Center for Environment and Engineering，Ministry of Environment Protection，Beijing 100012，China）

The causes of water pollution in chemical industrial parks are systematically analyzed from aspects of park planning，management and supervision，wastewater treatment and discharge standards. Combining with the relevant requirements of the new Environmental Protection Law and the Action Plan for Prevention and Treatment of Water Pollution，the suggestions on management policies for water pollution in chemical industrial parks are proposed from four aspects，such as：Strengthening top-level design of management，promoting the supervision and coordination；Strictly enforcing environmental access conditions of industrial parks；Conducting classified management of wastewater，strengthening construction of enterprise access standards；Establishing incentives and pushing the third party service.

chemical industrial park；water pollution；environment protection；management policy

X321

A

1006-1878（2017）01-0110-06

10.3969/j.issn.1006-1878.2017.01.020

2016 - 10 - 19；

2016 - 11 - 17。

陳瑤（1970—），女，北京市人，高級工程師，電話010 - 84665561，電郵 chenyao@edcmep.org.cn。通訊作者：付軍，電話 010 - 84665903，電郵 fujun@edcmep.org.cn。

國家水體污染控制與治理科技重大專項（2014ZX 07504-005）。