苕溪流域種植業(yè)面源管理體系研究
——以湖州市為例

馬 恒 黃 丹 施紅英

(1.浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，杭州 310007；2.湖州市農(nóng)業(yè)局，湖州 313000； 3.湖州市環(huán)境保護(hù)局，湖州 313000)

苕溪流域種植業(yè)面源管理體系研究
——以湖州市為例

馬 恒1黃 丹2施紅英3

(1.浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，杭州 310007；2.湖州市農(nóng)業(yè)局，湖州 313000； 3.湖州市環(huán)境保護(hù)局，湖州 313000)

湖州市苕溪流域在種植業(yè)面源管理方面，雖然建成“政府主導(dǎo)管理模式+科技管理模式+市場(chǎng)化管理模式+公眾管理模式”的復(fù)合型管理模式，但仍存在部門權(quán)責(zé)不明晰，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，未形成專項(xiàng)規(guī)劃，政策體系不健全等問題。本文從設(shè)立流域垂直管理機(jī)構(gòu)，建立協(xié)調(diào)與管理機(jī)制，制定專項(xiàng)規(guī)劃，完善政策體系和健全污染監(jiān)控體系五方面提出了對(duì)策，為苕溪流域種植業(yè)環(huán)境管理提供參考。

苕溪流域；種植業(yè)；管理體系；湖州市

苕溪是浙江省八大水系之一，地跨臨安、余杭、德清、安吉、吳興區(qū)和長(zhǎng)興6個(gè)縣市區(qū)。近年來(lái)，苕溪流域工業(yè)污染、農(nóng)村生活污染得到的控制，農(nóng)田流失已成為流域非點(diǎn)源污染的主要來(lái)源之一，種植業(yè)面源污染防治被日益重視。本文以湖州市為例，研究苕溪流域種植業(yè)面源管理體系，分析現(xiàn)狀剖析問題，提出對(duì)策建議，以提高污染防治管理水平和效率。

1 湖州市苕溪流域種植業(yè)面源污染防治現(xiàn)行組織管理模式

目前，湖州市采用以政府主導(dǎo)管理模式為主，以科技管理模式、市場(chǎng)化管理模式和公眾管理模式為輔的復(fù)合型管理模式，開展苕溪流域種植業(yè)面源污染防治，覆蓋耕作管理、化肥農(nóng)藥減量增效、灌溉排水管理、農(nóng)業(yè)投入品廢棄包裝物回收與處理、耕地保護(hù)與土壤修復(fù)管理、水污染防治管理等關(guān)鍵控制點(diǎn)。

1.1 政府主導(dǎo)管理模式

政府主導(dǎo)管理模式是行政主管部門履行其各自職責(zé)，以行政命令控制、行政監(jiān)管加強(qiáng)種植業(yè)農(nóng)業(yè)面源防治的模式。湖州市農(nóng)業(yè)局和市環(huán)保局是種植業(yè)面源污染防治的主要部門，發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政局、科技局主要從產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、科技推廣及研發(fā)政策等方面予以支持，其它相關(guān)部門各司其職，但職能存在交叉現(xiàn)象。

1.2 市場(chǎng)化管理模式

市場(chǎng)化管理模式是運(yùn)用補(bǔ)貼、補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等方式吸引社會(huì)資本、社會(huì)力量共同參與種植業(yè)面源污染防治的模式。

(1)以農(nóng)民專業(yè)合作社為依托的市場(chǎng)化管理模式

湖州一些植保農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社等新型服務(wù)型專業(yè)合作社不斷發(fā)展，為小規(guī)模種植開展統(tǒng)一農(nóng)田耕作、收獲、排灌、植保、測(cè)土配方、秸稈收集加工等農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，2016年全市實(shí)施病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治面積達(dá)39.52萬(wàn)畝，建成綠色防控融合面積19.2萬(wàn)畝，化學(xué)農(nóng)藥施用量均減少3%以上。

(2)委托公司化的市場(chǎng)化管理模式

在農(nóng)業(yè)投入品廢棄包裝物回收與處置和灌溉排水方面，湖州苕溪流域各區(qū)縣以招投標(biāo)形式，確定第三方公司進(jìn)行農(nóng)業(yè)投入品廢棄包裝物的歸集儲(chǔ)運(yùn)與無(wú)害化處理；對(duì)于能夠?qū)崿F(xiàn)盈利的小型農(nóng)田水利工程，推向市場(chǎng)，實(shí)行公司化和物業(yè)化管理。

1.3 公眾管理模式

公眾管理模式基于農(nóng)民自愿采納政府管理政策的基礎(chǔ)之上，是源頭管理的一種方式。目前，湖州市種植業(yè)面源污染防治公眾管理模式只作為管理體系中輔助其它管理模式的手段，主要有以下幾種類型。

(1)以村規(guī)民約約束農(nóng)戶行為

現(xiàn)今湖州所屬區(qū)縣的大部分村都將生態(tài)環(huán)境保護(hù)、合理用藥、合理用肥、禁止露天焚燒秸稈等列入了村規(guī)民約，以此約束農(nóng)戶改變其行為習(xí)慣。如安吉縣高家堂村的村規(guī)民約中規(guī)定“嚴(yán)禁在水源地范圍內(nèi)傾倒垃圾，使用各類農(nóng)藥、化肥?！?；“竹山林地嚴(yán)禁使用有毒有害農(nóng)藥、化學(xué)除草劑和毀林種植經(jīng)濟(jì)作物?！?。

(2)以補(bǔ)貼形式激勵(lì)公眾自主參與

德清縣對(duì)為散戶(50畝以下)提供水稻機(jī)械化統(tǒng)一育插秧、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等服務(wù)的糧食生產(chǎn)服務(wù)組織，采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式給予不高于每畝60元的補(bǔ)助。

(3)公眾參與監(jiān)督管理

湖州市對(duì)第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并撥打公眾監(jiān)督舉報(bào)電話舉報(bào)秸稈露天焚燒的個(gè)人，經(jīng)核實(shí)后給予每片火點(diǎn)100元獎(jiǎng)勵(lì)。

1.4 科技支撐管理模式

科技支撐管理模式以科技的手段加強(qiáng)管理體制的效力，以人才的引進(jìn)管理體制的結(jié)構(gòu)，對(duì)提高環(huán)境管理水平和效率具有重要作用。

湖州市在基本完成“三位一體”基層農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)基礎(chǔ)上，與浙江大學(xué)聯(lián)合構(gòu)建以涉農(nóng)高校科研機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、本地農(nóng)技推廣組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地等共同參與的農(nóng)科教結(jié)合、產(chǎn)學(xué)研一體化的“1+1+N”農(nóng)技推廣新型聯(lián)盟，開展項(xiàng)目研發(fā)、示范與推廣、技術(shù)成果共享等方面的密切合作。

2 現(xiàn)行組織管理體系存在的主要問題

2.1 缺乏明確、權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)，部門權(quán)責(zé)不明晰

我國(guó)現(xiàn)行立法并沒有明確權(quán)威的種植業(yè)面源污染防治主管機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)。盡管湖州市在《湖州市五水共治2014-2017年實(shí)施方案》等文件中，提出市農(nóng)業(yè)局是農(nóng)業(yè)面源污染防治的牽頭協(xié)調(diào)單位，但農(nóng)業(yè)局與其它市級(jí)部門是平級(jí)單位，在開展?fàn)款^協(xié)調(diào)實(shí)際存在一定的難度。另外，流域系統(tǒng)具有整體性、地域分異性、污染的跨界單向外部性，因此在水環(huán)境管理中必須體現(xiàn)流域綜合管理的思想。雖然水利部在太湖流域設(shè)立了太湖流域管理局，但該機(jī)構(gòu)只是水利部的派出機(jī)構(gòu)，僅限于代表水利部行使所在流域內(nèi)的水資源管理職責(zé)，不涉及水環(huán)境管理，并不是真正意義上的流域綜合管理機(jī)構(gòu)。

此外，種植業(yè)面源污染防治涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利等多個(gè)行政主管部門，“政出多門”導(dǎo)致地方政府以及各職能部門之間責(zé)任權(quán)利邊界模糊，職責(zé)職能交叉，權(quán)責(zé)不一，影響工作開展。如環(huán)保、國(guó)土資源部門在配合農(nóng)業(yè)部門開展農(nóng)業(yè)兩區(qū)土壤污染防治中的具體職責(zé)分工不明確。

2.2 缺乏高效整合的協(xié)調(diào)機(jī)制，資源未有效整合

種植業(yè)面源污染防治是項(xiàng)系統(tǒng)工程。湖州市尚未針對(duì)種植業(yè)面源污染防治建立系統(tǒng)、高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。農(nóng)業(yè)、環(huán)保、水利等各部門依照各自職責(zé)所開展的與農(nóng)業(yè)土壤、流域水體相關(guān)的監(jiān)測(cè)，在污染監(jiān)控體系、監(jiān)測(cè)布點(diǎn)、數(shù)據(jù)信息等方面未形成資源整合與共享，影響工作實(shí)效。

2.3 未形成專項(xiàng)規(guī)劃或行動(dòng)計(jì)劃，缺乏系統(tǒng)性和延續(xù)性

湖州市苕溪流域種植業(yè)面源污染防治的相關(guān)內(nèi)容和要求分散在各個(gè)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃和專項(xiàng)中，如五水共治、國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)、水環(huán)境綜合治理方案等，未有專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，使得種植業(yè)面源污染防治工作缺乏頂層設(shè)計(jì)，欠缺一定的系統(tǒng)性和延續(xù)性。

2.4 政策體系不健全，復(fù)合型管理模式有待進(jìn)一步優(yōu)化

由于政策體系不完善、政策執(zhí)行不到位等問題，復(fù)合型管理模式并未能完全發(fā)揮作用。在農(nóng)藥、肥料的使用與管理中，依托農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的市場(chǎng)化管理模式推廣范圍有待進(jìn)一步擴(kuò)展，種植散戶的自主意識(shí)不強(qiáng)，公眾參與監(jiān)督的積極性不高。在耕作管理方面，政府在優(yōu)化布局及制定種植業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，鮮有從改善種植環(huán)境質(zhì)量、削減種植業(yè)面源污染的角度予以考慮；除了耕作農(nóng)機(jī)化，市場(chǎng)化在其它耕作管理方面所發(fā)揮的作用尚不明顯。種植業(yè)面源污染第三方治理仍處于摸索階段。

3 對(duì)策與建議

3.1 設(shè)立省市縣苕溪流域垂直管理機(jī)構(gòu)，建立高效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制

打破現(xiàn)有的行政管轄界限，以流域綜合管理的理念，以垂直管理形式成立省市縣三級(jí)苕溪流域綜合管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)苕溪流域的種植業(yè)面源污染防治，保證水環(huán)境管理的整體性。同時(shí)，以各級(jí)苕溪流域管理機(jī)構(gòu)牽頭，建立行政區(qū)域內(nèi)多部門共同參與的高效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接，提高環(huán)境管理協(xié)同能力。

3.2 理順監(jiān)管體制，建立科學(xué)的管理機(jī)制

明確現(xiàn)有職能部門在種植業(yè)面源污染防治各環(huán)節(jié)中的職責(zé)權(quán)限和主體責(zé)任。建立健全管理機(jī)制，將種植業(yè)面源污染防治工作的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，建立種植業(yè)面源污染防治的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)行責(zé)任首問制、追究制、考評(píng)制，建立和完善層級(jí)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

3.3 制定種植業(yè)面源污染防治專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)施分區(qū)管控、分類指導(dǎo)

制定種植業(yè)面源污染防治專項(xiàng)規(guī)劃或行動(dòng)計(jì)劃，做好頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，根據(jù)轄區(qū)種植業(yè)分布情況、作物種類、水環(huán)境現(xiàn)狀等，將流域劃分為不同等級(jí)防護(hù)區(qū)，并提出分區(qū)防治管控要求和實(shí)施方案，實(shí)行分區(qū)管控、分類指導(dǎo)。

3.4 完善政策體系，多措并舉提高管理效率

一、完善種植業(yè)面源污染防治法律法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化制度的剛性，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的重要支撐作用；二、運(yùn)用多樣的市場(chǎng)化管理措施。研究制定化肥和農(nóng)藥施用量的限額控制及超量使用稅收政策、環(huán)境友好型種植業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索建立面源與點(diǎn)源、面源與面源的排污許可交易制度；三、加強(qiáng)環(huán)境友好型技術(shù)和種植業(yè)污染治理的有效供給，創(chuàng)新技術(shù)推廣模式，以現(xiàn)身說教，示范指導(dǎo)，制定通俗易懂、圖文并茂的技術(shù)指導(dǎo)手冊(cè)等方式提高推廣效果；四、明確公眾參與的內(nèi)容、程序與機(jī)制，通過教育、培訓(xùn)、宣傳等多種措施，樹立公眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，調(diào)動(dòng)公眾廣泛參與的主觀能動(dòng)性。

4 研究小結(jié)

近年來(lái)，苕溪流域工業(yè)污染、農(nóng)村生活污染得到的控制，農(nóng)田流失已成為流域非點(diǎn)源污染的主要來(lái)源之一，種植業(yè)面源污染防治被日益重視。本文以湖州市為例，研究苕溪流域種植業(yè)面源管理體系，分析現(xiàn)狀剖析問題，提出對(duì)策建議，以提高污染防治管理水平和效率。研究表明，湖州市苕溪流域在種植業(yè)面源管理方面，雖然建成“政府主導(dǎo)管理模式+科技管理模式+市場(chǎng)化管理模式+公眾管理模式”的復(fù)合型管理模式，但仍存在部門權(quán)責(zé)不明晰，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，未形成專項(xiàng)規(guī)劃，政策體系不健全等問題。為此本文在以上研究基礎(chǔ)上提出相關(guān)進(jìn)一步加強(qiáng)管理的對(duì)策，以期為苕溪流域種植業(yè)環(huán)境管理提供參考。具體對(duì)策包括：一是設(shè)立省市縣苕溪流域垂直管理機(jī)構(gòu)，建立高效的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制；二是理順監(jiān)管體制，建立科學(xué)的管理機(jī)制；三是制定種植業(yè)面源污染防治專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)施分區(qū)管控、分類指導(dǎo)；四是完善政策體系，多措并舉提高管理效率。

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Study of the Situation and the Countermeasure on Management System for Control Non-point pollution of Planting in the Tiaoxi River Watershed： Case Study by Huzhou

MA Heng1HUANG Dan2ShI Hongying3

(1. Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province，Hangzhou，310007； 2.Huzhou Agriculture Bureau，Huzhou，313000；3. Huzhou Municipal Environmental Protection Bureau.Huzhou，313000)

Huzhou city in Tiaoxi watershed planting non-point source management，although the complex management mode built “government leading management mode + technology management mode + market management mode + public management mode”，but there are still some responsibilities are not clear，coordination mechanism is not perfect，has not formed the special planning，the policy system is not perfect the problem. This article from the establishment of watershed vertical management agencies，establish coordination and management mechanism，formulate specific plans，and puts forward some countermeasures for perfecting the policy system and sound pollution monitoring system in five aspects，to provide reference for the planting of Tiaoxi watershed environmental management.

Tiaoxi river watershe；non-point pollution of planting；management system；Huzhou

馬恒，工程師，主要從事生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、政策與標(biāo)準(zhǔn)研究

X21

A

1673-288X(2017)02-0198-03

項(xiàng)目資助：水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)(2014ZX07101-012)

引用文獻(xiàn)格式：馬 恒 等.苕溪流域種植業(yè)面源管理體系研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2017，42(2)：198-200.