我國天然氣市場化改革實施路徑探討

王丹(陜西省天然氣股份有限公司，陜西 西安 710016)

我國天然氣市場化改革實施路徑探討

王丹(陜西省天然氣股份有限公司，陜西 西安 710016)

隨著我國經濟的快速發展和天然氣勘探開發技術的不斷突破，我國天然氣產業進入快速發展時期，天然氣市場化改革成為當前階段的必然選擇。本文立足于現有國內外研究成果，結合國家相關政策最新進展，運用規范分析方法定性分析我國天然氣市場的發展現狀，從制度建設、市場培育、定價機制三個方面探討有序推進我國天然氣市場化改革的實施路徑。對于建立競爭有序、充滿活力的天然氣市場，提高天然氣利用效率，優化資源配置具有重要意義。

天然氣；市場化改革；實施路徑；定價機制

近年來，我國天然氣進入快速發展期。天然氣作為一種優質、高效、清潔的低碳能源，對于增加能源多樣化供應、優化現有能源結構、保護自然生態環境具有重要作用。隨著我國工業化、城鎮化的快速發展以及管道建設的迅猛推進，加快建設天然氣產業化發展，提高天然氣在我國一次能源消費中的比重，是我國建設綠色低碳、安全高效的現代能源體系的必然選擇。

根據《能源發展“十三五”規劃》，2016年12月24日，國家發展改革委制定了《天然氣發展“十三五”規劃》(發改能源〔2016〕2743號），規劃指出了我國天然氣發展的現實基礎和發展形勢，提出了“十三五”期間我國天然氣發展的指導思想、基本原則和發展目標，詳細闡述了我國天然氣發展的重點任務，并提出了實現目標任務的組織實施條件和保障措施以及相關的環境保護措施。

1 我國天然氣市場化改革面臨的主要問題

1.1 缺乏相關法律法規規范和行業監管機構約束

我國天然氣相關法規是隨著石油的立法而產生的，進而根據行業發展的需要逐漸形成了以法律、行政法規為主，地方性規章、司法解釋、暫行條例等為輔的法律法規體系。目前，我國有關天然氣的立法主要有《石油及天然氣勘察、開采登記管理暫行辦法》、《石油天然氣管道保護法》等法律條例，以及地方政府根據國家法規制定的地方性法規。有關天然氣的立法散亂的分布于各項法律、行政法規和暫行條例中，缺乏一部專門針對天然氣行業的基礎法律法規，且內容多以上游天然氣生產領域為主，而中下游領域，特別是天然氣管網建設、天然氣存儲運輸等方面立法嚴重缺失。由于立法的分散，導致天然氣行業監督管理權分散于國務院下屬多個部門當中，不同機構權力互相重疊、交叉，監管主體責任不明確，經常出現爭利避責、推諉扯皮等權責不清的情況。

1.2 天然氣產業高度壟斷，缺乏多元化競爭

目前，我國天然氣行業雖然初步形成了以中國石油、中國石化、中海油為代表的三大國有油氣公司相互競爭的格局，但三大國有企業的寡頭壟斷地位尚未動搖，從天然氣的上游勘探開采、中游管道運輸與存儲到下游終端市場的銷售，形成了天然氣產業垂直一體化的壟斷局面。缺乏多元化競爭，不僅增加了行業進入門檻，制約了國內外民間資本和先進技術的流入，而且嚴重阻礙了天然氣市場的發育。市場這只“看不見的手”便失去了調節的作用，導致市場失靈。

1.3 政府管制定價，難以真正反映市場供需關系

現階段我國國產陸上氣和進口管道氣雖然執行與國際原油價格相掛鉤的間接市場化定價方法，但實質上仍由政府調控管制定價，與國內天然氣企業開采成本及進口采購成本存在一定差距，影響了油氣企業生產和進口積極性，阻礙了我國天然氣行業的健康發展。此外，由于天然氣價格調整滯后于市場變化，導致國內天然氣價格難以真正反映市場供求變化，因而難以對油氣資源的有效開發利用以及合理消費發揮有效的引導作用，既影響天然氣資源的供給，又不利于我國天然氣價格與國際市場的接軌。

2 我國天然氣市場化改革實施路徑

2.1 建立健全天然氣行業法律法規體系和行業監管機構

迄目前，我國還沒有制定一部專門針對天然氣行業的發展戰略、天然氣勘探開發以及天然氣市場規則等方面的法律法規。要實現天然氣產業的有序健康發展，必須建立健全天然氣產業法律法規體系，明確主要政策目標和監管原則，為天然氣產業的健康發展提供良好的政策環境和法律保障。英美等西方主要發達國家早在天然氣行業發展初期就制定了一系列相關法律法規，此后又隨著行業發展需要出臺了新的政策法規，為天然氣行業市場化改革提供了良好的政策環境。

當前我國天然氣產業主要監管職能分散在國務院下屬的各個部門中，職能相對分散，重復交叉嚴重，難以統籌協調發展。此外，由于沒有設立專門的行業監管機構，繁雜的日常管制工作使得政府部門難以集中精力研究行業重大政策和戰略方針，大大降低了政府監管效率。因此，設立專門的天然氣行業監管機構勢在必行。天然氣行業監管機構既應獨立于政府政策制定部門，又應獨立于產業內的企業，并接受相關法律約束和公眾監督，不斷提高日常監管水平和服務質量。

2.2 理順上中下游產業結構特征，逐步培育有序競爭的市場

目前，我國天然氣行業正處于市場轉型期，應根據天然氣產業上中下游環節的不同產業結構特征，有步驟地允許第三方進入天然氣管輸網絡，在上游和下游環節引入競爭機制，促進天然氣市場的競爭。

具體來說：第一，逐步放開上游生產環節，建立多元化供應體系。競爭性是市場的顯著特征。引入公平競爭機制，采取價格優惠、市場準入、特許經營權等措施激勵上游投資者積極投資開發，降低生產成本，提高天然氣產業生產效率，不斷滿足我國天然氣市場快速增長的需求。第二，加強中游管輸環節政府調控，逐步引入“第三方”準入。目前，我國天然氣管網建設以三大國有油氣公司為主，且在其寡頭壟斷格局下各自管網技術標準“三足鼎立”，管網之間難以形成有效互聯互通。因此，應有計劃地對三大國有油氣公司實施業務重組，制定統一嚴格的市場準入標準，并實施有效的政府監管。同時，引入天然氣管網“第三方準入”，統一布局，推動我國天然氣管網建設的發展，促進天然氣行業市場競爭。第三，促進下游消費市場充分競爭。由于下游銷費市場基本不具備自然壟斷的特征，因此，政府應降低下游市場進入門檻，采取稅收優惠、補貼等方式鼓勵國內外民營資本和外資資本進入下游市場，促進區域間間接競爭，提高市場競爭效率。

2.3 逐步構建和推行以市場為主、行政為輔的競爭性天然氣定價機制

市場在資源配置中起基礎性作用，因此，應充分發揮市場這只“看不見的手”的作用，根據現階段天然氣市場的發育程度，尊重市場規律，建立能靈活反映天然氣市場供需狀況，并能兼顧能源產品稀缺性、清潔環保性等特征，體現能源產品合理性價比的天然氣價格體系，利用價格的市場信號作用引導能源品種向更清潔、更環保的方向替代。同時，政府可以采取立法手段、經濟杠桿等加強對市場的宏觀調控，通過政策引導和鼓勵國內外天然氣資源的多元化供應，調動天然氣生產商和供應商的積極性，使天然氣企業作為真正的市場主體健康持續高效發展，從而實現天然氣價格波動與天然氣行業發展的良性互動。

根據英美等發達國家天然氣市場化的經驗，構建和推行以市場為主、行政為輔的競爭性天然氣定價機制：首先，應逐步放開對天然氣出廠價的政府管制，繼續完善相關可替代能源的選取、定價、比價等制度，縮短天然氣價格調整的周期，建立與替代能源價格相掛鉤的天然氣價格調整機制，使天然氣價格能夠正確反映市場供求變化。其次，加強對天然氣中游管輸價格的監管。天然氣中游管輸環節具有明顯的自然壟斷屬性，因此，應采取嚴格的價格和利潤率管制，防止壟斷企業對天然氣管輸價格的市場操縱。最后，規范天然氣城市配送價格，逐步形成多元化競爭格局。通過市場定價，鼓勵下游企業平等競爭，促進天然氣上中下游各環節的平衡協調發展。

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王丹(1979-)，女，大學本科學歷，從事天然氣市場開發工作.