“兩田制”的征地補償分配

□李平菊，寇浩寧，王茂福

（1.華中科技大學社會學院，湖北武漢 430074；2.華北電力大學人文與社會科學學院，河北保定 071000；3.北京科技大學文法學院，北京 100083）

“兩田制”的征地補償分配

□李平菊1，2，寇浩寧3，王茂福1

（1.華中科技大學社會學院，湖北武漢 430074；2.華北電力大學人文與社會科學學院，河北保定 071000；3.北京科技大學文法學院，北京 100083）

冀東北鎮農村“兩田制”的獨特地權制度安排對征地補償款分配產生的影響機制在于，與地權制度相聯系的三類不同的土地（征地補償）收益權——源于農地集體所有制的集體收益權、源于家庭承包經營的家庭承包農戶收益權和源于其他方式（專業化、經營性承包）承包經營的非家庭承包農戶收益權的分化。三權的分化造成了冀東北鎮農村的地權制度安排對土地補償款分配產生了直接影響，使村集體、家庭承包戶以及非家庭承包戶之間出現了巨大的補償款分配差距。

兩田制；征地補償；分配邏輯；地權制度；土地收益權

1 研究問題的提出

在對農村土地的征收過程中，征地補償款應該分配或補償給誰，或者說誰有資格獲得補償款，這似乎不是一個問題，因為農地是農民賴以為生的基本生產資料，國家如果征收必須對失地農民給予補償，這是失地農民的樸素要求，也是很多人的第一反應。但是這是否意味著失地農民就是征地補償的唯一對象？實際上，在我國的征地補償政策規定和各地農村的實踐操作中，這一問題并非如此簡單。

《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》，其它法律、法規、條例也依例用簡稱）第47條對征收農用土地的補償費用列出了具體項目，包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。而對于這些項目的分配或補償對象，則在隨后出臺的《土地管理法實施條例》第26條給出了原則性規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用”。也就是說，地上附著物和青苗補償費是明確補償給失地農民個人的，而土地補償費則需要補給村集體，由集體共同使用或再行分配。由此，在法律意義上，農村征地補償款的分配形成了如下原則或格局：土地補償費給村集體（由村民委員會或村民小組代表），部分支付給失地農戶個人，地上附著物和青苗補償費則直接補償給失地農戶個人，安置補助費根據失地農戶意愿由自己支配或者再次均分土地后安置補助費歸村集體（村或小組）。

冀東北鎮農村普遍存在著一種有別于全國大多數農村的獨特集體土地承包經營制度——“兩田制”，其基本做法是：將全部耕地分為兩部分，一部分稱為“口糧田”，在村民中按人口平均分配，另一部分稱為“承包地”，是由村集體（一般是村委會）集中起來面向村民發包，村民根據自己的意愿和能力來承包面積不等的土地，并向村集體繳納相應的承包費。與全國大部分農村的“一田制”或“均分制”不同，這種“兩田制”特別是“承包地”制度的設立，顯然強化了村集體的土地所有權，賦予村集體以更明確的、并得到農戶普遍認可的地權主體地位。聯系到當地的大規模征地開發和由此引發的一系列征地補償款分配爭議和糾紛，本研究希望關注的問題就是，“兩田制”這一獨特地權制度安排及與之關聯的地權流轉對征地補償款分配究竟產生了何種影響。

本研究有待解答的核心問題是：村莊層面征地補償款分配邏輯的形成與農村土地產權制度的實踐安排是何種關系，換言之，農村土地產權制度的實踐安排對征地補償款的分配或使用產生了何種影響，這種影響的內在機理是怎樣的。

2 理論基礎與研究思路

很多學者提出，農村土地產權中所涵蓋的各種權利的歸屬并非一致，而是模糊性和復合性的［1］。其中，所有權和使用權被分離開來，分別歸屬村集體和農民，而收益權和處置權的歸屬則比較模糊。這種產權的模糊性導致了各方權利歸屬者之間的糾紛和沖突。

為了解決這一問題，眾多社會學研究者們主要從中國鄉村生活的實踐邏輯的角度對土地集體產權的界定及其收益分配問題進行了相關研究。如申靜、王漢生指出，農村的集體產權并非“模糊產權”，“實際上他們基于對某種原則的共識而形成的權利分配格局總是異常清晰的”［2］。折曉葉、陳嬰嬰認為，集體產權其實是社區內隱性的、非正式的“社會性合約”，這類合約主要不是依據法律來達成，而是各方當事人依據廣泛認同的公平原則，在互動中自發建構出來的［3］。申靜、王漢生指出，農村土地產權的形成是一個動態的、復雜的建構過程，村民在社會生活過程中靈活地運用多種原則，這些原則最首要的是“土地共有、收益均分”的“集體成員權”原則，基于市場交易的風險原則、承包（投標）原則和入股（分配）原則，以及內生于鄉土社會文化的人情原則和強力（暴力）原則［4］。

這些研究表明，通過正式的法律或國家政策界定的土地產權固然重要，但在農村，很多時候法律或政策并不會成為界定收益權的主要或唯一依據，甚至可能不被村民接受而成為依據，農民們往往更多采取的是源自民間傳統或習俗的地方性產權規則（或者可以稱為社會規范和公正、公平觀念）。

張靜和曹正漢的研究還發現，在產權（當然包括收益權）的界定過程中，參與各方會利用各自的“政治力量”（或行動能力、或權力資源）來展開博弈，進行競爭、對抗，以取得對自己更為有利的產權安排結果［5］。“這并不意味著具有政治力量的組織和個人，可以在競爭中無視社會規范和社會公正觀念的存在；相反，當各種政治力量都在競爭產權時，社會規范和公正觀念將是一個潛在的“聚焦點”（focal point）引導著各方達成博弈均衡”［6］。

筆者認為，在中國農村當前所實行的“農地集體所有、農戶承包使用”的基本地權制度安排下，實際上形成了三種類型的土地收益權：一是源于土地集體所有權的集體收益權；二是源于農戶承包經營權的個體收益權，該收益權又因為農戶承包經營形式的不同而可以再分為兩種亞類，一類是源于家庭承包方式的家庭承包收益權，另一類是源于非家庭承包方式（《土地承包法》稱為“其他方式承包”，有學者稱之為經營性承包，筆者這里統稱為非家庭承包方式）的經營性承包收益權。

3 兩類土地收益權的比較和對應

3.1 兩類土地收益權之間的區別和聯系

3.1.1 集體收益權是農地集體所有制的自然產物，是集體所有權的實現或表現形式，對農村集體土地的出讓或征收，意味著整個集體組織共同占有的土地總量的減少，每個集體成員可以占有或被分配使用的土地份額減少了，因此整個集體組織，包括每個集體成員理應得到相應的補償，或者說索取相應的收益。

3.1.2 后兩類收益權的相同點：都是因為農戶承包經營所派生的產物，在現有的《土地承包法》和《物權法》賦予農戶以法定的、穩定的承包經營權，將承包經營權予以“物權化”的情況下，再考慮到農戶在承包經營過程中所付出的投資和勞動可能帶來土地的部分增值，因此當農戶所承包經營的土地被征收、出讓時，出于對物權損失的彌補，他理應得到一定的補償，或者說當他所承包經營的土地產生了巨額的增值收益時，他理應分享部分收益。這種收益顯然不同于他作為一般集體成員而得到的平均的所有權收益，它是在所有權收益之外的收益，因為它只能以從事承包經營的農戶個體為對象，所以也可以稱為個體（性）收益權。

3.1.3 后兩類收益權的不同點：一是承包方不同。家庭承包的承包方只能是本集體經濟組織內部的農戶。而其他方式承包的承包方，既可以是本集體經濟組織內部的農戶，也可以是經過本集體經濟組織大部分成員同意的外部企事業單位和個人。二是承包的對象不同。家庭承包的對象主要是耕地、林地和草地。其他方式承包的對象，主要是不適宜實行家庭承包的土地，包括“四荒”地以及果園、蠶場、養殖水面及其他零星土地。三是承包土地的原則不同。家庭承包的基本原則是公平，本集體組織成員人人有份。其他方式的承包不是人人有份的平均承包，承包的原則是效率優先，兼顧公平。四是確定當事人權利義務的方式不同。家庭承包確定雙方的權利義務必須遵守法律的具體規定。其他方式的承包，雙方當事人可以按照法律規定的方式，通過平等協商，確定雙方的權利義務。五是權利的保護方式不同。對家庭承包取得的土地承包經營權，按照物權方式予以保護。對其他方式的承包，則按照債權方式予以保護［7］。

明確了家庭承包和非家庭承包方式的區別，我們也就可以理解源于家庭承包方式的家庭承包收益權和源于非家庭承包方式的經營性承包收益權的不同了。前者是一種保障農戶基本生存權的、法定的、物權性的、帶有社會保障和福利功能的、追求平等公平的農戶個體收益權；后者是一種發展性的、非法定義務性的、債權性的、帶有經營性和效率功能的農戶個體收益權。

3.2 具體到征地補償政策上，三種收益權分別對應了不同的征地補償費項目

集體收益權對應的是集體所能獲得的土地補償費，根據河北省的有關規定，即“口糧田”的20%的土地補償費和“承包地”的全部土地補償費。

家庭承包收益權對應的是從事家庭承包經營的農戶所能獲得的安置補助費、地上附著物和青苗補償費以及“口糧田”的80%的土地補償費。

非家庭承包收益權對應的是從事非家庭承包經營的農戶所能獲得的地上附著物和青苗補償費。當然，實際中二者也存在重疊之處，一個農戶可能同時從事家庭承包經營和非家庭承包經營，既有家庭承包方式的土地，也有非家庭承包方式的土地，因此就可能同時具有這兩種收益權。

由此，筆者認為，農村土地產權制度正是通過集體收益權、家庭承包收益權和非家庭承包收益權這三種土地收益權而與征地補償費的分配聯系了起來，這三種土地收益權因此構成了地權制度與征地補償費分配的“中間變量”，特定村莊社會的地權制度或結構通過決定、影響或改變這三種土地收益權的比例或結構進而決定、影響或改變該村莊社會的征地補償費分配方式和分配結果。

4 集體收益權與集體所獲征地補償款

源于土地集體所有權的集體收益權，顯然會傾向于要求對征地補償款的分配盡可能多地采取“集體均分”原則。也就是說，在征地過程中，因為被征收的土地的所有權為集體，失去承包土地農戶的后續安置也主要靠集體，所以各項征地補償款（除明確為個人所有的地上附著物和青苗補償費外）應優先且盡可能多地補償給集體，然后集體統一安排使用，可以采取在集體成員中平均分配的方式，或者優先分配給集體中有成員權但卻無地、少地的農戶和新增人口。

相比于要求集體均分的集體收益權，源于農戶承包經營權的農戶個體收益權，顯然傾向于對征地補償款的分配采取“征誰地，補誰錢”原則。即在征地過程中，征地涉及的是那位農戶的承包土地（包括家庭承包方式的土地和非家庭承包方式的土地），那么就優先和盡可能多地將各種征地補償費項目補償該農戶，而不是補償給集體后大家均分。

這兩種收益權顯然是存在矛盾的。強調集體收益權和“集體均分”原則，會減少對直接被征地的少數農戶的補償收益，而強調農戶個體收益權和“征誰地，補誰錢”原則，也會傷害集體成員整體的利益，特別是減少未被征地農戶的補償收益。村莊內部征地補償款的分配矛盾和爭議，往往根源于此。

調查發現，北鎮農村的征地補償款分配方式，一方面在大的原則上遵循了上述國家政策安排，但另一方面又因為與“兩田制”的土地制度安排相關聯而形成了帶有地方特色的分配方式。

如前所述，理論上或在政策本原意義上，征地補償款中的土地補償費和安置補助費部分是對作為土地所有權主體的村集體全部成員的土地所有權損失補償，因此理應歸全體村民共同所有，再經民主討論和協商后予以使用或分配。但是，村集體獲得（全部或部分）補償款的前提是能夠通過調整現有土地給予失地農戶以不低于征地后村民平均承包土地面積的新耕地，也就是說，村集體需要先在村民內部重新分配調整“承包地”后，才可以以集體名義共同使用或分配征地補償款。然而，由于國家在農村土地調整方面已經確立了“減人不減地，增人不增地”的方針，即認可農戶現有土地承包經營權或使用權的長期化、穩定化，甚至趨于“實質私有化”，村集體對土地的重新調整分配不被鼓勵，再加上在現有土地承包分配格局中受益農戶（持有土地較多的農戶）的強烈反對，所以重新在全村范圍內調整承包土地幾乎已不可能。也因此，在實踐中，凡是不能重新調整土地的村莊，村集體就喪失了獲取全部或大部分土地補償費和安置補助費的依據，所以，這些地方的基層政府在落實土地補償費和安置補助費補償對象時，就采取了“征誰地、補誰錢”的原則，即除了地上附著物和青苗補償費直接補償給失地農戶個人外，土地補償費和安置補助費也全部或大部分補償給失地農戶個人，不再補償給村集體供共同使用或分配。因此，在北鎮所屬的河北省，省政府在文件中明確規定“土地補償費20%歸集體經濟組織，80%歸被征地的土地使用權人或者按照家庭承包方式承包土地的農戶”［8］。這顯然是認可了“不調地、征誰地補誰錢”的補償原則，將征地補償費的大頭直接撥付給失地農戶個人，只留少部分劃歸村集體。

然而，這一力圖減少集體獲得補償款的政策在遭遇“兩田制”這一特殊地權制度安排時卻發生了變異。在北鎮農村，普遍實行的“兩田制”尤其是強化集體所有權的“承包地”的設立，使村集體得以依據上述河北省政府文件中“被征土地沒有土地使用權人和集體經濟組織未發包以及實行其他方式承包的土地，土地補償費全部歸集體經濟組織，由村集體經濟組織依法分配或者使用”［9］的規定，而合理合法地獲取被征收土地中屬于“承包地”的全部土地補償費和安置補助費，再加上村集體還可以從“口糧田”部分獲取20%的土地補償費和安置補助費，因此，當地農村集體往往能獲得大規模的高達千萬巨額的征地補償款。

5 個人收益權與農戶所獲征地補償款

如前所述，因為土地承包經營方式的不同，農戶的個體收益權又分化出兩種亞類型：源于土地家庭承包方式的普通農戶承包收益權，以及源于土地非家庭承包方式的專業大戶的承包收益權。

在農村土地制度“集體所有，農戶承包經營”的基本原則下，農戶對集體土地的承包經營方式實際上并不是只有家庭承包一種方式，而是廣泛存在著家庭承包之外的其他承包方式。而近年來，在國家鼓勵農村土地流轉、適度集中、發展規模經營中所興起的專業大戶、家庭農場等承包經營方式顯然也屬于不同于傳統按人口均分土地的家庭承包經營方式。可以認為，以戶為單位、均分土地的家庭承包方式注重的是土地對農村集體組織成員的生存功能和保障功能，各農戶之間在土地使用上的平等性或公平性是其首要追求目標。而上述其他承包經營方式則偏重于土地的發展性功能和經營性功能，追求經濟收入和效率是其首要目標。

在北鎮農村所實施的“兩田制”中，按人頭均分的“口糧田”正是屬于家庭承包經營的方式，而由村集體集中起來采取招標方式發包的“承包地”則顯然屬于上述其他承包經營方式之列。由于“口糧田”面積有限，不能滿足普通農戶的生活需要和經營性需求，因此大部分集體組織成員都會或多或少地承包少量的“承包地”，而少數集體組織內部或外部的種植大戶、養殖大戶等專業性農業生產經營者則會承包較大面積的“承包地”，成為在土地承包面積上遠遠高于一般家庭承包農戶的承包大戶。由此，在北鎮農村就大致形成了兩種類型的承包經營農戶：一類是除擁有人均的“口糧田”外還承包少量“承包地”的大多數普通農戶，另一類是除擁有“口糧田”外還承包大量“承包地”的少數承包大戶。前者仍然屬于典型的家庭承包經營方式，后者則明顯屬于專業化、商業化承包經營方式。這兩種不同的承包經營方式，或者說這兩類不同的農戶之間所獲得的征地補償款自然也存在很大的不同。

5.1 家庭承包方式農戶的征地補償款

原則上，從事家庭承包經營方式的農戶所能獲得的征地補償款包括：以“口糧田”為計算面積的80%的土地補償費，（人均的）安置補助費，“口糧田”和“承包地”的地上附著物補償費和青苗補償費。安置補助費以人均一畝“口糧田”為單位來計算，征收該戶多少“口糧田”則補助相應的安置補助費。土地補償費標準統一，只是因為各戶“口糧田”面積和被征地面積大小不一，所以每戶所獲得的土地補償費會存在差別。地上附著物和青苗補償費，如果是一般農田、只種植大田作物的（小麥、玉米）話，其補償標準也是統一的，如果是種植經濟作物，或從事畜禽養殖的農田，農田上建有一定的生產設施的話，則補償標準會較高，所獲補償款總額也會大幅升高。而如果一個普通農戶被征收一畝種植大田作物的“承包地”的話（地上附著物暫時不計），因為土地補償費全部補給村集體，安置補助費沒有，所以其所能獲得補償款只是青苗補償費每畝3500元。

5.2 非家庭承包方式農戶（承包大戶）的征地補償款

根據政策規定，從事非家庭承包方式的承包大戶如果是本村集體組織成員，那么他所能獲得的征地補償款自然也包括人均的安置補助費，自己“口糧田”的80%土地補償費以及相應的地上附著物和青苗補償費，除此之外，因為他承包有大面積的“承包地”，雖然不能獲得被征收“承包地”的土地補償費，但卻可以獲得“承包地”的地上附著物和青苗補償費。因為他們的“承包地”大多從事專業化種植或養殖，種植或養殖有相當大數量的經濟作物或牲畜、家禽，且一般建有相應的生產生活設施，所以他們所獲得的地上附著物補償費和青苗補償費會遠遠高于種植大田作物的一般農戶。

6 結論

首先，“兩田制”的存在，以及后來農民自發和村集體有意識組織的土地流轉，造成了當地農村農戶之間土地承包經營面積的較大差距。有的農戶只有每人一畝的“口糧田”，而有的農戶成為承包大戶，擁有“承包地”高達百畝以上，而這種土地面積的差距一旦面臨大規模征地開發和獲取補償款，就轉化為被征地農戶之間極大的補償款收入差距，這源于他們的地上附著物和青苗補償費的巨大的差異。

其次，“兩田制”的存在，特別是所有權明顯歸屬于村集體的“承包地”制度這一產權安排，賦予了村集體明確的土地的集體收益權（即獲取征地補償款的權利），使得當地農村在征地補償過程中村集體合法合理地獲取了大量補償款（集體留存或留用），使集體土地產權得以“變現”，不僅大大增加了集體所擁有的可支配資金，而且使集體在征地補償分配中扮演了重要的角色。這也更進一步說明了當各種政治力量都在競爭產權時，社會規范（尤其是現有的制度規定）是一個潛在的“聚焦點”引導著各方達成博弈均衡。

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責任編輯 李利克

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.08.026

F321

A

1004-0544（2017）08-0138-05

中央高校基本科研業務費專項資金資助項目（FRF-BR-15-011A）。

李平菊（1978－），女，河南鄭州人，華中科技大學社會學院博士生，華北電力大學人文與社會科學學院講師；寇浩寧（1980－），男，河北寧晉人，北京科技大學文法學院講師，北京大學博士生；王茂福（1964－），男，湖北黃陂人，華中科技大學社會學院副院長、教授、博士生導師。