參與式預算的治理邏輯及其發展前景

□劉斌

（1.中央財經大學財稅學院，北京 100081；2.泰山學院，山東泰安 271000）

參與式預算的治理邏輯及其發展前景

□劉斌1，2

（1.中央財經大學財稅學院，北京 100081；2.泰山學院，山東泰安 271000）

從管理到治理，國家治理是一條參與的道路，包含公民及社會組織的廣泛參與、以社會制約權力、通過協商達到共識進而實現治理現代化這三個層面的內涵。與此同時，參與式預算從源起到發展一直是一個國家治理的范疇，不僅是全球最佳的政府治理實踐，也是我國地方政府治理的創新模式。參與式預算是蘊含政治民主的理念與實踐，是不同于新自由主義政策的一種成功實踐，是一種新型的國家治理模式，還是一種公共預算實踐的創新方式。由此可見，理性認識參與式預算理念和實踐在國家治理現代化中的發展前景，具有重要的研究價值。

國家治理；協商民主；公共預算改革；參與式預算

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》所提出的“財政是國家治理的基礎，建立現代財政制度”，“健全‘一府兩院’由人大產生、對人大負責、受人大監督……加強預算決算審查監督……落實稅收法定”等基本表述，奠定了未來我國公共預算體系構建的指導思想，這也意味著現代意義的預算體系構建已納入到國家治理的戰略考量。自公共預算誕生以來，其專業性和技術性往往被認為是普通公民不可企及的，正因如此，預算科學與預算民主之間的矛盾也被認為是難以調和的（即使存在預算民主，也只能是專家們學者們之間的討論）。但是，在當前參與式預算作為國家治理重要工具的創新實踐中，預算民主與預算科學的嚴格界限已經開始松動，并呈現出互相融合、互相促進的發展趨勢。因此，從國家治理現代化的視角，理性審察國家治理和參與式預算的邏輯關系，深入探討參與式預算在國家治理現代化中的發展前景就具有重要的理論價值和現實意義。

1 從管理到治理：國家治理是一條公民參與的道路

從原有自上而下的管理到當前多重含義的治理，這不僅是對于國家認知理念的變化，更是國家實踐模式的轉型。1989年，世界銀行首次運用了治理危機這一概念，隨后，“治理”這一概念開始被運用到更加廣泛的國家治理領域的研究中。所謂國家治理在一定意義上是指各種公共的或者非公共的（包含公民個體和社會組織）個體和組織，對公共生活的管理及其涉及到的諸多方式的總和［1］。換言之，國家的或者政府的越來越多的事務，開始由非政府組織參與并治理著［2］。聯合國發展計劃署（1995）強調國家治理是“基于法律規則和正義、平等的高效系統”，并且“賦權于人民，使其成為整個過程的支配者”。羅茨（R.Rhooles）則從行政學的角度概括了治理的基本含義：善治、最低限度的國家、新公共管理、運營治理或者公司治理、社會控制、社會自治，同時他也認為“治理意味著一種全新的統治，意味著以新的方式統治社會，也意味著社會應該承擔政府管不起來的職能”。至于“國家治理現代化”可以被界定為從傳統國家向現代國家轉變過程，其特征體現為民主化、法治化、文明化和科學化的水平［3］。由此可見，治理已經不是單方面的行使權力、提供服務、實施管制，而是政府與市場、社會和公民之間的良性互動。盡管不同機構和專家的觀點不一樣，但基本認可治理的能力不在于權力而在于運用新的工具來進行引導，或者說，國家治理應該是不同成員就共同利益問題解決所進行的參與性抉擇。在綜合借鑒上述專家的學術觀點后，本文有理由認為國家治理是一條公民和公民社會參與的道路，并且包含如下三個層面的具體內涵。

1.1 公民社會是國家治理的現實基礎

傳統的政治和行政理念，以及新公共管理對公共行政理論的主導地位的長期占據，致使對公民角色的認知產生了局限性，僅僅是把公民定位于選擇政治領導的投票人或者購買公共產品的消費者，公民意愿表達不能充分體現，公民參與被限制在了公共事務管理之外。但是，新公共治理理論認為，“公民治理是公民社會對國家和社會公共事物的合作治理模式”。珍妮特· V·登哈特和羅伯特·B·登哈特在《新公共服務——服務，而不是掌舵》中強調了只有將廣泛的公民治理作為基礎才能實現公民權以及追求公共利益的可能，只有公民充分參與治理才能夠使政治效果達到最佳，增強政府的合法性，從而可以實現民主目標。對于對公民社會的肯定，巴巴拉·卡洛爾（Barbara Carroll）等人也同樣認為公民治理是對公共利益的體現并且對政府治理績效具有積極意義。蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中指出，“與市場理念一樣，公民社會的參與早己是行政改革的主題之一”。由此可見，來自公民社會的參與動力，是國家改革持續發展的源泉，如果離開公民社會的參與能力和參與激情，任何國家治理實踐都會缺乏生命力。

1.2 公民參與下的善治共治是國家治理的價值追求

最近30年，善治共治已經成為全世界大多數國家的治理目標。“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”［4］。盡管學術界對善治標準的界定有很多不同理解，但是如下標準是被大家普遍認可的：合法性、透明性、責任性、回應性、法治性、有效性等六個方面。而這六個方面，也正是參與式預算得以展開的基石。毫無疑問參與式預算是最近30年最為成功的善治工具之一。共治是一塊現代國家治理和現代預算國家構建不可缺少的基石，它實際上是對國家權力向社會回歸的過程，即通過還政于民，實現政府與市場、社會和公民的良性互動和良好合作。正如學者托馬斯所認為的，今天的公民已經越來越不能接受這一事實，即政府的公共決策為什么必須要由那些掌握權力的、標榜著代表公共利益的、但拒絕公民參與決策過程的少數精英制定［5］。另外，共治作為一種創新的分權治理模式，實際上是在現行分權治理模式中引入了基層公民參與的責任機制。由此可見，國家治理現代化離不開善治共治，善治共治也離不開公民社會對公共權力的制約。

1.3 公民參與下的協商民主是國家治理的實現手段

盡管當代學者在確定國家治理的標準時存在著很多分歧，但也有一個共同認可的標準，那就是“民主”。協商民主是對參與式民主的深化，相比較而言，更強調通過協商達到共識進而實現參與的合法性、公開性和責任性。1980年，畢塞特在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中，首次在學術意義上使用了“協商民主”。在這篇文章中，畢塞特主要是從當時最流行的參與式民主視角提出協商民主，主張公民參與并以廣泛的參與反對精英主義的泛濫。1987年，曼寧的《論合法性與政治協商》一文，被學界視為研究協商民主的開山之作。隨后協商民主理論日益興起，其核心觀點是既肯定公民的參與，又尊重國家與社會的界限，力圖通過完善民主程序來擴大參與。從這個角度而言，協商民主是對參與式民主的有效補充，協商民主的過程就是在國家治理中以參與和討論為主的公意形成過程。總而言之，協商民主對于國家合法性和公民權利的規范，為國家治理在文化、利益多元化的社會環境下實現不同參與主體相互交流、理解，并進而促進國家治理現代化構建提供了重要的參照價值。

2 從源起到發展：參與式預算是一個國家治理的邏輯范疇

參與式預算于1989年起源于巴西的阿雷格里港市，隨著實踐的成功，其逐漸擴展到巴西其他城市。參與式預算是在巴西國家治理和公共預算實踐中，展開的一場具有強大生命力的事關預算民主與科學的試驗。

2.1 參與式預算是全球最佳國家治理實踐之一

自1996年參與式預算在第二屆聯合國Habitat國際會議上，被評為全球最佳國家治理實踐之一以來，參與式預算不僅在巴西國內獲得了快速發展，還日益贏得了國際社會的廣泛關注和普遍認可。至今，全世界至少有2000多個地區或者城市開始了此項改革實踐。聯合國認為，參與式預算是“人們對于全部或部分公共資源配置的決策制定或參與決策制定的機制”。國際行動援助組織認為，參與式預算是在預算編制、審議、執行，以及監督過程中的公民參與。學者Carol Ebdon以及Aimee L.Franklin綜合King、Feltey、Susel、Berner、Miller和Evers等學者的研究，系統地得出參與式預算的五個基本因素：第一，決策知情權；第二，參與主體參與的積極性和能力；第三，公民社會的支持程度；第四，參與權力對影響預算決策的力度；第五，各參與主體或者組織之間是否形成已經改革的共識。美國學者Yves Zamboni則認為，任何公民，包含具有專業素養的學者、代表公權力的政客和普通公民，以及各種社會組織，都應該是這一預算改革實踐的參與者和擁護者。由此可見，參與式預算其價值核心是通過預算參與實現公共預算的公共性、民主性、科學性和法治性。那么，參與式預算本身就是一個國家治理的范疇，參與式預算也一直在表述著這樣一種理念：只有形成參與合力，國家治理才會更加有效。

2.2 參與式預算是我國地方政府治理的創新模式

我國各地的參與式預算實踐是在全球國家治理創新的潮流下，所進行的“不約而同”“英雄所見略同”或者“殊途同歸”的改革探索。近年來，參與式預算的試驗和探索在焦作市、哈爾濱市、無錫市等基層地方逐漸興起和發展，也在國內其他地區漸有萌芽，并呈現出蓬勃發展的趨勢。浙江溫嶺市從人大監管的層面，實現人大代表的充權并吸納公眾和社會組織的參與，促使人大更好發揮監督作用，促使人大代表更加深入地參與政府預算的決策、執行和監督的過程。另外，焦作市、無錫市和哈爾濱市在預算編制層面引入公眾直接參與的模式。這些實踐地區的普遍做法是，借鑒國際經驗推行“參與式預算”試驗，通過預算信息公開、公民意見匯集、座談旁聽等形式，使公民參與到預算決策、執行和監督的過程。陳家剛、陳奕敏兩位學者指出，參與式預算是我國地方政府進行治理改革的“大手筆”，參與式預算的興起與發展“使直接民主與代議制民主能夠有效結合，是公民直接參與決策的一種治理形式”［7］。

2.3 公共預算改革本身就是國家治理改革的突破口和主戰場

公共預算轉型在很大程度上引導著國家治理能力和體系的轉型，通過對公共資金、公共資源（財富）的分配和使用，可以實現對公共生活的政治性的意圖導向、目標安排和程序設計。公共預算的本質“是政治，而非單純的技術問題，無論是哪一種類型的國家，都必須吸取財政資源并按一定的方式進行支出，一旦國家的財政制度發生改變，在很大程度上，國家的治理制度也會隨之改變”［8］。也可以大膽地說，一個國家和地區的國家治理的水平、能力和潛力，在一定程度上就來自并取決于這個國家和地區的預算能力。恰如經濟學家阿圖·埃克斯坦的闡述，“如果你想了解聯邦政府在過去的一年里都干了些什么，或者，在未來的一年里將要干些什么，那么，你只要看一下聯邦預算就足夠了……因為這是通過公共預算來規劃在接下來的一年內或者數年內如何通過合理的收支安排，使得有限的資源得到最充分的利用，以達到效用最大化。”［9］正如著名預算學家愛倫·魯賓所認為的：“公共預算政治性的一個重要方面就是預算的民主性和參與性”。那么，隨著公共預算改革的不斷深入，公民越來越注重預算參與權的實現，要求預算公開信息，追求預算話語權，關心自己及公共利益的實現，這本身就是國家治理轉型和治理能力現代化的必然要求。

3 從理念到實踐：參與式預算在國家治理現代化中的發展前景

通過分析各國參與式預算的實踐案例，我們可以發現，參與式預算并不僅僅依賴于任何單一的制度程序，相反而是依賴了眾多的方法、手段和制度，這是一個系統的協同治理的模式。那么如何從理念層面深入到實踐層面去探討參與式預算的發展前景，就具有重要的理論價值和現實意義。

3.1 參與式預算是蘊含政治民主的理念與實踐

參與式預算不僅是財政預算問題，還是以公共預算改革呈現出來的民主政治問題，其打造了直接民主和間接民主的融合發展，為公民和公民社會主體地位的實現創建了平臺。第一，在參與式預算中任何公民或者公民團體都可以直接討論并對國家的公共預算決策進行監督和控制，甚至可以有權以直接投票的形式，決定與自己利益相關的公共預算方案，這本身就是國家治理現代化的最有效表達。第二，參與式預算將參與民主、協商民主和代議制民主等結合起來，由此帶來的預算透明度和可問責性的提高，可以幫助減少政府無效率的行為以及限制裙帶主義、庇蔭和腐敗等現象的發生，也為國家治理現代化保持有效性和合法性作出全面規范。第三，參與式預算不僅審議協商并決定著公共預算的走向，還監督著公共資金的執行過程。如果參與式預算實施正確，可以使政府能更好回應公民的需求和偏好，對分配公共資源和提供公共服務的績效更加負責任。第四，參與式預算也通過為邊緣化和被排斥的群體提供話語權以影響關系其切身利益的公共決策，增強了現代國家治理的包容性和可行性。從委托代理理論的層面上來講，是授權者或委托方（即公民）主動監督被授權者或代理方（即政府）財政行為是否有效的直接路徑，是公民權利的充分行使。由此看來，參與式預算的確是蘊含政治民主的理念與實踐，并在實質上體現出“一個還政于民的過程”。

3.2 參與式預算是不同于新自由主義政策的一種成功實踐

20世紀80年代，歐美主要發達國家在全球推銷以華盛頓共識為核心的新自由主義政策——削減社會公共開支和社會福利。然而在巴西阿雷格里市以及其他國家的預算實踐，可以發現通過參與式預算實踐不僅不會消弱反而提升了公共產品和服務的質量，并在扭轉兩極分化、消除腐敗方面具有十分重要的現實價值。正如美國《每月評論》的一篇評論所言“在全球化時代，不按照新自由主義的邏輯做事是很困難的……但是發源于巴西的參與式預算是世界上民眾擁有參與經濟決策可能的幾個實例之一。按照新自由主義的邏輯，只有經濟學家才能作出經濟決策，但阿雷格里參與式預算確實是一個不斷增強決策和政策的參與程度的典型實例”。盡管參與式預算還只是少數國家的嘗試性探索，但是這種參與實踐已經呈現出制度優勢，并為大多數普通民眾帶來了分享發展利益的機會和條件。由此可見，參與式預算是不同于新自由主義政策的一種成功實踐，是對西方某些國家兜售普世標準和模式的無聲反擊，這也說明國家治理沒有統一的固定模式，只有適合國家發展的模式才是可行的。

3.3 參與式預算實踐開辟了一種新型的國家治理模式

參與式預算為公民參與、協同治理、分權治理提供了路徑和模式，“各種利益群體、中介機構、媒體、第三部門等方面的集思廣益，可以彌補傳統預算過程中的政府能力、經驗方面的欠缺”［10］，對于完善國家治理和提升國家治理能力的現代化具有重要作用。公民參與公共預算的決策、執行和監督，對個體而言，可以維護自身的合法權利；對整個政治體系而言，可以有效避免和減少因為分配不均而帶來的矛盾和沖突；對地區發展而言，可以改善部分弱勢地區和弱勢群體的生活狀況和發展環境；對社會公平正義而言，可以有效促進公共資源分配的公平性；對政府而言，可以促使政府更加充分地了解公眾的意愿和利益，進而形成政府與公民之間的良性互動，有效提高政府執政的合法性。

參與式預算在國家治理層面實質上屬于一種分權化授權，其基本原理在于地方政府對社會公眾移交部分決策權和職責，增強公民和社會組織在地區治理中的參與性，從而促使地方政府更加有效和負責任。參與式預算還包含了國家治理最重要的決策程序和機制，因為只有讓公民和社會組織積極主動參與到公共財政預算的編制、審議、執行和監督的過程中去，才能實現“以社會制約公共權力、以社會監督公共權力”的國家治理生態環境。因此，參與式預算實踐開辟了一種新型的國家治理模式，有助于政府部門加強責任意識和服務意識，提高政府運行的績效；有助于將公民訴求和需要切實納入到公共預算的考慮范圍，提升政府的公信力；有助于整合各個參與主體的利益，實現政府運作的合力，進而實現政府合法性的提升。

3.4 參與式預算打造了公共預算實踐的創新方式

參與式預算是公共預算改革的重要實現形式之一。參與式預算根據公共目標的重要性，通過確定公共資源和資金分配、使用和執行的優先順序，將公共資源在相互競爭的公共需求之間進行有效分配，能夠實現對公共資源使用效用的最大化和最優化。參與式預算提供了一種滿足了普通公民參與公共預算活動、維護自身利益訴求的路徑選擇，是一種具有進步意義的預算改革實踐［11］，不僅提高了公共預算資金分配的透明度，而且提高了對公共預算執行和監督的有效性。在國外一些國家參與式預算實踐中，預算資金分配通過協商而確定，可以有效提高預算資金的透明度。可以說，參與式預算為公共預算的實現打造了一種新方式，為公民和公民社會提供了一個表達利益訴求和個人偏好的機會，也為公民和公民社會提供一個監督公共資金使用的最佳渠道。

4 結語

在世界范圍內廣泛興起和發展的參與式預算實踐，用飽滿的參與激情、嚴格的程序設計和精良的策略方式，非常有效地思考并探索性地對公共產品優先權的取舍，以及公眾偏好的顯示、轉換、集合和統一等問題作出了回答。參與式預算不僅是公共預算方法和技術的創新，更是國家治理理念的創新和國家治理現代化的重要組成部分。可見，對于參與式預算治理邏輯及其發展前景的研究思考，不僅有助于促進參與式預算和公共預算體系的發展完善，也有助于推動國家治理體系的現代化進程。

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責任編輯 李利克

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.08.027

D 630；F812.3

A

1004-0544（2017）08-0143-05

中國博士后科學基金資助項目（2017M61165517）。

劉斌（1982－），男，山東沂水人，經濟學博士，中央財經大學財稅學院博士后流動站研究人員，副教授；泰山學院特聘教授。