環保視角下能源結構調整的現狀問題及政策建議

李南錕，李元實

(環境保護部環境工程評估中心，北京 100012)

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環保視角下能源結構調整的現狀問題及政策建議

李南錕，李元實

(環境保護部環境工程評估中心，北京 100012)

隨著我國經濟進入新常態，能源結構調整的步伐加快，能源產業面臨新的發展機遇和挑戰，這一過程也給生態環境帶來了新的壓力和風險。從能源產業現狀來看，非化石能源資源利用率低、天然氣消費增長乏力，替代和減排作用不明顯，很難在短期內解決由煤炭消耗帶來的大氣污染問題。通過分析存在相關問題的原因，提出了包括嚴格環境監管倒逼行業減排、強化區域戰略環評作用和改革完善相關機制在內的政策建議。

能源結構；產能過剩；環境影響

黨的十八大以來，我國經濟進入新常態，能源需求增速趨緩，能源消費總量接近天花板。2016年全國一次能源表觀消費總量約為41.8億噸標準煤，同比下降2.5%，能源產業面臨著前所未有的新形勢。能源保障供應已經不再是我國能源發展的主要矛盾，如何提高能源發展的質量和效益、促進能源結構優化成為經濟新常態下能源產業發展的重點[1]。一方面，能源產業格局整體供大于求，能源價格尤其是煤炭價格大幅下降，導致天然氣、新能源等清潔型能源的成本劣勢更加凸顯[2]，如何在能源發展的清潔、高效、低廉這三者中找到均衡點成為能源結構調整的關鍵問題。另一方面，新能源產業發展重量不重質，政府盲目投資，資源浪費嚴重，對于環境的正效應沒有得到很好的發揮，而水電、風電以及光伏項目在建設和投運期間對當地的生態環境也造成一定影響。

1 能源結構現狀及環境問題

1.1 煤炭消費近期呈下降趨勢，總量居高不下，環境壓力突出

“十二五”期間，我國煤炭消費總量控制取得積極成效，煤炭消費比重下降5.2個百分點，較“十一五”提速明顯。2014—2016年，煤炭消費連續三年下降，其中僅2016年就下降約1.4億噸標準煤，超過當年原油、天然氣、非火電力消費增量總和。值得注意的是，盡管近些年煤炭消費水平呈現下降趨勢，但仍高于“十二五”初期，由此帶來的環境壓力也依然突出。一方面，燃煤排放帶來的大氣污染物總量巨大，遠超環境容量。2015年，全國SO2、NOx排放總量分別達到1859.1萬噸和1851.0萬噸，而電力、熱力生產和供應業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、燃煤工業鍋爐等煤炭消費大戶的貢獻最大，SO2、NOx排放量分別占全國總排放量的72.6%和50.0%。這些燃煤產業主要分布于東部較發達省市，給當地帶來的環境壓力尤為嚴重。以京津冀地區為例，其煤炭消耗強度過高，單位平方公里每年消耗的煤炭是全球平均值的近30倍，并存在大量煤炭在小鍋爐、小熔爐及家庭散燒使用的情況，SO2、NOx排放量接近全國總量的10%，加之該地區大氣環境承載力已超上限，大氣污染形勢嚴峻[3]。另一方面，部分地區煤炭消耗水平仍保持增長趨勢。2015年，山東、江蘇、浙江等省份的煤炭消耗量均高于上年，大氣環境風險加劇。

1.2 非化石能源產能相對過剩，資源利用率低，生態風險加劇

“十二五”末期，我國非化石能源消費比重達到12.1%，較2010年提高了2.6個百分點，非化石能源裝機及發電總量均居世界第一。但非化石能源產業在快速發展的同時，諸如發電效能低、資源浪費嚴重等問題亦日益突出。2015年非化石能源裝機比重超過35%，而同期電力消費比例只占全國的27%，非化石能源產業逐漸陷入“邊建邊棄”的怪圈。一方面，隨著裝機規模劇增，“三棄”問題尤其是棄風棄光現象日益嚴重，2016年上半年我國棄風棄光比例達到21.0%和12.1%，分別提高6.0個和2.1個百分點，半年的棄風棄光量已經相當于2015年全年水平，占總發電量的1.3%。大量優質清潔能源的低效利用是對資源的浪費，對煤炭的替代作用也大打折扣，這對緩解由煤炭消耗所帶來的環境問題是不利的。另一方面，不斷增加的裝機總量主要布局于西北等風、光資源豐富和西南水力資源豐富的地區，產業建設和運營過程不可避免地對當地生態環境造成破壞。以水電為例，西南很多河流被“密如繁星”的梯級電站層層攔截，長江上游流域僅100米以上的高壩大庫就多達16座，對當地氣候、水環境和水生生態及生物多樣性都造成較大影響[4]。

1.3 天然氣消費水平依然偏低，結構出現錯位，減排受到影響

“十二五”末期，天然氣消費占比為5.9%，比2010年提高1.9個百分點，但未達到能源規劃目標，消費水平依然偏低。天然氣作為一種主要的煤炭替代能源，其減排作用明顯低于預期。“十二五”期間，天然氣累計消費量約8300億立方米，與規劃目標相比，存在近900億立方米的差距，折合原煤2億噸左右。天然氣消費增長未達到規劃要求，造成的SO2、NOx減排損失分別為320萬噸和300萬噸左右。從天然氣分類消費結構看，仍以工業消費為主，占全國天然氣消費總量的60%以上，而生活類用氣和中小鍋爐集中供暖用氣的比例較低。但恰恰是天然氣集中供暖替代燃煤集中供暖、天然氣替代家用散煤的大氣污染減排效果最為顯著。可以說，原本有限的天然氣資源，由于行業優先發展順序的錯位，其減排作用進一步受到影響。

2 能源結構現狀的原因分析

2.1 煤炭業主體地位受限于資源稟賦，散燒煤比例過高

“十二五”期間，受政策減產、需求下降、環保約束等因素共同影響，煤炭消費量出現了下降趨勢，但受限于我國能源稟賦，以煤炭為主的能源格局不會發生改變，清潔能源的替代和減排作用不會一蹴而就。從全國范圍來看，煤炭需求增長將進一步放緩，煤炭消費占比會持續下降，但部分地區由于自身發展水平、煤炭價格下降以及鋼鐵、建材等行業用煤回暖等因素，煤炭消耗水平仍會小幅增加。此外，我國原煤洗選率低、散燒煤比例過高，是導致大氣污染的重要原因。2015年原煤洗選率僅為65.9%，平均每燃燒一噸煤大約產生16千克SO2、15千克NOx以及200千克煙粉塵，單位排放量遠大于國際先進水平[5]。近些年，全國散煤年燃燒規模在10億噸左右，接近全國煤耗的四分之一，主要被用于中小燃煤鍋爐和民用爐具等領域，利用效率和污染物排放標準均遠低于燃煤電廠，是燃煤大氣污染物排放量居高不下的一個關鍵原因。

2.2 非化石能源產業缺少統籌規劃，空間布局存在錯位

非化石能源產業發展中面臨的資源利用率低、“三棄”現象嚴重、生態壓力加大等問題，主要有以下幾個方面的原因。一是缺乏統籌規劃，各級政府對新能源產業更加重視，加大了扶持力度，但在投資和建設新能源產業方面具有明顯的短期性和盲目性。這一點在水電開發中尤為明顯，水電站分布密集導致蓄水不滿而影響實際經濟效益，加上高壩大庫的流域開發模式正在突破生態環境許可界限，大規模水電開發帶來的生態負面影響已經顯現。二是布局存在問題，“三棄”問題的核心矛盾在于發電與負荷的空間不匹配，可再生能源稟賦豐富地區一般用電需求有限，無法大規模消納本地區非化石能源發電，而電網和配套政策的建設又相對緩慢，發電輸送能力不足，嚴重制約了非化石能源產業的發展[6]。三是總體電力過剩，當前電力產能面臨日益嚴重的階段性過剩，2016年全國6000千瓦及以上電廠發電設備平均利用小時為3785小時，同比降低203小時，已是發電設備利用小時連續第三年下降，對非化石能源發電存在較大沖擊。

2.3 天然氣消費市場機制不健全，基礎設施不夠完善

阻礙天然氣產業發展，導致天然氣消費水平偏低、減排作用不明顯的主要因素包括以下幾點：首先，市場機制不健全，天然氣定價體系存在氣價與油價掛鉤聯動調整、價格調整周期等諸多問題，國內市場天然氣價格水平普遍偏高，而國際市場低價天然氣又難以適時進口。鋼鐵、石化等高能耗產業對于天然氣的價格承受能力較低，隨著煤炭、石油價格下行，氣價競爭力進一步削弱，導致天然氣消費市場的發展受到制約。其次，天然氣基礎設施不完善，管網密度低，設備改造成本高，總體投資巨大，中小型企業一般難以承受。這阻礙了天然氣的推廣普及，也導致天然氣的利用范圍更多地局限在大型企業，如燃氣電廠上，對天然氣優先替代散煤十分不利。最后，天然氣供應能力階段性矛盾突出，我國天然氣調峰能力嚴重不足，儲氣調峰氣量遠不能滿足調峰需求。受我國北方冬季采暖影響，天然氣消費量會激增，而在夏季市場供應則表現為總體過剩，峰谷差愈加突出，用氣高峰月與低谷月的日均用氣量比值由2015年的1.34倍擴大至2016年的1.41倍[7]。這意味著天然氣不能得到穩定供應，使得很多企業在選擇時，更傾向于煤炭這類能確保供應安全的傳統能源。

3 促進能源產業綠色發展的政策建議

3.1 嚴格事中事后監管，倒逼燃煤產業減排

加強事中事后監管力度，尤其是對重點污染源企業的日常監管力度，對企業燃煤鍋爐運轉情況、煙氣排放情況、脫硫除塵設施的運行情況，進行定期檢查監測，對超標排放及污染處理設施不正常運行等環境違法行為，依法查處，強化中小型燃煤企業的環保責任。科學劃定煤炭消費總量控制區范圍，根據不同地區空氣質量改善要求與煤炭消費強度的不同，制定差異化的煤炭總量控制目標。結合排污許可制度，對京津冀、長三角等重點控制區實施更加嚴格的污染物排放總量控制，倒逼企業自主選擇優質清潔能源和節能減排的生產方式，降低鋼鐵、建材、石化、電力等能耗大戶的煤炭消耗總量，加快淘汰落后產能、升級改造傳統能源產業，優化能源消費結構[8]。

3.2 強化區域戰略環評，優化能源產業空間布局

第一，充分發揮區域戰略環評“劃框子”的作用。在制定非化石能源產業發展規劃尤其是水電規劃時，統籌考慮資源分布、環境承載力和經濟效益等因素，合理開發非化石能源資源，落實“生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上線”的要求，避免出現非化石能源產業“一窩蜂”式發展，確保其清潔、高效開發利用[9]。第二，優化非化石能源產業的空間布局，從以西部地區為主轉到以中、東部為主。在新常態下，中、東部地區對外來能源的需求在減弱，跨區域大規模輸電的矛盾也愈加突出，處理好清潔能源充分消納戰略與區域間利益平衡的關系，能有效化解“三棄”問題和部分輸電通道閑置等資源浪費，全面提升能源利用效率，充分發揮非化石能源對煤炭的替代作用[10]。

3.3 改革完善相關機制，推進節能減排措施實施

一是改革補貼稅費制度，加強激勵性的財稅政策，利用財政補貼、稅收減免和貸款貼息等方式鼓勵企業更多地使用清潔能源、加強對節能技術的研發和使用，從而促進能源結構優化；加大懲處性財稅政策的力度和范圍，對能耗高、技術落后的企業，開征碳稅、氣候變化稅等旨在保護生態環境的新型稅種，大幅提高其能源尤其是煤炭使用成本，促使企業降低煤炭消費量、完善節能減排措施[11]。二是完善天然氣等清潔能源定價機制，解決峰谷氣價、分類氣價、可中斷氣價等問題，建立適應網絡化的管輸定價機制，考慮將儲氣調峰費用單獨定價[12]。科學的價格機制和調峰補償措施可以讓市場自主實現優化布局和錯峰調峰，從而促使結構性矛盾得到解決。三是確定天然氣優先發展領域，擴大天然氣使用范圍，包括推進城市“煤改氣”工程、鼓勵工業燃料領域的天然氣置換和天然氣在新興領域的應用等措施。四是加大對清潔能源產業的基礎設施投入，提升天然氣管網覆蓋密度、加快非化石能源跨區輸電通道建設。

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The Current Situations and Policy Suggestions of Energy Structure Adjustment under the “New Normal”

LI Nan-kun, LI Yuan-shi

(Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

As China’s economy has entered into the “new normal state”, the pace of energy structural adjustment is accelerating and the energy industry is faced with new development opportunities and challenges, which bring new pressures and risks to the ecological environment. Due to the low utilization of non-fossil fuels and weak growth of natural gas consumption, the air pollution caused by coal consumption will linger in short term. By analyzing the reasons behind the problems, this paper puts forward some suggestions on industry emission reduction, including implementing strict enforcement of environment supervision, strengthening the regional strategic environmental assessment, and improving relevant mechanisms.

energy structure; overcapacity; environmental impact

2017-05-09

環境保護部重大經濟政策環境評價財政專項(2110203)

李南錕(1984—)，男，天津人，工程師，碩士，主要研究方向為政策戰略環境評價，E-mail：826566904@qq.com

10.14068/j.ceia.2017.04.001

X32

A

2095-6444(2017)04-0001-03