環境污染第三方治理的監管思路

張革新

(重慶市環境科學研究院，重慶 401147)

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環境污染第三方治理的監管思路

張革新

(重慶市環境科學研究院，重慶 401147)

分析了當前環境污染治理模式的現狀，與第三方治理的新模式進行對比表明，第三方治理模式具有一定的優勢但在發展初期也受到各方面的局限，尤其是法律邊界定位不清、政策配套有待完善，導致企業融資困難、經營風險往往缺少保障。因此，為有效推進環境污染第三方治理模式、促進環保產業快速發展，有必要在政府監管層面規范其經營行為、建立完善的市場機制和法律保障制度。

第三方治理；政府監管；法律定位；市場機制；保障制度

環境污染問題是政治、經濟、社會發展水平等多因素綜合影響的結果。由于地方經濟發展對企業生產的依存度較高，而企業本身對利潤的追逐使得傳統的“誰污染，誰治理”環境污染治理方式常常受到排污方和地方政府博弈的影響。

環境污染第三方治理是指排污方與專業環境服務企業(第三方)通過合同或協議，付費購買污染治理服務以實現達標排放的目的，并與環保監管部門共同對治理效果進行監督。排污方由此可將污染治理的責任以經濟合同的形式轉移到第三方以降低企業生產成本。目前，環境污染第三方治理雖得到中央提倡，但推出初期仍面臨不少困難和挑戰。

1 環境污染治理原則正在轉變

環境資源具有一定的公共屬性，既屬于全社會共有，又由政府提供資源保障，而排污方出于個人利益的追求，并不會主動尋求環境污染治理，因此由誰負責環境污染治理或承擔相關費用一直是環境法學需要清晰界定的問題之一。國際上普遍接受經濟合作與發展組織(OECD)于20世紀70年代提出的污染者負擔原則(Polluter Pays Principle)，這一原則有兩方面內涵，一方面明確了由排污者負責環境污染的治理；另一方面明確了環境污染治理的費用由排污者負責[1]。1979年9月13日公布的《中華人民共和國環境保護法(試行)》依照這一原則確立了“誰污染，誰治理”作為我國環境法原則，明確了環境污染治理的主體是污染者本身。

“誰污染，誰治理”的分散處理模式有利于污染源的點對點監管和就地消化治理。然而隨著各種規模和性質的生產企業大量涌現，原有的點源污染逐漸融合形成面源污染問題，給分散治理的環境管理模式帶來較大挑戰。為此，早在1993年第二次全國工業污染防治工作會議就提出“三個轉變”策略，工業污染防治開始從分散向集中治理轉變。

黨的十八屆三中全會首次明確提出了“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理”這一概念。2014年10月24日國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，提出要“推行環境污染第三方治理，推進政府向社會購買環境監測服務”。2015年1月14日，國務院辦公廳發布《關于推行環境污染第三方治理的意見》(國辦發〔2014〕69號)，就推進環境公用設施投資運營市場化、創新企業第三方治理機制、健全第三方治理市場、強化政策引導和支持等方面提出了意見。由此，我國的環境管理模式在政策層面逐步實現了從“誰污染，誰治理”到“誰污染，誰付費”原則的轉變[2]。

2 傳統污染治理模式的特點

目前我國大部分環境污染治理仍然遵循“誰污染，誰治理”原則，由排污方作為責任主體開展污染治理工作，而政府相關監管部門以排污方作為責任對象，從污染治理配套設施的設計、建設、運營全過程介入，保障污染排放經過治理滿足國家標準要求，在排污方運營過程中通過排查、監測、普查等形式對排污情況進行監督管理。

在這一治理模式下，排污方除生產運營外，作為污染治理的最終責任方，需負責污染治理設施的建設、改造和運營，并承擔發生超標排放、污染事故等情況時的法律和經濟責任。由于社會對污染治理和環境安全的要求日益提高，按照傳統模式對環境污染進行治理和監管已經面臨包括企業重視不足、專業技術能力薄弱、運營管理經驗不足、監管能力缺失等困境，究其原因可以歸納為以下幾方面。

2.1 企業逐利特征導致其缺乏治理污染主動性

雖然“誰污染，誰治理”原則從法律上明確了排污方的治理責任，排污方作為一種自負盈虧、自主經營的市場主體，為降低生產成本，往往偷排漏排[3]。而由于環境的公共屬性，若監管部門無法取證，污染治理的責任方難以查明，最終由政府和全社會承受污染后果和治理費用。若有企業以此方式降低生產成本，將對守法企業構成成本競爭優勢，迫使守法企業為降低生產成本而降低污染治理投入，從而形成惡性循環。另外，不能排除部分企業受制于自身技術水平、運營經驗及經濟實力等因素，未能按要求配套環境污染治理設施，或治理設施運行效果不理想，從而影響污染控制目標。

2.2 地區發展水平存在差異，環境監管手段不足

由于我國各地區社會經濟發展水平不平衡，部分地區環境監管部門的監管手段、監管人力、檢測儀器等都難以有效監管排污企業的排污行為。另外由于部分地區政府財政對企業生產的依賴性高，可能導致排污方和監管方博弈的不平衡，甚至出現權力尋租行為。

2.3 “三同時”制度在實際操作中存在局限性

在環境治理初期， “三同時制度”有利于在企業設計建設的初期就同時配套污染治理設施，保證排污方生產過程中產生的環境污染能夠通過治理后達標排放。然而隨著生產工藝和污染治理設施技術水平的專業性不斷提高，正確評估污染治理設施的設計合理性和運行達標情況存在較大難度。由此造成我國環境污染治理設施的竣工驗收的實際效果較預期差，未能起到應有作用[4]。其次，生產企業持續增加，且原有企業進行技改和擴建，因“三同時制度”要求每一個點源污染均需單獨配套污染治理設施，環境行政執法成本亦相應增加，甚至影響監管效率。若出現治理成本高于違法成本的情況，排污方將有環境違法的動機，或選擇閑置污染治理設施或偷排漏排。

環境污染第三方治理，是應對上述問題的解決方式之一。第三方運營模式目前在部分行業已取得了一定實踐成果，例如城鎮污水處理設施的第三方運營比例已達50%左右，而其他工業污染治理設施的第三方運營則只有5%左右[5]。

3 環境污染第三方治理具有比較優勢

相對于傳統的“誰污染，誰治理”原則，新時期的“誰污染，誰付費”原則鼓勵排污企業購買污染治理服務，利用第三方企業的專業化運營長處，體現資源配置優勢，提高末端治理效果，保障環境監管工作有序開展。

3.1 優化資源配置

專業化的第三方相較排污方更有能力應對排污方因產品生產和技術調整而構成的環境污染特性的變化，提升突發環境事故應急處理能力。

按照“誰污染，誰治理”原則，排污方需要單獨配置建設污染治理設施，并負責設施的建設和運營工作。對于排污方來說，一方面需要為此投入大量資金、技術和人員；另一方面，若企業存在資金和技術能力不足的情況，則會影響污染治理效果。若采用第三方治理的模式，生產企業可以集中資金和人力投入生產和技術創新，節省生產成本。

3.2 提升監管執法效率

在“誰污染，誰治理”原則下，排污企業不僅存量大且持續增長。分散的點源污染為環境監管和執法構成了諸多不便，并且已經凸顯環境監管力度缺失、效率不足等諸多問題。然而環境監管力量不可能無限制地跟進增長，在原有模式下執法效率的提升空間亦非常有限。第三方治理一方面在空間上將密集的點源污染集約化治理，另一方面，排污方委托第三方負責環境污染治理，環境監管部門的直接監管半徑可以有效縮小[1]。監管部門除主動對接受委托的第三方進行監管外，還可以通過與排污方配合，實現對第三方污染治理效果的共同監督[6]。此外，由于排污方和第三方的治理責任通過經濟合同體現，排污方出于效益管理會主動對第三方治理效果進行監督，而第三方為了控制治理成本，必然對來自排污方的污染水平進行監督，保證滿足合同要求。從而將原有監管部門單方面以行政監督的局面改變為第三方自律、排污方與第三方合同管理、監管部門行政監督相結合的新型環境管理模式。

3.3 促進環保產業快速發展

隨著第三方治理的環境管理模式得到不斷推廣，有利于形成、培育一批專業化、規?；沫h境服務企業。通過市場化競爭，從接收環境治理委托業務中獲得穩定的現金流的同時，將積累的資金和經驗不斷投入技術優化和行業細分，形成自身技術特色特長，盤活污染治理設施資產。從長遠來看，環境服務企業在企業污染治理領域的上下游延伸，將由過去單純的設備制造、工程建設拓展到投資運營服務，進而推動環保產業的快速發展。

4 推行第三方治理仍存在局限性

環境污染第三方治理縱然具有各種優勢，但在推廣和實施上仍存在不少局限性。

4.1 需明確排污方、第三方和監管部門的權責劃分和法律定位

排污方通過付費購買服務以經濟合同的形式將污染治理責任轉移到第三方。排污方在與第三方的合同框架下有履約責任并且負有對第三方治理效果的監督責任；而第三方則負有對排污方污染治理和達標排放的責任[6]。

然而在實際操作中，排污方污染治理的法律責任轉移存在爭議。爭議的關鍵在于排污方將污染治理這項技術工作交予第三方的同時，是否也將污染治理的法律責任一并轉移[5]。

(1)若污染治理的法律責任同時轉移，出現環境違法現象時，第三方除受合同制約受到民事法律處罰外，還將面對行政法律處罰，而由于排污方已將法律責任全部轉移，則無須對違法行為負責。由于不承擔法律責任，排污方有可能缺少對自身排污行為的自律，或沒有主動監督第三方治污效果的動機。

(2)若污染治理的法律責任不同時轉移，出現環境違法現象時，第三方受合同制約受到民事法律處罰，而排污方雖然將污染治理工作轉移給第三方，但由于仍是污染治理的法律主體，需受到行政法律處罰，如此將打擊排污方污染治理的積極性。

要解決這個問題，關鍵在于保留排污方對污染治理效果的監督主動性的同時，將排污方作為法律責任主體。面對環境違法現象時，若排污方不存在過錯，則將其第一責任轉變為連帶責任，而存在過錯的第三方除接受合同違約懲罰外，還須承擔一定的行政法律處罰[2]。

政府行政主管部門應針對環境污染第三方治理這一新的模式，在監管領域制定明確的管理制度，對排污方和第三方的相關責權做出明確規定。

4.2 第三方污染治理缺乏激勵機制

排污方根據“誰污染，誰治理”原則自行設計、建造、運營污染治理設施時，可以將上述費用納入生產成本而無須繳納稅費。而一旦排污方將污染治理工作委托第三方后，除排污方需要支付治理費用，第三方獲得的相應收入還需要交納一系列的稅費，無論稅費最終是否被轉嫁到排污方或消費者身上，均增加了全社會的污染治理成本。以電廠脫硫項目為例，若電廠將脫硫業務委托給第三方，則除電網企業支付給電廠的1.5分/度的脫硫電價需要繳稅外，電廠將此電價支付給脫硫第三方時又再重復繳稅，此舉增加了脫硫成本[5]，降低第三方治理的積極性。

4.3 第三方污染治理企業融資困難

當第三方污染治理企業需要承擔污染治理設施的建設和運營時，完全依靠自有資金投資運營將影響行業發展效率，此時就有必要對外進行項目融資。然而由于污染治理設施位于排污方企業范圍內，土地權屬也不屬于第三方，第三方不能將設施抵押獲得貸款。另外，尚無法明確第三方能否用污染治理的運營合同作為質押向金融機構獲得貸款。

4.4 第三方企業接受委托運營存在經濟風險

第三方污染治理與公用事業領域的PPP模式不同，缺少政府對污染治理收入的擔保。第三方開展環境服務存在經濟風險，比較常見的風險包括：排污方經營不善導致業務萎縮甚至倒閉、排污方受上游企業影響或自身所屬行業整體不景氣導致企業生存困難等。而環境管理的公共屬性又不能允許污染治理設施的運營因經濟糾紛影響達標效果。因此，推行環境污染第三方治理，如何妥善解決這些經濟風險問題需要在制度上進行設計。

5 環境污染第三方治理模式的監管思路

5.1 優先在部分行業和地區實施第三方污染治理模式

在推廣初期，環境污染第三方治理模式可以從兩個方面進行重點突破，先易后難進行第三方治理監管制度的優化設計，成熟一批推出一批。

(1)重點關注大型重點工業企業[5]。由于重點大型企業的專業性強、技術路線成熟清晰，且對政府政策措施的執行力度較強?？梢酝ㄟ^政策優惠手段鼓勵部分行業將污染治理工作，甚至從設計、建設到運營全系統委托給專業的第三方進行處理。

(2)加強對工業園區的第三方治理模式的嘗試。工業園區的基礎條件較好，吸引大批工業企業進駐園區，產生的污染物量大而集中，容易滿足規模效應，因而適合專業的第三方開展集中式的污染治理工作。

5.2 明確第三方治理模式中的責任邊界劃分

目前我國相關法律和政策沒有對第三方治理主體的責任邊界進行明確劃分，由此造成雙方對污染治理的責任承擔問題往往存在較大分歧，影響了第三方治理模式的推廣和應用。在實際執行過程中，若因污染排放問題產生分歧，可以分為三種情況來界定雙方的責任邊界[2]。

(1)污染物治理后的排放數據滿足服務合同中約定的排放標準，但不滿足國家規定的排放標準。在合同訂立時委托方未能約定合理的排放標準，而第三方完全按照工業企業的治理意愿完成委托。由此產生的環境違約責任，無論是民事責任還是行政責任，甚至刑事責任均應由委托方承擔。

(2)污染物治理后的排放數據不滿足服務合同中約定的排放標準，但滿足國家規定的排放標準。則雖不會產生行政責任或刑事責任，但在委托方嚴格履行合同的前提下，若委托方提出，則可能產生民事責任，且責任由第三方承擔。

(3)污染物治理后的排放數據既不滿足服務合同中約定的排放標準，亦不滿足國家規定的排放標準。則不僅可能產生在經濟合同框架下的民事責任，也會產生行政責任甚至刑事責任。若委托方在履行合同中不存在過錯，則第三方除承擔民事責任外，還應承擔行政責任和刑事責任。盡管委托方采取第三方治理的模式就是為了解決因排放不達標而承擔法律責任的問題，但為充分調動委托方自律性和對第三方治污效果監督的主動性，應考慮在發生環境違法情況時，按違法情節嚴重程度由委托方承擔部分因監管不力而造成的連帶責任。

5.3 實施環境服務合同保障制度

在明確第三方治理雙方主體的責任邊界后，除通過法律責任約束第三方按合同約定的排放標準完成委托外，亦應保障當委托方因經營不善等原因未能支付第三方治污費用而影響環境污染治理效果的情況，若第三方因治理資金問題無法保證污染治理效果，應該在制度層面解決雙方責任的認定問題[6]。因此，合同中應明確相應的違約制裁和處罰條款，以防任意一方未能履行合同約定和目標或者單方無故變更、解除合同。此外，相關政府部門應加強對第三方治理模式合同的規范和合同執行管理，將第三方治理合同糾紛納入環保法庭的受案范圍。

5.4 實施環境責任保險制度

環境污染事故一旦發生，可能造成大面積危害，由此產生的巨額賠償一般情況下第三方難以承擔，不但受害人無法及時獲得有效賠償，企業發展也面臨巨大風險。應由政府牽頭組織各險企積極推進環境污染責任保險，同時配套設立賠付標準并編制行業規范等，將環境污染意外發生的賠償風險市場化，避免影響受害人賠付和企業發展。該制度安排有利于提高第三方污染治理企業抵抗風險的能力，保護公民的環境權益，保障環保產業持續健康發展。

5.5 健全第三方治理市場平臺

2014年6月國家環保部頒布了《關于廢止〈環境污染治理設施運營資質許可管理辦法〉的決定》，此舉從行政角度降低了專業的第三方環境服務企業進入相關業務領域的門檻。然而由于在發展初期，行業信息不透明，排污企業在選擇第三方環境服務企業時缺乏有效的判斷依據。環境服務領域涉及行業廣泛，技術難度大，對專業性要求很高，一般生產企業無法從專業性上判斷和選擇合適的第三方治理企業。因而有必要由環保部門組織協調相關技術部門、行業協會、重點高校和科研單位，以及各重點行業的代表性企業，通過市場調研和數據收集等方式，盡快按照行業類別編制環境污染第三方治理的技術指南，確定環境服務質量標準，制定各項污染物治理價格，為排污企業提供可量化的判斷依據，為第三方治理市場建立公平的考核標準，創造規范有序的競爭平臺。

5.6 逐步完善第三方治理的評價體系，建立合理的獎懲制度

在污染治理設施運營資質許可制度取消之后，由于第三方治理企業的相關信息不透明，排污企業在選擇污染治理企業進行委托時往往缺乏有效的判斷依據。因而有必要建立信息公開和市場化的評級制度，發揮公眾參與和行業協會的監督和評價力量，逐步形成規范的市場秩序。

(1)加強行業信息公開。第三方治理企業為提高自身可見度、展現專業能力，應該定期發布環境污染治理責任報告，將實施的環境服務的相關信息向全社會公布并向行業協會和監管部門報備。此外，已經采取第三方治理的排污企業為方便其他企業對第三方治理企業治理效果的查詢，應該將企業選擇的第三方治理企業的污染治理績效及企業對其的評價予以公布并向監管部門報備。

(2)依托行業組織評價環境服務能力。由于行業協會對自身行業內企業的基本情況和發展水平較為了解，可以發揮行業協會的積極作用，對第三方治理企業開展環境服務能力的評價工作，同時將評價結果向社會公布。

(3)建立合理的獎懲制度。行政主管部門可以結合排污企業對選擇的第三方治理企業的績效評價、行業協會的評價結果，以及環境監管部門對第三方治理企業的污染治理效果的評價進行綜合考核，建立合理的獎懲機制。對于污染物排放超額達標的第三方治理企業，予以如資金激勵、行業推薦等獎勵，而對于環境服務質量較差或達標情況不理想的第三方治理企業除予以警告外，可以降低其信用等級，甚至列入黑名單，禁止進入第三方治理市場。

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[2] 王琪, 韓坤. 環境污染第三方治理中政企關系的協調[J]. 中州學刊, 2015(6): 72- 77.

[3] 范戰平. 論我國環境污染第三方治理機制構建的困境及對策[J]. 鄭州大學學報(哲學社會科學版), 2015(2): 41- 44.

[4] 騰延娟. 環境污染治理第三方法律主體地位分析[J]. 石河子大學學報(哲學社會科學版), 2015, 29(2): 89- 95.

[5] 駱建華. 環境污染第三方治理的發展及完善建議[J]. 環境保護, 2014, 42(20): 15- 19.

[6] 常杪, 楊亮, 王世汶. 環境污染第三方治理的應用與面臨的挑戰[J]. 環境保護, 2014, 42(20): 20- 22.

Regulation of Third-Party Environmental Governance in China

ZHANG Ge-xin

(Chongqing Academy of Environmental Science, Chongqing 401147, China)

Practiced in many developed countries for a long time, the third-party environmental governance is new in China. This paper analyzes the current status of environmental governance in China by comparing the pros and cons of the third-party governance with the conventional mode, in which pollution governance facilities are built and operated by polluters per se. Except for certain strengths, this new mode is facing various challenges at an early stage of its practice in the market. Its role and underlying responsibility in pollution governance are still unclear, which raises difficulties in corporate financing and entails operation risks. In order to promote the third-party environmental governance and rapid development of environmental protection industry, such issues should be addressed by government regulators and policymakers as implementing government supervision, regulating business behaviors, and establishing a sound market mechanism and legal protection system.

third-party governance; government regulation; legal position; market mechanism; supporting system

2017-06-14

張革新(1971—)，男，四川安岳人，理學碩士，主要從事環境管理及環境政策法規研究，E-mail：370454174@qq.com

10.14068/j.ceia.2017.04.007

X32

A

2095-6444(2017)04-0026-05