社會辦養老機構登記管理研究
——以湖北省為例

□ 盧江陽 ，吳湘玲

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

社會辦養老機構登記管理研究
——以湖北省為例

□ 盧江陽 ，吳湘玲

（武漢大學 政治與公共管理學院，湖北 武漢 430072）

隨著我國進入老齡化社會，養老壓力非常巨大，養老服務需求不斷增長，社會辦養老機構作為養老服務提供的主體之一，作用愈發凸顯。通過跟隨湖北省民政廳社會工作小組參與實地調研，主要采用訪談的方法，了解了湖北社會辦養老機構的現狀，挖掘出登記管理已成為困擾社會辦養老機構以及民政部門的棘手問題，經過深入研究并和民政部門反復溝通，提出了具有較強實用性和可操作性的建議，期待對社會辦養老機構登記管理問題的解決帶來參考價值，最后展望了社會辦養老機構登記管理的發展趨勢。

社會辦養老機構；登記管理；發展展望

1 社會辦養老服務機構的含義和類型

社會辦養老服務機構是指除政府行政部門以外依法成立的組織、法人或具有完全民事行為能力的公民舉辦的（含公建民營）各類為老年人提供住養、護理、康復、精神慰籍和日間照料等服務的服務機構，同時登記許可隸屬于民政部門的養老機構［1］。設立社會辦養老機構應當依法辦理籌建審批、機構設置審批、民辦非企業登記管理等手續。它的類型多種多樣，主要有老年公寓、社區養老院、日間照料中心、居家養老服務中心（城市）和互助養老合作中心（農村）等民政部門認可的養老服務機構。

老年公寓是指向有生活自理能力的老人提供便利和服務的一種設施，是一種既體現老年人居家養老，又能受到社會化服務的新型養老機構，不同于需要提供機體膳食服務的養老院，也不同于需要醫護照料的護理院，而是面向有一定經濟負擔能力，為普通老人提供住宅服務的養老機構。社區養老院是為社區老年人就近提供集中居住、生活照料、康復護理和托管服務的非營利性、養護型中小養老機構［2］。老年人日間照料中心是指以生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老人為主的日托機構，提供膳食供應、個人照顧、保健康復、娛樂和交通接送等日間服務［3］。農村（城市）居家養老服務中心由鄉鎮（街道）或村委會（社區）建設完成后，交付于有資質的社工組織、志愿者組織、養老機構、老年協會等進行管理和運營，為轄區內老年人提供文化活動、娛樂活動、健康、生活照料等服務［4］。

2 湖北省社會辦養老機構發展現狀

社會辦養老服務機構存在形式、管理體制和運營機制都比較靈活，而且能夠滿足老年人多樣化、多層次的需要。隨著湖北省老年人口的不斷的增多，養老機構的發展受到政府部門的高度重視，其中社會辦養老機構的發展問題成為民政部門關注的焦點。因此2014年下半年，我們參與湖北省民政廳組織的實地調研，深入武漢市、荊門、荊州、宜昌等地，進行了專項調研。在這次調研過程中，了解了湖北省社會辦養老服務機構的發展現狀、存在的問題，尤其是對這類養老服務機構的登記管理問題進行了深入研究。

湖北省社會辦養老服務機構呈現出如下特點：第一，多種類型，經營方式靈活，主要有：自建自營型、公建民營型、租賃經營型、合資合作型四種類型。第二，發展不平衡，呈現階梯狀趨勢。社會辦養老服務機構多積聚在武漢市，總數占到全省的46.8%，黃石、襄陽、宜昌等中等城市的社會辦養老服務機構的比例為32.3%，市縣一級的小城鎮所占比重為20.9%，所以階梯狀格局非常明顯［5］。第三，經營困難，資金匱乏。第四，登記許可辦理情況不容樂觀。社會辦養老服務機構多數面臨著規模比較小、資金短缺、房屋設施簡陋等等問題，被城建、衛生、消防、環保前置審批條件所羈絆，再加上登記管理部門的多項審批條件，以致辦理行政許可事項困難重重［6］。

3 社會辦養老機構登記管理中的問題

3.1 社會辦養老服務機構產權界定不明晰

清晰合理的產權是各種社會組織真實存在的基礎，也意味著社會組織具有了獨立的法人資格，因為它涉及到市場主體的各項經濟活動，社會辦養老服務機構也不例外。根據2004年財政部頒布的《民間非營利組織會計制度》第2條的規定，民辦非企業須具備以下三項要素：第一，該組織不以營利為宗旨和目的；第二，資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報；第三，資源提供者不享有該組織的所有權。這就意味著：首先，出資者把財產投資到社會辦養老服務機構以后，財產的所有權就發生了變化，出資者不但不能進行利潤的分配，而且也沒有權利獲得社會辦養老服務機構破產和終止后的剩余財產；由于規定顯示社會辦養老服務機構的各種經營活動均不得以營利為目的，財產的保值增值受到阻礙。

個體、合伙社會辦養老服務機構的財產歸屬問題不符合法律界定的產權規定，法人型社會辦養老服務機構的產權歸機構所有，而個體、合伙型社會辦養老服務機構作為非法人組織，其產權均沒有辦法與個人財產清晰劃分，因而出資者本質上享有所有權。簡單地說，法律對于社會辦養老服務機構出資者所有權的限制同其個體、合伙兩種組織形式存在著根本性的矛盾。

3.2 登記管理制度不完善

武漢市作為湖北的省會在社會辦養老機構管理方面更具有代表性，《武漢市社會辦養老福利機構管理辦法》（下文簡稱《辦法》）已經在2012年7月11日由市人民政府第19次常務會議審議通過，自2012年9月1日起施行。該《辦法》為社會辦養老服務機構提供了法治保障，促進了它有序良性的發展，同時也顯示出武漢市政府對養老問題的高度重視，對社會辦養老服務機構登記管理合法權益的肯定及支持。

《辦法》規定設立社會辦養老福利機構應當具備下列條件：（1）申辦人是具有完全民事行為能力的個人、法人或者依法成立的其他組織；（2）符合本行政區域內養老福利機構設置規劃；（3）有固定的服務場所，服務場所的建筑設計、安全消防、環境保護、衛生防疫等方面符合適合老年人居住的標準和技術規范；（4）具有與養老福利機構規模、業務性質、范圍相適應的生活、文化、康復、醫療、安全設施；（5）有與其服務內容和規模相適應的開辦經費，平均每張床位不低于5 000元；（6）有與開展服務相適應且具備相應執業要求的管理、服務、衛生技術、生活護理人員；（7）有完善的章程及規章制度；（8）國家、省規定的其他條件。申辦人申請設立社會辦養老福利機構，應當持下列材料向所在地的區民政部門提出籌建申請：（1）申請書、可行性研究報告；（2）申辦人的身份證明文件；（3）資金來源的證明文件；（4）服務場所的權屬證明文件；（5）民辦非企業單位名稱預先核準通知書或者企業名稱預先核準通知書；（6）國家、省規定的其他材料［7］。

我們不得不承認就登記管理方面，此《辦法》并不十分完善，其一，存在著登記管理盲點和缺位現象，并不能解決所有形式的社會辦養老服務機構登記管理的問題。在武漢市，社會辦養老機構的類型多種多樣，有老年公寓、社區養老院、日間照料中心、居家養老服務中心（城市）和互助養老合作中心（農村）等等。經過調查研究，上述幾種類型的養老服務機構中，都存在養老服務機構沒有在民政部門登記的情況，原因是多方面的，比如房產建筑標準不符合規范，消防、衛生等許可證件難以取得，床位數達不到最低標準；再比如資金不足，護理人員缺乏等等。其二，在辦理登記管理過程中實行的是一票否決制，即只要有一項材料不齊全，登記管理工作不得不中斷，導致辦理養老機構許可手續繁復，過程棘手［8］。登記管理機關也把重點放在資料的審核上，容易忽視養老機構的監督管理、良性發展以及社會對養老機構的急需等大方向問題。

3.3 社會辦養老機構發展緩慢

截至2014年，武漢市為老年人及殘疾人提供服務的機構有2 070個，床位數236 467個；社區養老服務機構3 615個，其中農村1 045個，社區日間照料床位數5 075個，社區留宿照料床位數3 221個，留宿照料人數496個［9］。而僅在2012年，武漢市60歲以上的老年人口就有137萬，顯然，現有養老服務機構與日益增長的養老服務需求存在著顯著供需矛盾。社會辦養老機構，通常登記為民辦非企業組織，早些時候，政府主要是采取民辦公助的形式支持其發展，即民間組織自行購買土地，自建或者自行租用房產，自我經營養老機構，政府給予一定稅費優惠和財政補貼。近幾年部分省份進行了公建民營、租賃經營以及合資合作形式的試點，武漢市也在此列，但顯然力度不夠，導致社會辦養老機構的發展比較緩慢。

4 完善社會辦養老機構登記管理的建議

4.1 界定清晰的產權制度：非營利組織所有權制度

非營利組織所有權簡單的解釋是非營利的財產歸自身機構所有。這種產權制度應用在民辦非營利養老機構的優點表現在，一方面可以保障民辦非營利養老機構的財產權利，因為產權歸屬明確可以起到定分止爭的作用；另一方面，其他組織沒有權利對其財產進行干預，有利于科學合理的分配增值財產和受贈財產。

首先，建議取消社會辦養老服務機構個體和合伙兩種組織形式，如此以來，便有利于區分清楚機構的財產和出資者的財產，無論是在實然上還是應然上，都可以使出資者無法享有組織的所有權，最終目的是保證社會辦養老服務機構的非營利性，最大限度的發揮該組織的社會效益。其次，從法律角度來說，科學的治理問題一般針對法人而言，因為合伙、個體社會辦養老服務機構大多缺乏科學、合理的治理規則和方式，現實當中表現為組織框架非常簡單，管理方法落后，多是粗放型的管理方式，不利于養老機構的發展。最后，個體、合伙形式的社會辦養老服務機構的存在，是違背民法的公平原則的。因為一旦發生債務問題，非法人型社會辦養老服務機構單位的出資者卻對債務承擔無限連帶責任。

4.2 完善登記管理制度

4.2.1 放開登記管理政策。社會辦養老機構包括較多的存在形式，有些社會辦非營利養老機構達不到武漢市民政部門《決定》規定的條件，但是能正常開展活動且符合經濟社會發展需要，而且對提供養老服務起到了舉足輕重的作用，例如老年日間照料中心一般設置在社區內，雖然資金短缺，條件相對簡陋，但是提供的服務簡單方便，被周圍老人肯定和接納。面對這種情況，可以向街道辦事處、鎮人民政府提出申請，報區（縣級市）登記管理機關實行備案管理，暫緩一定期限辦理登記管理手續，但是要加強監管環節，衛生、城管、消防、公安、食品監督等相關部門應當各司其職，做好社會辦非營利養老福利機構的管理工作，努力把可能出現的問題扼殺在萌芽階段。

對于社會辦養老服務機構申請登記管理程序中提交的材料，如果有不合符規定或是遇到困難暫時不能提交，可以暫緩提交期限。例如：當提交場所使用權證明有困難時，可由登記管理機關先審查其他材料，在收到登記管理機關補交通知限制期限內提交便可 （建議為60日）。當驗資報告不能及時提交的，登記管理機關可先審查其他規定提交的各項申請材料，在收到登記管理機關補交通知之日起若干日（建議30日）內提交即為有效。

4.2.2 簡化登記程序。各區、縣級市登記管理機關應按照市里統一的標準辦理登記業務，不應擅自增設行政許可項目和條件，而且嚴格實行一次性告知制，登記管理機關認為社會辦養老服務機構申請辦理登記事項不符合規定或材料不齊全的，應認真做好政策解釋，一次性告知申請人。

各級登記管理機關對社會辦養老服務機構申請辦理登記業務，提交文件齊全的，應當場出具受理通知書；不符合條件或文件不全的，應在較短時間內（建議5個工作日內）出具《不予受理決定書》或《材料補正通知書》；對社會辦養老服務機構申請成立、變更、注銷登記，應在一定期限內（建議20個工作日）辦理完畢；對社會辦養老服務機構申請換發、補發登記證書，應以盡短的時間（建議5個工作日）辦理完畢。

4.2.3 完善登記管理相關法律法規。在國家層面，目前還沒有專門針對養老機構和養老服務準入的法律法規，部分省、市雖然出臺了本地養老機構建設、管理的辦法，但基本沒有有效的法律依據。特別是行政許可法出臺后，民政部門對設置養老機構前置性行政許可缺少法律依據。

建議建立一套在全國范圍內實施的完善的社會辦非營利養老服務機構登記管理法律法規，這部法律要包含目前存在的所有養老機構登記管理的實施辦法，把達不到登記條件以及登記管理中條件缺失該如何懲治都作出明確規定［10］。目的是一方面讓民政部登記管理機關有法可依、執法必嚴、違法必究，另一面也有效的保障了養老機構的合法權益。

4.2.4 制定鼓勵登記的財政政策。政府部門應建立社會辦養老服務機構專項資金補貼制度，對已經登記注冊并正在經營的社會辦養老服務機構進行專項資金支持，可以按實際入住人數進行補貼，并參考年檢制度和抽查制度，對評價優秀的養老機構進行獎勵［11］。并把補貼情況和獎勵情況通報到各個養老機構，目的是鼓勵和督促未辦理登記管理的社會辦養老服務機構加快辦理登記注冊手續，促使養老機構在民政部門的監管下，正規、有序、健康地發展。

4.3 四種主要養老服務機構登記的規范化管理

四種主要養老服務機構形式，都存在著沒有在民政部門進行登記的情況，這就需要我們去探討，如何盡可能的減少監管盲區，盡可能的將現有養老服務機構納入規范化管理。

第一，養老公寓的規范化管理。養老公寓的主要功能在于提供居住服務，入住老人多為具備自理能力或者伴侶能夠提供居家照料的老人，因此，對專業護理人員的要求相對較低。對于養老公寓的設立，只要符合相關建筑規范和消防標準，就應當予以登記，其它相關部門的許可證明可以改為后置條件，但依舊作為其入住老人，提供養老服務的前提。

第二，社區養老院的規范化管理。對護理人員數量的要求和此類問題造成的成本問題，是部分社區養老院不進行登記的重要原因。《武漢市社會辦養老福利機構管理辦法》（2011）要求，申請設立社會養老福利機構，護理人員與服務對象的配備比例符合要求，服務對象生活能自理的，配備比例不低于1:10；需要半護理的，配備比例不低于1:5；需要全護理的，配備比例不低于1:3。在其它設立條件都滿足的情況下，可以考慮適度降低對于護理人員比例的要求，并且在人力成本和醫療標準配置等方面給予財政補貼。

對于老年公寓和社區養老院，可以借鑒工商部門的“先照后證”，將部分前置許可轉為登記后的后置許可，在其提供基本的資格證明文件和規章制度等材料后，民政部門對其予以登記，在擬設立的養老機構取得法人資格之后，相關業務主管部門的行政許可則作為其取得市場主體資格的條件，這樣在提高行政效率的同時，有利于對社會辦養老機構的規范化管理［12］。

第三，城市居家養老服務中心和農村互助養老合作中心的規范化管理。兩者盡管在農村和城市稱謂不同，但事實上是同一類養老服務機構，因此作為一類進行探討。可以考慮不予登記為民辦非企業養老機構，但民政部門予以備案，其它諸如消防、財務和水電等仍由相關業務主管部門進行監管，日常運營中可以掛靠居委會（街道辦），以社區項目名義提供養老服務［13］。養老服務的具體提供行為可以多樣化，如外包給企業或者非營利組織等等。

第四，日間照料中心的規范化管理。日間照料中心為老年人提供日間照料服務，住宿并不是其主要功能，但卻為半失能老人所需求，也可考慮在民政部門備案的方法。

4.4 鼓勵公建民營、租賃經營以及合資合作等形式養老機構的發展

公建民營，即由政府劃撥土地，并按照養老機構設立許可標準出資興建后，通過公開招標方式，承租給民間組織或者機構運營。需要注意的問題在于保證國有資產不流失和養老服務的公益性。租賃經營，即個人、社會組織或企事業單位租賃社會閑置房產，經改擴建后用于養老服務。其中，需要注意的問題在于雙方的產權歸屬，通過租賃合同的簽訂確定雙方產權和其它相關事項。合資合作，即由政府出地、社會資本出資，共同建設養老設施，運營即可由社會資本統一運作，也可按基本養老與社會養老屬性劃分，分別由民政部門和市場主體運作。

通過公建民營、租賃經營以及合資合作等形式發展養老服務機構，已經在學術界得到廣泛研究和充分論證，并在諸多城市的試點工作中正在實踐，取得了一定的成效，具有顯著的可操作性，而且對緩解我國養老機構供需矛盾具有重要的理論意義和現實意義。

5 登記管理的發展展望

非營利組織的設立從特許主義到許可主義，再到準則主義，即從限制設立到自由設立乃至對設立行為的放任，這是世界各國發展的歷史規律。1881年，瑞士首先開放這一領域的限制，并成立了瑞士舊債務法，該法律明確，公司及公益法人均依準則主義設立。1997年，《瑞士民法典》中又規定了“以政治、宗教、學術、技藝、慈善、社交以及其他非經濟性事業為目的的社會團體，自作為表示團體設立意思的章程成就之時，即取得法人資格”。金國坤教授就雙重許可登記體制提出的建議是：“我國對民辦非企業單位管理方式上第一步應當是變雙重許可為直接登記許可，第二步是變登記許可為民事登記確認，第三步則是允許未達到法人資格的非營利性的社會組織免予登記。”［14］筆者認為這樣的預測不無道理，是與國際非營利組織登記管理制度相接軌，而且十八屆三中全會《決定》，明確提出和促進實施行業協會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉社區服務類四類社會組織，可以依法直接向民政部門申請登記，不再經由業務主管單位審查和管理。這些都表明我國正在與國際登記管理制度接軌，只是社會辦養老機構的過渡過程任重道遠，改革的進程要分多步走，是一個長期的緩慢過程。

［1］河南省社會辦養老服務機構管理暫行辦法［EB/OL］.河南省民政廳.http：//www.yanglao.com.cn/article/48971. html，2014.

［2］武漢市社區養老院標準［EB/OL］.武漢市民政局福慈處.http：//www.whmzj.gov.cn/News_View.aspx?id=121 58，2014.

［3］社區老年人日間照料中心建設標準［EB/OL］.民政部.http：//www.yanglao.com.cn/article/6516.htm l，2013.

［4］魏彥彥.中國特色養老模式研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2010：113-115.

［5］關于我省社會辦養老機構發展情況的匯報［R］.湖北省民政廳，2013.

［6］劉佳聞.關于促進武漢社會辦養老機構發展的幾點思考［J］.企業導報，2010（05）：26-27.

［7］武漢市社會辦養老福利機構管理辦法［EB/OL］.武漢市民政局.http：//www.whmzj.gov.cn/News_View. aspx?id=10963，2011.

［8］鄭琪，喬坤.社會組織登記管理體制改革：模式比較與路徑選擇［J］.理論與改革2011（01）：65-66.

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［10］楊立雄.老年福利制度研究［M］.北京：人民出版社，2013：174.

［11］章曉懿.政府補貼對非營利養老機構發展影響研究：基于上海H區社會辦和政府辦養老機構運營狀況比較［J］.中國第三部門研究，2013（01）：36-38.

［12］劉玉亭.推進工商注冊制度便利化［J］.紫光閣，2014（02）：31.

［13］萬佩佩.可行性與可達性：社會組織登記注冊制度改革：以山東省33家慈善義工組織為例［J］.學會，2015（07）：53-54.

［14］金國坤.論政府對社會組織管理的機制創新［J］.法學論壇，2011（11）：34-36.

責任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.04.025

C913.7

A

1004-0544（2017）04-0152-05

盧江陽（1985－），女，河南確山人，武漢大學政治與公共管理學院博士生；吳湘玲（1967－），女，湖北通城人，管理學博士，武漢大學政治與公共管理學院教授。