當前環(huán)境監(jiān)理制度弱點分析及工作模式優(yōu)化研究

李帥 高若松

（河南省冶金研究所有限責任公司，河南鄭州 450053）

當前環(huán)境監(jiān)理制度弱點分析及工作模式優(yōu)化研究

李帥 高若松

（河南省冶金研究所有限責任公司，河南鄭州 450053）

在一線環(huán)境監(jiān)理現場工作實踐的基礎上，結合文獻調查，深入分析試點環(huán)境監(jiān)理制度具有監(jiān)理對象的配套性、未控制質量和進度、宏觀性強、分解性差、組織協(xié)調工作量大的特點。并分析由此導致的環(huán)境監(jiān)理具有在整體項目管理中處于配套位置，對施工單位管理權限有限，對業(yè)主的咨詢職能較多，適于開展旁站監(jiān)理的對象有限等弱點。在分析其特點、弱點的基礎上，得出由環(huán)評機構增加資質而產生的環(huán)境監(jiān)理機構適用于依托業(yè)主開展工作的監(jiān)理模式，由傳統(tǒng)工程監(jiān)理機構補充環(huán)境監(jiān)理內容而產生的環(huán)境監(jiān)理機構適用于依托自身管理優(yōu)勢開展工作的監(jiān)理模式，并提出環(huán)境監(jiān)理發(fā)展建議。

環(huán)境監(jiān)理；特點；弱點；模式

環(huán)境監(jiān)理制度在我國已試行多年，從施工現場來看，在技術、管理等方面均存在一些問題未得到解決，導致了現場工作存在困惑。本文以大型冶煉項目一線環(huán)境監(jiān)理現場工作經驗為支撐，參考高等級公路項目環(huán)境監(jiān)理實踐［1］及近年來的環(huán)境監(jiān)理經驗，在充分的現場實踐經驗和文獻調查的基礎上，通過深入分析試點環(huán)境監(jiān)理制度的特點，得出試點環(huán)境監(jiān)理制度內在的弱點。環(huán)境監(jiān)理制度的內在弱點導致了實際工作中的困惑，為解決實踐中遇到的問題，提出更有利于環(huán)境監(jiān)理實施的工作模式。最后，為促進環(huán)境監(jiān)理制度的發(fā)展，實現保護環(huán)境的目標，嘗試提出環(huán)境監(jiān)理的發(fā)展建議。

1 環(huán)境監(jiān)理特點分析

先結合實踐經驗對試點環(huán)境監(jiān)理制度的實際特點進行分析，只有將其特點及由此導致的弱點調查清楚后，才能得出合理的工作模式優(yōu)化建議和發(fā)展建議。

1.1 主要監(jiān)理對象的配套性

從歷史的角度分析，現代工業(yè)的高速發(fā)展導致了日益嚴重的環(huán)境問題。為解決發(fā)展中的環(huán)境問題，環(huán)境保護相關專業(yè)才應運而生。從生產工藝的角度分析，各項環(huán)保設施均位于整體生產工藝的末端，即屬于末端治理設施。細化到具體項目，以冶煉項目為例，各布袋除塵器、排氣筒、煙氣脫硫系統(tǒng)、污酸處理站和地下水防滲措施等均位于冶煉工藝流程的末端。從工程組成內容的角度分析，以新建公路項目［1］為例，主體工程包括路基工程、路面工程、橋涵工程、隧道工程、排水防護工程和交叉工程等，與生態(tài)環(huán)境保護密切相關的取棄土場、臨時占地、綠化工程等在整體工程中所占的比例很小，是附屬于主體工程的。環(huán)保設施的末端性、附屬性決定了環(huán)保設施在整個工程建設內容中屬于配套工程。

建設工程監(jiān)理的主要對象是土建工程，設備工程監(jiān)理的主要對象是設備制造和安裝過程，土建工程、設備安裝工程均是整體工程的核心建設內容。環(huán)保設施是環(huán)境監(jiān)理的主要對象，環(huán)保設施是整體工程的配套工程。因此，從整體（業(yè)主方）項目管理的角度看，環(huán)境監(jiān)理的主要對象具有配套性的特點。

在施工現場除環(huán)保設施外，環(huán)境監(jiān)理的另一主要對象是防治施工行為污染環(huán)境的環(huán)保措施。從施工流程分析，即使是對施工行為產生的污染進行控制，環(huán)境監(jiān)理的對象（防治施工行為污染環(huán)境的措施）仍然處于整體流程的末端。

當前，我國的環(huán)境保護管理體系主要包括環(huán)境影響評價制度（事前）、環(huán)境監(jiān)理制度（事中，試點）、竣工環(huán)境保護驗收制度［2］（項目建成后）。即使是在突出事前控制的環(huán)境影響報告書中提出的各項環(huán)保治理措施，從整體生產工藝的角度分析，其也是配套于主體工程的。即使是單純的環(huán)保建設項目，如城市污水處理廠，由于未明確要求控制進度、質量、投資，試點的環(huán)境監(jiān)理制度仍然無法對作為工程主體的各類水處理構筑物、各類污水處理設備的施工過程進行監(jiān)理。環(huán)境監(jiān)理對象的配套性特點，導致了環(huán)境監(jiān)理處于弱勢地位［3］。

1.2 未明確要求控制進度、質量、投資

相比于建設工程監(jiān)理、設備工程監(jiān)理，由于當前試點的環(huán)境監(jiān)理制度沒有明確要求對質量、進度、投資等與整體工程建設息息相關的要素進行管控［4］（實際仍由工程監(jiān)理負責［3］），導致了當前試點的環(huán)境監(jiān)理制度無法對環(huán)保設施的建設進行連續(xù)、實時的管控。只能以“建成多少，核查多少”的方式進行，仍然類似竣工環(huán)境保護驗收核查。

不同之處在于，竣工環(huán)境保護驗收核查是在建設項目全部建成（并試運行），即竣工后進行；而試點的環(huán)境監(jiān)理制度實際是將整個建設期劃分成了N個較短的時間段，然后在每個時間段結束后進行環(huán)境保護驗收核查。即將原本時間跨度較大的一次性竣工環(huán)境保護驗收核查分解成數個規(guī)模較小的環(huán)境保護驗收核查。

例如，在一個蓄電池項目中，廢氣處理系統(tǒng)的核心設備是各類除塵裝置，包括濾筒、高效過濾器等。成套設備從廠家發(fā)貨后，運至施工現場，所有除塵設施15d內全部安裝完畢。由于尚無明確的要求環(huán)境監(jiān)理對施工質量、進度進行管理和控制的規(guī)范，當一個濾筒在工廠制作至20%、50%、80%的工作進度時，環(huán)境監(jiān)理沒有介入制作過程開展監(jiān)理工作的依據，也無法明確此時其監(jiān)理的對象是什么；只能等待濾筒制作完成后，測試其處理效率和處理能力，以及核對其相關參數是否符合環(huán)境影響報告書中的要求；而現在的環(huán)評制度仍以提出宏觀性的環(huán)保措施為主［3］，未對環(huán)保設施的設計、施工提出足夠細致的要求。

1.3 宏觀性強、分解性差、組織協(xié)調工作量大

試點的環(huán)境監(jiān)理制度在施工階段的工作內容主要包括5個方面［4］。對于在施工現場的環(huán)境監(jiān)理人員而言，現場工作主要分為三部分：建設符合性和環(huán)保三同時檢查；施工行為的環(huán)境達標監(jiān)理；環(huán)境保護工程、設施和措施的環(huán)境監(jiān)理。此外，在實際施工過程中，建設項目往往存在大量變更。從環(huán)境監(jiān)理的角度分析，每一項工作內容及變更都具有宏觀性較強、分解性較差的特點。

例如，在施工場地平整完成之后，環(huán)境監(jiān)理通過與業(yè)主方溝通、核查設計資料等方式對建設符合性進行核查，發(fā)現總平面布置圖、生產工藝、廢水處理工藝等中的一項或幾項發(fā)生了變化。這些變化可能導致后續(xù)地下水防滲分區(qū)、衛(wèi)生防護距離、敏感目標搬遷人數、地下水監(jiān)測井位置以及對環(huán)境敏感目標的影響等多方面的因素發(fā)生變化，并可能需要咨詢環(huán)境影響評價單位的意見。

進一步以廠區(qū)內地下水監(jiān)測井為例。按試點的環(huán)境監(jiān)理制度，環(huán)境監(jiān)理對地下水監(jiān)測井的管控參數為位置、深度，導致無法對“監(jiān)測井”這一對象再細分（對工程管理的控制深度不夠）。相比之下，工程監(jiān)理需要對打井作業(yè)的每一個階段的施工質量、進度、安全等進行管理和控制。一旦監(jiān)測井位置發(fā)生變更，可能需要重新勘察、設計和施工，對整體項目的成本、進度的影響是較大的。

由于環(huán)境監(jiān)理對象的宏觀性較強，導致了在實際工作開展過程中組織協(xié)調工作量很大。以比較容易分解落實的施工行為為例進行說明。在大型項目中，由于建設內容較復雜，業(yè)主方通過招標將各專業(yè)工程分別分包給不同的施工單位。以至于在施工繁忙的時段，工地上同時有數家施工單位，總人數達幾千人。為規(guī)范施工現場環(huán)境衛(wèi)生，按照環(huán)境影響報告書要求，環(huán)境監(jiān)理以工作聯(lián)系單的形式向業(yè)主提出整改建議。于是，業(yè)主要求各施工單位分別在各自施工區(qū)域內建設旱廁并定期清掏。在試點的環(huán)境監(jiān)理制度下，環(huán)境監(jiān)理無法對旱廁的位置、規(guī)格、材料、建設進度和施工質量進一步提出要求，同進還要考慮對后續(xù)主體工程施工造成的不利影響。因此，環(huán)境監(jiān)理需要與業(yè)主和各施工單位就以上因素進行大量的組織協(xié)調工作，需要兼具土建工程、環(huán)保工程、工程管理等多專業(yè)的知識［3］。

2 試點環(huán)境監(jiān)理制度的弱點分析

2.1 環(huán)境監(jiān)理在整體項目的施工管理中處于配套位置

由于環(huán)境監(jiān)理的主要監(jiān)理對象與建設工程監(jiān)理、設備工程監(jiān)理的監(jiān)理對象相比處于配套位置，且尚未對質量、進度等關鍵施工參數進行控制，導致了環(huán)境監(jiān)理在整體建設項目管理中不可避免地處于配套位置。例如，在大型工業(yè)污染類項目中，前期工作以土建施工為主，后期工作以設備安裝工作為主；在施工現場，為確保施工行為環(huán)保達標、環(huán)保設施“三同時”建設，環(huán)境監(jiān)理工作持續(xù)時間涵蓋了前期土建施工、后期設備安裝，持續(xù)時間最長。

為方便管理各項施工活動，業(yè)主方希望環(huán)境監(jiān)理方承擔起主持工地例會（每周一次）的職能（受業(yè)主委托）。但是，由于試點的環(huán)境監(jiān)理制度的監(jiān)理對象主要是“三同時”環(huán)保設施（環(huán)保設施只占整體工程的一小部分），而且不對整體項目的質量、進度進行管理和控制，因此環(huán)境監(jiān)理無法承擔組織協(xié)調整體項目的職能。只能以類似施工單位的角色參加建設工程監(jiān)理（前期）/設備工程監(jiān)理（后期）組織的工地例會，在會上匯報存在的問題、需要其他單位配合的事項，由業(yè)主方和主持工地例會的監(jiān)理方予以協(xié)調。

2.2 對施工單位的管理權限有限

不同于其他監(jiān)理方，由于未明確環(huán)境監(jiān)理對施工質量、進度進行管控，因此環(huán)境監(jiān)理無工程計量簽認權，也基本沒有對施工過程進行實時管理的權力，一般只能通過業(yè)主對施工單位和施工活動進行管理。例如，2005年長江三峽工程在三期建設中引入了專業(yè)環(huán)境監(jiān)理機構，形成了建設工程監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)理的雙重管理形式。對于施工活動中存在環(huán)境問題，建設工程監(jiān)理在發(fā)現后，可直接通知施工單位整改。而環(huán)境監(jiān)理在發(fā)現環(huán)境問題后，還是要通過建設工程監(jiān)理和業(yè)主才能落實整改措施［5］。在施工現場，由于對施工單位的管理權限有限，導致在對施工單位的施工行為環(huán)保達標性進行監(jiān)理時管理工作難度較大，易出現施工單位不服從管理的情況，造成組織協(xié)調工作量很大。

2.3 對業(yè)主的咨詢功能多于對施工單位的管理功能

由于對施工單位的管理權限有限，在實際工作開展過程中，環(huán)境監(jiān)理對業(yè)主的咨詢功能多于對施工單位的管理功能，進而導致環(huán)境監(jiān)理經常直接與業(yè)主溝通，基本不與施工單位直接溝通。這就導致了環(huán)境監(jiān)理無法像建設工程監(jiān)理、設備工程監(jiān)理一樣，承擔起接受業(yè)主委托、替業(yè)主管理施工現場（環(huán)境保護方面工作）的職能，其職能更多的集中于向業(yè)主提出建議、為業(yè)主提供咨詢。因此，在施工現場才出現了環(huán)境監(jiān)理機構及其技術人員似乎游離在整體工程項目管理體系之外的現象［6］。

2.4 旁站監(jiān)理對象的有限性

在建設工程監(jiān)理、設備工程監(jiān)理中，旁站是一種重要的監(jiān)理方式。《建設工程監(jiān)理規(guī)范》（GB/T50319-2013）中對旁站的定義為：監(jiān)理人員在施工現場對工程實體關鍵部位或關鍵工序的施工質量進行的監(jiān)督檢查活動。即旁站的目的是監(jiān)督工程實體（關鍵部位、工序）的施工質量。根據未明確要求控制進度、質量、投資的特點，試點環(huán)境監(jiān)理制度不對施工質量進行管控。因此，在實際施工現場，環(huán)境監(jiān)理方開展旁站監(jiān)理的對象是有限的［6］，旁站難以實現實時管控環(huán)保設施施工的目的。

例如，排氣筒在環(huán)境影響報告書中屬于必須監(jiān)管的環(huán)保設施，在環(huán)境監(jiān)理中需要關注其位置、高度、內徑、采樣口、在線監(jiān)測裝置和標準化排污口設置等情況。大型冶煉廠火法冶煉系統(tǒng)的煙囪、大型焦化廠的焦爐煙囪、鋼鐵廠熱風爐煙囪和燒結機煙囪等的高度均較高，一般在80～120m?，F在，其施工工藝多采用現澆鋼筋混凝土法：需要先挖基坑，再做基礎，然后再在基礎上支模板、綁鋼筋、澆筑混凝土，特殊地質條件下還需要先進行地基處理才能進行基礎施工，施工工期可持續(xù)一兩個月。由于環(huán)境監(jiān)理不關注施工質量，因此上述過程均無需環(huán)境監(jiān)理旁站。

事實上，在長江三峽三期工程建設中，環(huán)境監(jiān)理在施工現場采用的主要監(jiān)理方式是巡視檢查［5］。根據文獻資料，主體施工區(qū)、砂石料加工系統(tǒng)、混凝土拌和系統(tǒng)、棄碴場等重點區(qū)域由環(huán)境監(jiān)理負責巡視檢查；各施工單位施工中的環(huán)境保護工作仍由建設工程監(jiān)理負責監(jiān)理［5］。即使是水利水電項目中常見的過魚設施，由于環(huán)境監(jiān)理不對施工質量進行管控，因此也無需開展旁站監(jiān)理。

現在，高等級公路路面一般采用柔性的瀝青混凝土路面。由于瀝青煙霧會對人體造成嚴重傷害，瀝青廢渣隨意丟棄會污染環(huán)境，因而需要對瀝青攤鋪過程進行現場旁站監(jiān)理［1］。

經過實踐，在施工現場，能夠開展旁站監(jiān)理（包括攜帶監(jiān)測儀器）的對象是施工行為（非項目自身的環(huán)保設施）的環(huán)保達標性，包括施工過程中產生的廢水、揚塵、煙氣、噪聲、固體廢物、臨時占地和植被破壞等，也包括各施工單位施工營地產生的“三廢”。由于未對質量、進度進行控制，“三同時”環(huán)保設施暫時無法開展旁站監(jiān)理。

3 工作模式優(yōu)化

根據公開發(fā)表的文獻資料，在實踐中使用過的環(huán)境監(jiān)理模式主要有獨立式［7］、包含式［7］、結合式［8］（雙軌制［9］）、改進型雙軌制［9］、“一站式”環(huán)境監(jiān)理［5］和環(huán)境聯(lián)合管理中心［8］等。

基于上述環(huán)境監(jiān)理特點和弱點分析，所有模式可劃分為兩類：①包括獨立式、“一站式”環(huán)境監(jiān)理、環(huán)境聯(lián)合管理中心，其特點是主要通過業(yè)主落實環(huán)境監(jiān)理要求，如三峽三期工程；②包括包含式、結合式、改進型雙軌制，其特點是主要通過建設工程監(jiān)理落實環(huán)境監(jiān)理要求。

實際上，在獨立式模式下，環(huán)境監(jiān)理工作的最終落實也是通過業(yè)主進行的。因為在試點的環(huán)境監(jiān)理制度下，環(huán)境監(jiān)理方基本不參與對施工單位的管理，因此只能向業(yè)主（委托方）提出建議，然后再由業(yè)主通知施工單位或由業(yè)主委托建設工程監(jiān)理協(xié)助落實環(huán)境監(jiān)理要求。

根據當前的情況，環(huán)境監(jiān)理機構一般來源于2種情況：①環(huán)評機構（或含有環(huán)評業(yè)務的機構）通過申請資質的方式獲得環(huán)境監(jiān)理資質；②傳統(tǒng)監(jiān)理機構（建設/設備等）增加環(huán)境監(jiān)理資質。

美國課程專家蔡斯(Roberts.Zais)認為，“課程設計是一個尤其會涉及課程的實質性結構、型式或組織的術語。這些要素的性質以及將這些要素組合成一個統(tǒng)一的課程組織型式，就構成了課程設計?！盵3]課程設計的主體除了教師，還應該吸收學生、企業(yè)行業(yè)代表、課程研究學者參加，不應該只是教師獨自閉門造車。國際商法課程的設計工作應遵循“以學生為主體、以職業(yè)標準為導向、以項目任務為載體，突出能力和素質目標，實現理實一體”的設計原則。

在實際工作中，第一種環(huán)境監(jiān)理機構適合采用上述第一類工作模式，便于發(fā)揮專業(yè)強項，也便于依托業(yè)主方進行管理，從而推進現場環(huán)境監(jiān)理工作；第二種環(huán)境監(jiān)理機構適合采用第二類工作模式，可以發(fā)揮自身對施工現場的管理優(yōu)勢，推進各項環(huán)境監(jiān)理工作。無論采用哪種工作模式，都需要協(xié)調好施工與保護環(huán)境的關系。

4 環(huán)境監(jiān)理發(fā)展建議

基于試點中環(huán)境監(jiān)理制度的弱點和工作模式優(yōu)化分析，可得出環(huán)境監(jiān)理進一步發(fā)展的3個方向。

4.1 引入質量、進度、投資控制等內容

試點環(huán)境監(jiān)理制度的工作內容已經比較全面，基本涵蓋了項目建設過程中的全部環(huán)保工作，但工作深度不夠［6］。將與“三同時”環(huán)保設施相關的質量、進度等要素納入環(huán)境監(jiān)理的管理范疇后，才能真正實現對環(huán)保設施的過程監(jiān)理。但應注意與其他監(jiān)理方（建設/設備等）的工作界面劃分，避免重復。

4.2 作為新型環(huán)保咨詢機構

與傳統(tǒng)的建設工程監(jiān)理、設備工程監(jiān)理不同，環(huán)境監(jiān)理不對質量、進度等進行管控，僅作為第三方機構協(xié)助和監(jiān)督業(yè)主落實各項環(huán)保要求。優(yōu)點是各類監(jiān)理機構分工協(xié)作［3］，優(yōu)勢互補；缺點是工作深度不夠，僅依靠環(huán)境監(jiān)理無法真正實現過程控制。

4.3 在工程監(jiān)理中引入環(huán)境監(jiān)理內容

在傳統(tǒng)建設工程監(jiān)理、設備工程監(jiān)理機構中增加環(huán)境監(jiān)理人員，并承擔環(huán)境監(jiān)理的職能。其優(yōu)點是現場管理方便，易于實現對施工單位的管理。缺點是現場監(jiān)理項目部機構龐大，不利于實現專業(yè)化，不利于監(jiān)理單位自身的管理。

5 結語

環(huán)境保護工作責任重大，但處于相對弱勢的位置，因此更應提高重視程度。希望本文能夠進一步促進國家環(huán)境監(jiān)理相關標準和技術規(guī)范的研究和制定，使環(huán)境監(jiān)理制度更好地服務于我國的環(huán)境保護工作。

［1］王青松.高等級公路施工期環(huán)境監(jiān)理體系的建立及案例分析［D］.株洲：中南林業(yè)科技大學，2015.

［2］劉婷婷.化工項目環(huán)境監(jiān)理實踐與研究［J］.環(huán)境科學與管理，2016（8）：148-151.

［3］鄭鵬，張蔚峰.環(huán)境監(jiān)理試點階段存在的部分問題分析與探討［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015（3）：110-112.

［4］環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心.建設項目環(huán)境監(jiān)理［M］.北京：中國環(huán)境出版社，2014．

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［6］王輝，黃艷燕.論環(huán)境監(jiān)理現場工作［J］.中國環(huán)保產業(yè)，2015（10）：49-51.

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［8］趙國光，劉政，姚遠，等.大型建設項目環(huán)境監(jiān)理模式優(yōu)化探析［J］.環(huán)境影響評價，2016（5）：35-38.

［9］李森.水利工程建設項目環(huán)境監(jiān)理體系優(yōu)化研究［D］.長春：吉林大學，2016.

Study on the Weaknesses of Current Environmental Supervision System and Optimizing the Existing Management Models

Li ShuaiGao Ruosong

（Henan Institute of Metallurgy Co.Ltd.，Zhengzhou Henan 450053）

Basing on primary site practice,and combining with massive literature survey,this paper thoroughly ana?lyzed the characteristics of current environmental supervision system,which may include the subsidiarity of super?vised objects,the absence of controlling of quality and progress,the macroscopic property of supervision provisions, the difficulty in breaking down the supervision work,large amounts of content of coordination.Then,this paper anal?ysed the resulting weaknesses of current environmental supervision system,which includes the subsidiarity of envi?ronmental supervision compared with the overall project management,the finiteness of power of management of con?tractors,more advisory functions to owners than supervision functions to contractors,lackness of works that can be managed by way of on-site supervision.On the basis of analyzing its characteristics and weakness,this paper summed up two management models.one is owner-oriented that is suitable for environmental supervision companies which arises from EIA companies by way of adding new license,and the other is self-oriented that is suitable for com?panies which arises from traditional engineering supervision companies by way of expanding supervision scope.Final?ly,this paper put forward the development suggestion of environmental supervision.

environmental supervision；characteristics；weakness；mode

X328

A

1003-5168（2017）02-0157-04

2017-01-03

李帥（1988-），男，碩士，助理工程師，研究方向：環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)理、清潔生產審核、突發(fā)環(huán)境事件應急預案；高若松（1987-），男，碩士，工程師，研究方向：環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)理、清潔生產審核、突發(fā)環(huán)境事件應急預案。