關于《中華人民共和國人民警察法》修改的幾點思考

李元起

(中國人民大學 法學院，北京 100872)

關于《中華人民共和國人民警察法》修改的幾點思考

李元起

(中國人民大學 法學院，北京 100872)

《警察法》修改是一項關系到國家安全、社會治安秩序的嚴肅工作。以公安部公布的該法修訂草案稿為基礎，《警察法》的調整范圍應當涵蓋所有設有警察的國家機關及其警察；確定警察身份應當根據其人事關系、編制類型和警務特征等進行綜合考量；應當對警察職權與非警察職權、警務活動與非警務活動劃出明確界限；應當對警察權按照責權相應原則，進行合理配置；應當規定在遵循中央與上級集中統一領導，尊重地方和下級自主權的原則下，實行中央和地方公安機關的法定“職權”分工。

警察；警察法；警察職權；警察法修改

為規范和保障公安機關及其人民警察依法履行職責、行使權力，加強對人民警察的監督，建設高素質的人民警察隊伍；為保障公眾知情權和參與權，廣泛凝聚社會共識和智慧，增強立法的科學性，提高立法質量，公安部根據中央關于全面深化公安改革的決策部署，在深入調研論證、反復修改完善，并多次征求有關部門、專家學者和地方公安機關意見的基礎上，于2016年12月1日公布了《中華人民共和國人民警察法》(修訂草案稿)并向社會公開征求意見(以下簡稱《警察法》修改草案稿)。與現行《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱現行《警察法》)相比，《警察法》修改草案稿關于公安機關及其人民警察的相關規定，無論是在完善現代警務運行機制，推進公安行政管理改革，還是在提高公安機關執法水平和執法公信力等方面都有很大進步，值得充分肯定。但若從一部全面規范警察制度的法律角度講，《警察法》修改草案稿卻有很多難如人意之處。具體執法業務及專業技術方面的缺陷自會有相關專家指明補正，本文僅概括地談幾點關于《警察法》修改稿的思考意見，以期收到拋磚引玉之效。

一、關于《警察法》調整的人民警察范圍問題

從國家警察制度的本質角度講，警察是指主權國家用以維護國家安全和社會治安秩序，預防、制止和懲治違法犯罪活動而依法實行的強制力量，涉及國家生活的多個方面，與此相應，行使警察權的警察不止一種，《警察法》應當把分屬不同機關或部門管轄的各種警察統轄在一起，按照統一的原則進行管理，以保障警察權行使的協調一致，實現維護國家安全和社會治安秩序，保護公民的合法權益，加強人民警察的隊伍建設的立法目的。這種立法目的在現行《警察法》中得到了明確的體現，其第一條規定：“為了維護國家安全和社會治安秩序，保護公民的合法權益，加強人民警察的隊伍建設，從嚴治警，提高人民警察的素質，保障人民警察依法行使職權，保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，根據憲法，制定本法。”其第二條第二款更進一步規定：“人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。”現行《警察法》是我國所有警察都應當共同遵循的一部法律。而《警察法》修訂草案稿第一條將立法目的表述為：“為了規范和保障公安機關及其人民警察依法履行職責、行使權力，加強對人民警察的監督，建設高素質的人民警察隊伍，根據憲法，制定本法” 。其第二條第二款將人民警察界定為“公安機關中依法履行治安行政執法和刑事司法職能且被授予人民警察警銜的工作人員”，這意味著修訂后的《警察法》“就相當于是人民公安警察法”[1]。不再是所有警察都應當共同遵循的一部法律了。雖然《警察法》修訂草案稿第一百零四條規定：“除法律另有規定外，本法關于人民警察的規定適用于國家安全機關、監獄以及人民法院、人民檢察院中授予警銜的工作人員。”但由于《警察法》修訂草案稿規定的內容是為“人民公安警察”量身打制，有鮮明的公安特色，其他機關或部門的警察往往難以全面落實《警察法》，只能根據各自的情況“參照”適用其中的某些條文。長此以往，國家不僅難以實現對警察的統一管理，造成警察權行使的無序，這些機關或部門的警察還會被逐步邊緣化，發揮不了其應有的作用。為實現國家對警察的統一管理，保障警察權行使的統一協調，修改后的《警察法》還是應當以統一管轄、調整公安機關、國家安全機關、監獄管理和強制戒毒機關、人民法院、人民檢察院等各機關或各部門的一切警察為好。

從法律修改本義講，修改現行《警察法》，就是要在不改變其根本特征的前提下進行“調整”，對現行《警察法》以及與之相關的部門規章等規范進行梳理整合，而不是“制定”新的《人民公安警察法》，即修改后的此法仍應為此法而不應為彼法。因此，修改工作應當在不改變現行《警察法》基本原則和基本特征的前提下展開，不應作根本性的變動，尤其是在立法目的、調整范圍這種事關法律定位的重大問題上更應如此。否則，就不是在修改現行《警察法》，而是在制定一部新法。

從修法通過可能性角度講，若《警察法》修訂草案稿只規定人民公安警察的內容，對其他警察的問題基本忽視，很可能因其所屬警察行使權力缺乏有效依據而遭到其他機關或部門的不滿、反對甚至抵制，也將因不能制定出統一規范全國所有警察的權威法律而陷全國人大常委會于為難境地，會不利于《警察法》修訂草案稿的通過。因此，《警察法》修訂草案稿的調整范圍還是應當涵蓋各機關或各部門的所有警察，規定體現所有警察共同特點的內容。當然，基于人民公安機關的特殊地位、作用和特點，筆者也希望并贊成制定一部獨立的《人民公安警察法》，但這另當別論，不應是此次“修法”的主要任務。

二、關于警察定義的表述問題

現行《警察法》修訂草案稿第二條第二款規定：“本法所稱人民警察，是指公安機關中依法履行治安行政執法和刑事司法職能且被授予人民警察警銜的工作人員。”該條款關于警察定義的表述，與警察的實際構成相去甚遠，很不完備、很不科學。關于《警察法》是否只應當規定人民公安警察的問題前邊已經作了探討，此處不再贅述。但僅以公安機關來說，此一描述也存在很大的問題。因為依法履行治安行政執法和刑事司法職能雖然是公安機關的主要職能，但并不是公安機關的全部職能，除此兩大職能之外，公安機關還要從事大量的組織建設、人事管理、教育宣傳、技能培訓、監督檢查等工作。按照該條款的規定，公安機關中依法履行治安行政執法和刑事司法職能且被授予人民警察警銜的工作人員，實際上主要是指“刑警”和“治安警”等從事執法業務的警察，大量處于組織、管理、服務、宣傳、教育、監督、培訓等領域的警察都被排除在了警察之外，這明顯不符合警察隊伍的實際狀況也不適合警察職業的基本特點。因此，關于警察的定義，不能只以工作人員的某些職能特點來確定，而應當從工作人員的人事關系(是否屬于國家工作人員)、編制類型(是否具有警務機關或警務部門編制)和警務特征(是否依法取得了警銜)等方面來綜合考量。

另外，還有兩個和準確理解、把握警察定義密切相關的問題，也應當在草案稿中得到體現或完善。第一個是預備警官制度問題。現行《警察法》修訂草案稿第五十五條第一款規定：“人民警察院校公安專業學員實行預備警官制度。”這是為加強警察隊伍后備力量，提高警察隊伍素質而采取的一項重要舉措，也是一項制度創新，應當予以高度重視并進行相對周密的制度設計。但該條款的規定尚有不確定之處，需要進一步完善：(1)人民警察院校對依法正式設立的各個專業和依法正式招收的不同專業的學員需要實行不同的管理制度？(2)公安專業是一個專業還是包括幾個具體專業？如果包括幾個具體專業，是指哪些具體專業？(3)實踐中，公安專業學員類型不一，在哪些類型的學員中實行預備警官制度？當然，這些問題可以在以后的法律適用實踐中通過法規、規章或者其他規范性文件來逐步規定清楚，但該條款的這些不確定性難免給以后的規定帶來混亂。因此，應當進一步完善該條款的規定，把人民警察院校依法正式設立的各個專業和依法從社會上正式招收的學員統一納入預備警官制度體系當中。第二個是輔警制度問題。隨著我國經濟、文化等建設事業的飛速發展和社會矛盾的日益復雜，輔警已成為警察執法不可或缺的重要輔助力量，但由于長期以來缺乏統一有效的法律制度保障，輔警制度的發展一度比較混亂。為了規范輔警制度，促進其有序發展，2016年1月11日，中央全面深化改革領導小組第二十次會議通過了《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，為公安機關警務輔助人員的招聘、管理、履行職責、保障監督等提供了相應的依據，其實施一年多來業已取得了一定的經驗。若能在此次《警察法》修改中，根據實踐情況把該《意見》的基本精神和主要內容加以吸收，使其上升為正式的法律制度，提高輔警制度的法治化程度，必然會進一步促進和強化輔警制度的發展，解決實踐中存在的問題，規范警務輔助人員管理，確保依法合理使用警務輔助力量，充分發揮其在協助公安民警維護社會治安、打擊違法犯罪、開展行政管理和服務人民群眾方面的積極作用。

二、關于警察職權與非警察職權的劃分問題

《警察法》的基本功能之一是賦予警察機關和警察必要的職權和為警察職權行使劃出明確的界限，要實現這一功能，一方面，需要細化警察職權的行使程序，在不妨礙警察職權行使的基礎上，盡可能縮小警察職權的裁量范圍、減少警察職權的濫用；另一方面，又要對警察職權與非警察職權劃出明確的界限，防止警察越界行使職權或不合理增加警察的負擔。

現行《警察法》修訂草案稿是在依法治國、依法行政、依法治警的背景下，在《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《行政強制法》以及《公務員法》等法律先后頒布實施的條件下，在總結公安管理和執法實踐基礎上，對現行《警察法》和相關法規、規章等規范性文件進行統合整理而形成的。因此，草案稿在對警察職權賦予和警察職權行使的限制方面，根據實際需要，借鑒其他相關立法的經驗和成果，作了很大的努力，相關賦權規范更加全面、進步、務實，尤其是在執法程序上其規定比以往更加嚴密、細致，更具操作性。如草案稿第二十三條關于警械的使用以及第三十一條關于“實施嚴重危害國家安全、公共安全行為或者實施該行為后拒捕、逃跑的”等五種具體情況可以使用武器的規定，雖然基本上都是對《人民警察使用警械和武器條例》已有規定的沿用，但在將其提升進法律的過程中，又進行了新的整合，使其實施程序進一步細化，更有利于減少警察對該類職權的濫用。當然，不容忽視，在賦權原則、賦權種類、賦權程度、執法理念和限權手段等問題上，人們對草案稿的相關規定仍存在一些爭議，對這些爭議，大家有了共識的應當予以調整，而達不成共識的，就只能留待以后再逐步解決了。

至于在對警察職權與非警察職權的界定方面，《警察法》修訂草案稿的規定則幾乎沒有涉及。警察機關是執法機關、警察是執法人員，在依法行政、依法治警的背景下，警察職權與非警察職權、警務活動與非警務活動，應當在法律中尤其是在《警察法》中有明確的界定。本來，按照法學的一般原理，《警察法》和其他相關法律為警察機關和警察規定的有關職權就是警察職權，警察機關和警察依照法定職權做出的行為就是警務行為，判斷警察職權與非警察職權、警務活動與非警務活動基本上有法可依。但由于警察機關和警察在新中國成立以來發揮的特殊作用、所處的特殊地位和警察職業的特殊性，人們對警察機關和警察賦予了很高的依賴感和期望值，把他們理解成了無所不能管、凡事皆應管的機關和執法人員。甚至有關法律也概括性地給他們規定了一些不切實際、難以負擔的任務，混淆了警察職權與非警察職權、警務活動與非警務活動的關系。以致“當前公安機關參與非警務活動越來越多，如征地拆遷、計劃生育、市場管理等工作都要求公安機關派人參與。事實證明，這既影響公安機關依法打擊違法犯罪、維護社會治安的主業，也容易導致警察權力濫用，激化社會矛盾，影響警民關系。警察參與非警務活動的負面影響盡管十分明顯，但總是屢禁不止。因此，必須從立法上對非警務活動作出規定”[2]。不能否認，希望通過《警察法》修改完全劃清警察職權與非警察職權、警務活動與非警務活動的界限，也是不切實際的。但至少可以通過修改現行《警察法》，確立一些有利于區分警察職權與非警察職權、警務活動與非警務活動的原則性規定；也可以借鑒相關立法的經驗，把諸如介入經濟糾紛、市場管理等一些在實踐中得到確認、不應當屬于警察職權范圍內的事項，通過排除列舉的方式列入“負面清單”加以排除，以為警察依法行使職權、排除非職務干擾提供必要的法律依據。

三、關于警察權的配置問題

所謂警察權配置,是指國家按照一定標準設定、分配、安排和調整警察權,以滿足維護國家安全和社會治安秩序，預防、制止和懲治違法犯罪活動需要的制度[3]。它涉及的內容主要包括以下幾個方面：(1)警察權在不同機關、不同部門之間的配置；(2)警察權在同一機關、同一部門的上下級之間的配置；(3)警察權在同一機關、同一部門的不同職能機構之間的配置等。從總體上講，警察權如何配置，取決于國家機構分工體制、行政管理體制和警察執法體制等相關要素。警察權的合理配置，不僅關系到警察權的有效運行，也關系到不同國家機關之間的配合與協調，關系到警察與公民之間關系的良性互動，因此國家通常要通過立法來規定警察權配置。關于警察權應當按照什么原則進行配置的問題，有關學者作過比較系統的探討。如有學者提出，應當按照警察權的依法控制原則、警察權的高效原則、警察權的比例原則和警察權的司法控制原則配置[4]。有學者提出，應當按照警察權配置的必要性原則、警察權配置的公共性原則和警察權配置的法定性原則配置[5]。這些原則無疑對警察權的配置都有一定的指導意義，《警察法》在配置警察權的時候應當盡可能落實相關原則，但這絕不是一部《警察法》所能全部承載的重任，其落實需要其他相關法律的共同配合、相互協調。

針對《警察法》修改草案稿而言，其警察權配置規定的不足之處在于：首先，只對警察權在公安機關中的配置問題作了規定，而沒有規定警察權在人民法院、人民檢察院以及國家安全機關、監獄管理和強制戒毒機關等機關或部門的配置問題。關于警察權配置的這一不足，本文已在“關于《警察法》調整的人民警察范圍問題”的思考中概括性地表明了意見和態度，此處不再贅述。其次，對公安機關警察權在上下級機關之間、一般部門和特殊部門之間、一般地區和特殊地區之間的配置不太合理。如當前公安工作遇到的困難，面臨的問題，大量集中在一線、集中在基層。但從現有的規定看，對一線、對基層的警察權配置不盡合理。大量的任務集中在一線和基層，但一線和基層承擔任務、解決問題的權力、手段等并不完備，一線和基層警察任務重、權力小、待遇差等現象突出，體現不出權責對應的配置原則等。因此，《警察法》修改草案稿應當在警察權合理配置上有所作為，通過進一步細化規定，體現出對在刑警隊、派出所等從事一線、基層執法執勤工作，在交警、消防、特警、巡警等特殊崗位和艱苦邊遠地區從警的警察機關和警察的權力配置傾斜，同時給予其相應的工資、休假、提前退休等優待保障措施，以充分調動一線、基層、特殊崗位和特殊地區警察的工作積極性。

五、關于中央和地方事權劃分的問題

《警察法》修訂草案稿第四條規定：“公安機關事權劃分為中央公安事權、地方公安事權以及中央和地方共同公安事權。國家建立與事權相適應的公安機關管理體制和人民警察保障制度。”第三十八條規定：“公安機關國家安全保衛、境外非政府組織管理、反恐怖主義、邊防管理、出境入境管理、跨國境、跨省重大刑事案件辦理、刑罰執行、國際執法合作，以及國家特定人員、目標、活動警衛等警務為中央公安事權。地方公安事權、中央和地方共同公安事權的劃分，由國務院公安部門會同有關部門確定。”第三十九條規定：“與公安機關事權劃分相適應的機構、編制和人事管理辦法，由國家另行制定。”

《警察法》修訂草案稿這一關于中央和地方事權劃分的規定，似乎是一個亮點。但其實，這是一種不適當的表述。把權力劃分為中央(聯邦)事權、地方(聯邦組成單位)事權、中央(聯邦)和地方(聯邦組成單位)共同事權，是如美國等聯邦制國家實行聯邦與聯邦組成單位分權，或如英國等實行地方自治的單一制國家實行中央與地方分權而采用的一種權力劃分方法。我國是一個按照民主集中制原則組織起來的單一制國家，在我國，從法理上說，國家一切事權都歸中央所有，在遵循中央與上級集中統一領導，尊重地方和下級自主權的原則下，中央和地方只有職權分工，沒有事權分立。在我國現行的憲法體制下，一切地方都不應當擁有獨立事權，尤其是行使警察權的公安機關，更需要實行集中統一領導，“依法”劃分出“中央事權、地方事權、中央和地方共同事權”，有悖于我國的憲法原則和國家管理體制。但這并不意味著，一切國家權力都要由中央機關直接掌握和行使，中央和地方要按照憲法確立的民主集中制原則、按照各項工作的實際需要在中央和地方國家機關中實行權力分工。因此，《警察法》修訂草案稿應規定在遵循中央與上級集中統一領導，尊重地方和下級自主權的原則下，實行中央和地方公安機關的法定“職權”分工，而不應規定其事權的分立。盡管在實際工作中，為了進行制度創新或改革試點需要，有關機關的文件中有所謂中央事權和地方事權的提法和一定范圍的嘗試，*如《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》等。但那是需要特殊對待的特殊情況，《警察法》作為一部規范警察權運行的國家重要法律，則不應當規定“中央和地方事權劃分”這種有悖于憲法原則和國家管理體制的制度。

總之，《警察法》修改是一項嚴肅的工作，關系到國家安全和社會治安秩序，關系到預防、制止和懲治違法犯罪活動等重大問題，應當顧全大局、認真對待。筆者相信，盡管存在著種種問題和不同意見，但經過各方面的共同努力，社會各界一定會求同存異，達成共識，《警察法》修改的目標也一定能夠達到。以上意見，若有不當，歡迎批評指正。

[1]張超.《警察法》大修會帶來哪些改變[EB/OL].http://opinion.caixin.com/2016-12-08/101024518.html.

[2]福建人民警察學院.關于修改《人民警察法》的若干意見[EB/OL].http://wenku.baidu.com/link?url=RF7DPezWZdstpXH-nnP8hmI0UCvBaTVKSrxc6IXZ3xErMnkCW46nyizOQ0n2JoBD-uYprma7Iu4ETVp6PxcNJB9imk1ufszMzzVxetM2-ee

[3]李健和.我國警察權力配置的現狀、問題與原因[J].中國人民公安大學學報(社會科學版)，2007(5).

[4]陳海榮.我國警察權配置的法律規制[EB/OL].http://www.doc88.com/p-1823931749085.html.

[5]康宵.我國警察權再配置的法律問題分析[J].遼寧警專學報.2013(1).

(責任編輯：岳凱敏)

Several Reflections on the Amendment ofthePeople’sRepublicofChinaPeople’sPoliceLaw

LI Yuan-qi

(School of Law, Renmin University Of China, Beijing 100872, China)

The amendment of police law concerns national security and social order and must be given serious considerations.Taking the revised draft of police law published by Ministry of Public Security as the foundation, all the state organs that include police mechanism and policemen must be involved; the policemen identity must be affirmed after a comprehensive examination of their human relations, the type of manning quotas and characteristics of police acts; the definition of police powers and police acts must be clarified; police powers must be reasonably allocated in line with the equality of power and responsibility; the division of legal functions and powers of central and local public security organs must be made according to the principle of following the unified leadership of central and higher authorities and respecting the autonomy of local and lower authorities.

police; police law; police functions and powers; amendment of police law

2017-03-12

李元起(1963— )，男，山東萊陽人，中國人民大學法學院副教授，憲法學與行政法學教研室主任，警察法治研究所執行所長，主要研究方向為憲法學、行政法學和警察法學。

D631

A

1008-2433(2017)03-0096-05