從理論到實(shí)踐：警察法修改的基本問題
——《人民警察法》修改座談會綜述

孫衛(wèi)華

(河南警察學(xué)院,河南 鄭州 450046)

從理論到實(shí)踐：警察法修改的基本問題
——《人民警察法》修改座談會綜述

孫衛(wèi)華

(河南警察學(xué)院,河南 鄭州 450046)

警察法學(xué)基礎(chǔ)理論是警察立法不可或缺的理論支撐。當(dāng)前，我國《人民警察法》的修改應(yīng)當(dāng)在深入研究警察法學(xué)基礎(chǔ)理論的基礎(chǔ)上形成對其基本定位、結(jié)構(gòu)安排以及具體制度的設(shè)計(jì)。同時(shí)，《人民警察法》的修改應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)和適應(yīng)當(dāng)前我國建設(shè)法治國家，推進(jìn)國家治理能力治理體系現(xiàn)代化的要求，體現(xiàn)尊重和保障人權(quán)的憲法精神。嚴(yán)格遵循立法程序，規(guī)范立法語言，保障警察法的合法性。

警察法修改；基礎(chǔ)理論；實(shí)踐；立法建議

根據(jù)中央關(guān)于全面深化公安改革的決策部署，2014年以來，公安部將修改《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)作為全面深化公安改革的重點(diǎn)項(xiàng)目，著力推動修法工作。歷時(shí)兩年形成了《人民警察法》(修訂草案稿)(以下簡稱修訂草案稿)，并于2016年12月1日向社會公開征求意見。為體現(xiàn)學(xué)術(shù)支持行動，為《人民警察法》的修改提供智力支持和理論支撐，2016年12月25日，由中國警察法學(xué)研究會警察法學(xué)基礎(chǔ)理論專業(yè)委員會主辦，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院、河南警察學(xué)院法律系和河南省法學(xué)會警察法學(xué)研究會共同承辦的《人民警察法》修改座談會在鄭州召開。來自國內(nèi)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、高校及實(shí)務(wù)部門的專家學(xué)者近40人參加了會議。與會的專家學(xué)者從警察法學(xué)基礎(chǔ)理論視角出發(fā)，對《人民警察法》的修改從宏觀立法構(gòu)想到具體立法建議深入交流、建言獻(xiàn)策。綜觀與會學(xué)者觀點(diǎn)，就《人民警察法》修改中應(yīng)當(dāng)厘清的基本問題形成了一些共識，同時(shí)對《人民警察法》(修訂草案稿)提出了一些具有針對性的立法建議。

一、警察法學(xué)基礎(chǔ)理論與《人民警察法》的修改

警察法學(xué)基礎(chǔ)理論是警察法學(xué)研究的基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)，也是警察立法和警務(wù)改革不可或缺的理論支撐。自20世紀(jì)80年代以來，北京、河南、陜西、江西、山西、江蘇等地的警察法理論與實(shí)踐工作者開始了系統(tǒng)深入的警察法學(xué)研究，我國大陸地區(qū)警察法學(xué)日漸繁榮。特別是2012年中國警察法學(xué)研究會的成立，極大地推動了警察法學(xué)研究的進(jìn)一步發(fā)展，警察法學(xué)研究隊(duì)伍不斷壯大，研究成果日益豐碩。在警察法學(xué)的概念體系、警察權(quán)、警察法律關(guān)系等重大基礎(chǔ)理論研究方面，學(xué)者們已經(jīng)形成諸多學(xué)科共識。中國警察法學(xué)研究會秘書長、中國人民公安大學(xué)邢捷教授認(rèn)為，當(dāng)前中國警察制度的變革正處于一個(gè)關(guān)鍵的歷史時(shí)期，警察法學(xué)基礎(chǔ)理論研究應(yīng)當(dāng)為當(dāng)前警察立法和警務(wù)改革積極提供應(yīng)有的理論支撐，推動警務(wù)法治建設(shè)。應(yīng)當(dāng)在深入研究警察法學(xué)基礎(chǔ)理論的基礎(chǔ)上形成對《人民警察法》的基本定位、基本架構(gòu)以及可操作制度的設(shè)計(jì)，從而使《人民警察法》的修改達(dá)到預(yù)想的目的。當(dāng)前，急需厘清形成共識的警察法學(xué)基礎(chǔ)理論問題有很多，其中核心性問題有兩個(gè)：

(一)警察的含義

警察含義是我們進(jìn)行學(xué)科研究和立法的原點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)問題，《人民警察法》修改首先要厘清什么是警察。警察是一種歷史現(xiàn)象[1],考察我國近代以來警察法學(xué)理論，關(guān)于警察的含義莫衷一是。警察之意義具有強(qiáng)烈的時(shí)空性，單從某一角度、某一時(shí)代或某一國度為基點(diǎn)研究警察的概念，都將賦予警察兩個(gè)字不同之內(nèi)涵[2]。理論上的警察含義，有學(xué)者認(rèn)為警察是維護(hù)安全與秩序的行政力量，有學(xué)者認(rèn)為警察是國家統(tǒng)治與管理中，運(yùn)用行政、刑事、服務(wù)等手段實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治與管理的行為，還有學(xué)者認(rèn)為警察是行政功能，警察有限制自由的消極行政功能、促進(jìn)社會福利發(fā)展的積極行政功能和協(xié)助其他行政的功能。理論上的警察含義是應(yīng)然層面的，在實(shí)然層面上即實(shí)定法上的警察含義與理論含義是有差距的。在《人民警察法》修改中，我們探討的實(shí)際上是實(shí)定法中的警察含義。

河南省法學(xué)會警察法學(xué)研究會副會長、河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)師維教授梳理了新中國成立以來的兩部警察法，即1957年《人民警察條例》和1995年《人民警察法》中的警察含義，他認(rèn)為《人民警察條例》是目前為止我國唯一的一部明確規(guī)定警察含義的法律，其中規(guī)定了“人民警察是武裝性質(zhì)的治安行政力量”。遺憾的是，1995年《人民警察法》對此沒有傳承下來，反而回避了警察含義問題，只是列舉了警察的范圍。這一原點(diǎn)問題的缺失帶來了警察實(shí)踐中的諸多困境，諸如救助、調(diào)解等積極行政在無法律依據(jù)情況下，在基層實(shí)踐中被泛化；協(xié)助其他行政的非警務(wù)活動在基層警務(wù)工作中被無序操作等等，這些都與警察法律含義的缺失有關(guān)。在《人民警察法》修改中應(yīng)強(qiáng)化警察的積極行政和明確規(guī)定警察協(xié)助其他行政職能的范圍。對于警察的武裝性質(zhì)，師維教授認(rèn)為，警察包括武裝警察和民事警察，武裝警察是專門從事武力的警察武裝力量，但民事警察可以在一定范圍內(nèi)去武裝性或去武力化。中國人民公安大學(xué)高文英教授認(rèn)為，警察含義或功能的理論研究對修改《人民警察法》具有重要的支撐作用。修訂草案稿公布后，理論界和實(shí)務(wù)界對“調(diào)解民間糾紛”是否應(yīng)該作為警察的法定職責(zé)討論非常多?；诶碚撋暇炀哂械姆e極行政功能及警察的宗旨和警察任務(wù)，建議警察法還是要體現(xiàn)警察對民間糾紛的介入，但對介入民間糾紛的范圍和路徑，包括其種類和責(zé)任要進(jìn)行明確規(guī)定。

《人民警察法》修訂草案稿第二條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)、人民警察的概念，但仍然沒有從根本上解決什么是警察的問題，從而帶來了《人民警察法》在立法定位、警察職權(quán)體系等問題上的不清晰，也無法回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。中國人民大學(xué)李元起教授認(rèn)為，修訂草案稿關(guān)于警察的定義描述很不完善。按照現(xiàn)在的規(guī)定，“本法所稱人民警察，是指公安機(jī)關(guān)中依法履行治安行政執(zhí)法和刑事司法職能且被授予人民警察警銜的工作人員”。在公安機(jī)關(guān)中，警察也基本上只包括了“刑警”和“治安警”，大量處于組織、管理、服務(wù)、宣傳、教育等領(lǐng)域的警察都被排除在外了，很不科學(xué)，必須重新予以定義。其他學(xué)者也有相同的觀點(diǎn)，認(rèn)為根據(jù)這一規(guī)定，公安院校教師、人民法院、人民檢察院司法警察等主體的地位將很難界定。

(二)警察權(quán)

警察權(quán)是警察法學(xué)理論研究和立法中的核心問題。當(dāng)前警察權(quán)的研究成果中，學(xué)者探討的問題多集中于警察權(quán)的屬性、警察權(quán)的規(guī)范與限制、警察權(quán)與公民權(quán)的沖突與平衡，并在某些問題上達(dá)成了共識。同時(shí)，警察權(quán)理論中尚有某些問題存在爭議。在會議上，學(xué)者對警察權(quán)問題的討論主要涉及兩個(gè)方面。

1.警察權(quán)的構(gòu)造

警察權(quán)的構(gòu)造包括縱向構(gòu)造和橫向構(gòu)造兩方面?！度嗣窬旆ā沸抻啿莅父宓谒臈l規(guī)定的中央和地方公安事權(quán)劃分，回歸到理論層面也是警察權(quán)的構(gòu)造問題，學(xué)者對于這一問題存在不同的觀點(diǎn)。

師維教授認(rèn)為，當(dāng)前我國中央層面上的警察權(quán)構(gòu)造，情況很復(fù)雜，涉及公安部與最高人民法院、最高人民檢察院及其他部門相互之間的協(xié)調(diào)和平衡。最終的結(jié)果將直接關(guān)乎司法警察、專業(yè)警察及其他警察主體的法律地位，也關(guān)乎《人民警察法》的基本定位?！度嗣窬旆ā沸抻啿莅父鍖⒐矙C(jī)關(guān)事權(quán)劃分為中央公安事權(quán)、地方公安事權(quán)以及中央和地方共同公安事權(quán)。這個(gè)是涉及我們中央和地方事權(quán)劃分問題，是三中全會、四中全會、五中全會反復(fù)在說的一個(gè)問題，而事實(shí)上當(dāng)前我國的警察管理體制與央地分權(quán)的警察權(quán)構(gòu)造并不一致，我們在人事任免權(quán)、在處置權(quán)等方面的法律法規(guī)均在傳達(dá)一個(gè)信號，即中央警察集權(quán)的加強(qiáng)，這種做法對地方工作的積極性、主動性都會帶來影響。修訂草案稿規(guī)定的中央和地方公安事權(quán)劃分能否落實(shí)是需要我們思考的。高文英教授認(rèn)為，根據(jù)我國的國情和特點(diǎn)，可能還有必要保持警察權(quán)的高度集中。李元起教授認(rèn)為，中央和地方事權(quán)劃分是一種不適當(dāng)?shù)囊?guī)定。把權(quán)力劃分為中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)的方法，是聯(lián)邦制國家劃分聯(lián)邦與聯(lián)邦組成單位權(quán)力的方法。在單一制國家，一切事權(quán)都?xì)w中央所有，在遵循中央與上級集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，尊重地方和下級自主權(quán)的原則下，中央和地方才有職權(quán)分工。在我國單一制體制下，一切地方都不應(yīng)當(dāng)擁有獨(dú)立事權(quán)，尤其是行使警察權(quán)的公安機(jī)關(guān)，更需要實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“依法”劃分出“中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)”，有悖于我國的國家管理體制。為實(shí)現(xiàn)權(quán)力分工，應(yīng)強(qiáng)調(diào)在遵循中央與上級集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，尊重地方和下級自主權(quán)的原則下，實(shí)行法定“職權(quán)”分工。

中央和地方警察事權(quán)劃分反映的是一個(gè)國家的警察管理體制，是世界各國警務(wù)發(fā)展中都會遇到的一個(gè)問題。警察管理體制是與國家政體、歷史淵源等因素密切相關(guān)的。從世界范圍內(nèi)來看，各國的警察管理體制并不是靜止不變的。例如英國原本是地方自治的警察體制，但近年來英國的警務(wù)改革和警察立法在不斷地加強(qiáng)中央對地方警察事務(wù)的管理權(quán)限，美國也是如此，近年來美國的聯(lián)邦警察法修改中，聯(lián)邦警察的權(quán)力也呈現(xiàn)出一種擴(kuò)張趨勢。我國當(dāng)前的警務(wù)改革和立法中面臨的這一問題是正常的。我國原有的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主的警察管理體制也并非一成不變，可以考慮因時(shí)而變，但是在當(dāng)前央地事權(quán)整體劃分界限和標(biāo)準(zhǔn)不明晰的情況下，建議《人民警察法》不急于將其寫進(jìn)文本中。

2.警察權(quán)的擴(kuò)張和限制

警察權(quán)作為一種公權(quán)力，在國家權(quán)力體系中處于核心地位。警察權(quán)在一定程度上是反映一個(gè)國家法治狀況的晴雨表。北京大學(xué)湛中樂教授認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化、強(qiáng)調(diào)法治國家、法治政府建設(shè)大背景下，《人民警察法》制定和修改的核心問題，就是警察權(quán)的授權(quán)、賦權(quán)和控權(quán)，即賦予警察機(jī)構(gòu)必要而適當(dāng)?shù)木鞕?quán)力的同時(shí)，要規(guī)范和限制其權(quán)力，離開了規(guī)范和限制，警察權(quán)就可能會偏離法律的目的。談到警察權(quán)力的限制，重慶市人大立法專家、西南政法大學(xué)但彥錚教授強(qiáng)調(diào)，《人民警察法》要重點(diǎn)解決警察權(quán)力運(yùn)行程序的法定化和警察權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制的法定化，加強(qiáng)對警察執(zhí)法和權(quán)力行使的監(jiān)督和制約。江西警察學(xué)院鄧國良教授建議，將修訂草案稿第九十五條第一款修改為“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民檢察院以及新聞媒體的監(jiān)督”。

限制和規(guī)范警察權(quán)的理念應(yīng)當(dāng)貫穿于《人民警察法》制定修改的全過程，在結(jié)構(gòu)安排、具體制度中均應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這一要求。從理論層面或應(yīng)然層面而言，隨著國家法治進(jìn)程的發(fā)展，警察的消極行政功能或曰權(quán)力作用應(yīng)當(dāng)逐步縮減，而警察的積極行政功能或曰非權(quán)力作用應(yīng)當(dāng)逐步擴(kuò)張。在實(shí)定法層面或?qū)嵢粚用嫔?，?957年《人民警察條例》到1995年《人民警察法》再到修訂草案稿，警察的消極行政功能卻呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢，雖然在當(dāng)前嚴(yán)峻的反恐形勢和治安形勢之下，警察權(quán)的擴(kuò)張似乎確有其必要性，但必須看到警察發(fā)展的一般規(guī)律，在修法中科學(xué)平衡賦權(quán)與控權(quán)的關(guān)系。李元起教授認(rèn)為，警察法的基本職能之一是賦予公安機(jī)關(guān)和警察必要的權(quán)力和權(quán)力行使的明確界限。建議進(jìn)一步細(xì)化警察權(quán)行使程序，同時(shí)對一些在實(shí)踐中得到確認(rèn)、不應(yīng)當(dāng)屬于警察權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，通過規(guī)定負(fù)面清單或排除列舉的方式加以排除。高文英教授則認(rèn)為，《人民警察法》的修改是對20年來我國社會形勢發(fā)展變化在立法上的回應(yīng)。我國處于社會轉(zhuǎn)型期，警察權(quán)的配置應(yīng)當(dāng)考慮怎樣應(yīng)對恐怖主義形勢嚴(yán)峻、犯罪率居高不下的壓力，建議警察權(quán)不能輕易收縮。但是如果我們在這個(gè)方面達(dá)成共識，就有必要通過立法明確警察權(quán)力的范圍，對其限度加以厘清和明確。同時(shí)，必須建立明確的警察權(quán)力啟動機(jī)制，減少警察權(quán)力行為對公民接觸或施加影響的隨意性。甘肅警察職業(yè)學(xué)院盧建軍教授認(rèn)為，警察權(quán)是國家權(quán)力中最核心的權(quán)力部分，由于其具有的強(qiáng)制性特點(diǎn)，不能輕易動用，因?yàn)橐坏┦褂镁蜁竦幕緳?quán)利產(chǎn)生不利影響。在后續(xù)的補(bǔ)充意見中，河南警察學(xué)院孫振雷教授則從另外一個(gè)角度考察了警察權(quán)的規(guī)制問題。他認(rèn)為，隨著二元社會的確立和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私人安全需求日益凸顯，作為公共資源的警察權(quán)應(yīng)當(dāng)在私人安全領(lǐng)域逐步退出，讓位于民間安保服務(wù)，這是警察社會化的一個(gè)基本趨向，應(yīng)當(dāng)在人民警察法中以恰當(dāng)?shù)姆绞椒从吵鲞@一趨勢，并對民間安保業(yè)的發(fā)展作出原則性安排，理順警察權(quán)與民間安保的法律關(guān)系?？梢?，警察權(quán)擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)需要與法治國家限制公權(quán)力隨意擴(kuò)張之間的沖突是當(dāng)前立法中無法回避的一個(gè)兩難問題，《人民警察法》修訂中必須對這一問題作出回應(yīng)并進(jìn)行合理的制度安排。

警察立法與基礎(chǔ)理論發(fā)展緊密相關(guān)。江蘇警官學(xué)院徐偉教授等與會專家認(rèn)為，在當(dāng)前警察法學(xué)基礎(chǔ)理論研究準(zhǔn)備尚不十分充分的情況下，倉促啟動這次《人民警察法》的修訂可能會影響立法質(zhì)量。但是大家也認(rèn)識到，我國現(xiàn)行的1995年《人民警察法》至今已適用21年，很多規(guī)定表現(xiàn)出與當(dāng)前的社會發(fā)展，特別是與警務(wù)工作實(shí)際需要不相適應(yīng)，《人民警察法》的修改具有必要性和緊迫性。高文英教授特別指出，理論研究是否成熟與一部法律的修訂有聯(lián)系，但不是絕對的。制定得再好的法律，也會存在理論爭論，而且會一直有理論上的爭論，所以理論邏輯和實(shí)踐邏輯應(yīng)該是互相補(bǔ)充的。專家們希望在有關(guān)立法機(jī)關(guān)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的推動下，在后續(xù)的立法進(jìn)程中加強(qiáng)與修法密切相關(guān)的專題理論研究，確保修訂后的《人民警察法》是一部高質(zhì)量的法典。

二、《人民警察法》的基本定位

《人民警察法》的基本定位指《人民警察法》在我國警察法律體系中的地位及其性質(zhì)。對《人民警察法》的基本定位直接影響著這部法律的立法目的、結(jié)構(gòu)安排和內(nèi)容體系。因此，在《人民警察法》修改中有必要首先厘清其基本定位，針對這一問題，與會專家學(xué)者從兩個(gè)方面進(jìn)行了探討：

(一)《人民警察法》在我國警察法律法規(guī)體系中的地位

專家學(xué)者一致認(rèn)為《人民警察法》應(yīng)當(dāng)是我國警察法律體系中的基本法。陜西省警察法學(xué)研究會會長、西北政法大學(xué)惠生武教授認(rèn)為，警察法律體系是一個(gè)龐大、多層次的體系，可以說警察部門適用的法律法規(guī)，都屬于警察法的范疇?！度嗣窬旆ā窇?yīng)該是警察法律法規(guī)體系中的一個(gè)基本法，是警察法律體系中的第一個(gè)層次的法律，具有能夠統(tǒng)領(lǐng)各種法律形式的警察法律法規(guī)的地位。北京大學(xué)湛中樂教授認(rèn)為，《人民警察法》的修改首先應(yīng)以憲法為依據(jù)，當(dāng)前警察執(zhí)法所適用的《人民警察法》、《治安管理處罰法》、《集會游行示威法》、《槍支管理法》、《反恐怖主義法》等構(gòu)成了警察法律法規(guī)體系。在應(yīng)然性的層面，《人民警察法》應(yīng)該居于警察法律法規(guī)體系中的基礎(chǔ)性地位。西南政法大學(xué)但彥錚教授認(rèn)為，警察法調(diào)整的核心，是以警察職能、職責(zé)、國家警察權(quán)力的法定化為基本的立法目的和初衷，警察法的定位應(yīng)當(dāng)是警察法律體系的母法、核心法。

(二)《人民警察法》性質(zhì)定位

學(xué)者對《人民警察法》性質(zhì)定位的探討主要涉及兩個(gè)問題：

1.《人民警察法》應(yīng)當(dāng)是狹義的“公安人民警察法”，還是綜合的“人民警察法”。

這一問題的核心是警察法的主體。我國1995年《人民警察法》沒有明確規(guī)定警察的概念，而是列舉了人民警察的范圍包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)的人民警察、監(jiān)獄人民警察、人民法院、人民檢察院的司法警察。同時(shí)，我國還有兵役制的武裝警察、海警，以及鐵路、民航、森林、交通及海關(guān)走私犯罪偵查部門等行業(yè)公安機(jī)關(guān)，這些警察主體雖然在管理體制、職責(zé)范圍等方面有差異，但在權(quán)力根本屬性上是一致的，都具有強(qiáng)制性、執(zhí)行性和公共性。1995年《人民警察法》雖然是以公安機(jī)關(guān)人民警察為主體來制定的，但對于其他幾類警察進(jìn)行了概括性規(guī)定。相較而言，《人民警察法》(修訂草案稿)僅對公安機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)人民警察的概念進(jìn)行了界定，在內(nèi)容上基本是以公安機(jī)關(guān)及其人民警察為主體。修訂草案稿的這一變化引起了學(xué)者熱議?；萆浣淌谡J(rèn)為，既然我們將這部法律命名為《人民警察法》，它就應(yīng)該名副其實(shí)，能夠規(guī)范所有的人民警察，成為一個(gè)能夠囊括我國各個(gè)警察部門、各種體制警察組織的基本法和綜合法。雖然要制定這樣一個(gè)綜合法難度很大，但是也并非做不到。湛中樂教授認(rèn)為，《人民警察法》不應(yīng)僅僅是公安人民警察法，還應(yīng)當(dāng)涵蓋武裝警察、海警、行業(yè)警察、司法警察、安全機(jī)關(guān)警察等主體。在立法技術(shù)上可以考慮以公安機(jī)關(guān)人民警察為主，同時(shí)對其他警察作出概括性、原則性規(guī)定?！度嗣窬旆ā沸抻啿莅父甯絼t第一百零四條，在適用中可能會產(chǎn)生問題，因此要慎重考慮該條規(guī)定在草案中的位置。但彥錚教授認(rèn)為，所謂人民警察，就是依法履行警察職責(zé)的機(jī)關(guān)及其人員，不僅包括公安機(jī)關(guān)人民警察，也包括國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄等機(jī)關(guān)及其人民警察。相較于1995年《人民警察法》，修訂草案稿第二條所界定的警察和公安機(jī)關(guān)的概念范圍過窄，可以在保留1995年《人民警察法》原有表述基礎(chǔ)上，增加“上述機(jī)關(guān)中依法行使警察職能的人員”。中國人民大學(xué)李元起教授認(rèn)為，從修法通過可能性角度講，若草案只規(guī)定公安警察的內(nèi)容，對其他警察的問題基本忽視，很可能遭到其他機(jī)關(guān)或部門的反對或抵制，全國人大常委會也會很為難，不利于通過。在草案中，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)規(guī)定其他警察的某些內(nèi)容，尤其是體現(xiàn)警察共同特點(diǎn)的內(nèi)容。至于《公安警察法》，可在《警察法》通過的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院甚至公安部，以行政法規(guī)或行政規(guī)章的形式具體落實(shí)，當(dāng)然，最好是通過國務(wù)院的行政法規(guī)落實(shí)。

實(shí)務(wù)部門的專家對于警察法的主體也較為關(guān)注，河南省警察法學(xué)研究會副會長兼秘書長、河南省公安廳法制總隊(duì)馬中虎總隊(duì)長認(rèn)為，《人民警察法》的主體范圍過于狹窄，在我國法治化進(jìn)程下，應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的《人民警察法》，其中應(yīng)該包含各個(gè)機(jī)關(guān)的人民警察，在結(jié)構(gòu)安排上，建議對所有警察主體的統(tǒng)一的組織法、警察權(quán)等作出概括性規(guī)定。

綜合與會專家學(xué)者的觀點(diǎn)，《人民警察法》在修訂中應(yīng)當(dāng)注重糾偏，即《人民警察法》應(yīng)當(dāng)是一部涵蓋我國各警察主體的基本法。

2.《人民警察法》應(yīng)當(dāng)是警察組織法、警察職權(quán)行使法還是兼具二者的綜合法。

這一問題的核心是警察法的立法體例。考察世界其他國家和地區(qū)的警察法，可以發(fā)現(xiàn)有兩種立法體例，一是分別制定警察法、警察行使職權(quán)法。“警察法”以警察組織法為主，主要規(guī)定警察管理體制、警察組織、警察人員的宏觀職責(zé)、組織管理和警務(wù)保障。在警察組織法中也會規(guī)定警察職責(zé)和權(quán)力，但主要是概括和宏觀性授權(quán)，行使職權(quán)的具體要求和程序則通過其他法律專門詳細(xì)規(guī)定。如我國臺灣地區(qū)分別制定的有《警察法》、《警察法實(shí)施細(xì)則》、《警察職權(quán)行使法》。在《警察職權(quán)行使法》中專門規(guī)定警察職權(quán)主體、行使原則以及身份查驗(yàn)、資料收集、即時(shí)強(qiáng)制等具體警察行使職權(quán)行為。第二種立法體例為警察法是警察組織法和警察職權(quán)行使法的綜合體。如《俄羅斯聯(lián)邦警察法》就是此種模式，其中規(guī)定了俄羅斯警察機(jī)關(guān)的組織體制、警察機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)力、警械武器的使用、警察人員的管理等，是一部集組織法和職權(quán)行使法為一體的綜合性法律。我國警察法受前蘇聯(lián)影響，從1957年《人民警察條例》到1995年《人民警察法》，在立法體例上均是將警察法作為警察組織法和職權(quán)行使法的綜合體，以警察組織法為主，有關(guān)職權(quán)行使的法律規(guī)定較為原則和概括。修訂草案稿延續(xù)了此種立法體例，在1995年《人民警察法》基礎(chǔ)上，對《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》、《居民身份證法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《禁毒法》、《治安管理處罰法》、《反恐怖主義法》的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了吸收，形成了一個(gè)包含警察組織管理法律制度和警察行使職權(quán)法律制度、實(shí)體法和程序法的集合體。

與會專家學(xué)者對于警察法的立法體例存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是延續(xù)現(xiàn)行《人民警察法》的模式，同時(shí)對《人民警察法》警察職權(quán)行使法律規(guī)范內(nèi)容加以完善。江蘇警官學(xué)院繆文升教授認(rèn)為，《人民警察法》是融實(shí)體法與程序法于一體的，但是在內(nèi)容方面?zhèn)戎赜趯?shí)體法律規(guī)范，程序法律規(guī)范較為單薄，基本沒有回應(yīng)當(dāng)前執(zhí)法規(guī)范化程序的基本要求，建議《人民警察法》將程序單列一章專門規(guī)定。甘肅警察職業(yè)學(xué)院盧建軍教授對《人民警察法》的現(xiàn)行立法體例提出了不同的觀點(diǎn)，他認(rèn)為修訂草案稿中警察的職責(zé)權(quán)力一章共二十五個(gè)法律條文，其中警察職權(quán)行使的法律規(guī)范有二十一條，如此龐大的職權(quán)體系，如果在一部法律中進(jìn)一步具體化、明確化，就會沖淡法律的組織法屬性。建議對警察組織法和警察職權(quán)行使法分別專門立法，提高立法質(zhì)量。

綜合以上兩種觀點(diǎn)，各有優(yōu)劣，但考慮到立法的延續(xù)性、傳承性，會議認(rèn)為推翻現(xiàn)有立法體例重新構(gòu)建一種新的立法體例的現(xiàn)實(shí)可能性較小。較為穩(wěn)妥的方式是將《人民警察法》定位于警察組織法為主，同時(shí)兼顧對警察職權(quán)作出基本界定和授權(quán)，明確警察行使職權(quán)的基本原則和程序制度，對于具體警察權(quán)力的程序性規(guī)定，則可通過其他單行法律或法規(guī)加以解決。

三、《人民警察法》的立法理念

德國法理學(xué)家拉德布魯赫說過，“法律是按照其意義必須服務(wù)于法律理念之物”[3]。立法理念在法律世界中具有核心的地位，它有助于立法者縱觀全局認(rèn)識和把握立法，為立法實(shí)踐活動提供指導(dǎo)思想[4]。對于推進(jìn)科學(xué)立法、實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值、平衡權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系都有著重要意義。與會專家認(rèn)為，《人民警察法》的修改應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)和適應(yīng)當(dāng)前我國建設(shè)法治國家，推進(jìn)國家治理能力治理體系現(xiàn)代化的要求。

會議認(rèn)為，警察立法應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面回應(yīng)和體現(xiàn)國家治理能力治理體系現(xiàn)代化的要求。一是治理主體的多元化。社會治安的治理不再是公安機(jī)關(guān)一家的事情，而是要思考怎么實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化。二是治理手段的多元化。三是治理手段從剛性到柔性。比如說管制等刑罰執(zhí)行實(shí)行社區(qū)矯正、刑事和行政強(qiáng)制措施手段的變化、行政許可范圍的縮減，以及維護(hù)社會治安過程中行政合同、行政指導(dǎo)方式的應(yīng)用與落實(shí)，意義非常大。

尊重和保障人權(quán)也應(yīng)是《人民警察法》修改時(shí)遵循的基本理念。修訂草案稿第七條將尊重和保障人權(quán)作為警察法的基本原則之一，反映了立法理念的進(jìn)步。在警察職責(zé)特別是警察權(quán)力配置時(shí)，這一原則應(yīng)該貫穿始終。江蘇警官學(xué)院李曉軍教授從警察使用武力的視角，談到了怎樣在警察權(quán)力配置中落實(shí)尊重和保障人權(quán)理念。建議應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定警察使用武力時(shí)遵守必要限度原則、非致命原則、正當(dāng)程序原則等更加具體的二級原則。同時(shí)，從尊重人權(quán)角度考慮，武力使用應(yīng)當(dāng)有一個(gè)梯度安排，把非致命武器放在警察使用武器的梯度安排中。

四、《人民警察法》修改的規(guī)范性

(一)立法程序的規(guī)范

合理、完善的立法程序，是提高立法質(zhì)量的重要保證。通過立法程序，法律草案獲得國家公權(quán)力的背書，得到國家的認(rèn)可與支持，從而上升為法律。立法程序是唯一可以制定或變動法律的程序，法律是否具有合法性以及合法性的強(qiáng)弱都直接取決于立法程序[5]。根據(jù)我國立法法和有關(guān)法律的規(guī)定，全國人大及其常委會制定法律的基本程序，包括法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決、法律的公布四個(gè)階段。根據(jù)立法法，提出法律案應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明，并提供必要的資料。因此，起草法律草案，是立法工作的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。從我國立法實(shí)踐看，通常在立法規(guī)劃和立法計(jì)劃下達(dá)后由某機(jī)關(guān)或部門具體承擔(dān)法律草案的起草任務(wù)。公安部作為主管全國公安工作的國務(wù)院部門，承擔(dān)了1957年《人民警察條例》和1995年《人民警察法》法律草案的起草任務(wù)，2014年公安部開始推動《人民警察法》修改，并于2016年12月1日，通過相關(guān)平臺公布《人民警察法》修訂草案稿，體現(xiàn)了開門立法，對于提高立法質(zhì)量、加強(qiáng)立法的民主性具有積極意義。

與會專家認(rèn)為，《人民警察法》是警察法律法規(guī)體系中的基本法，其立法過程必須嚴(yán)謹(jǐn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循我國立法和有關(guān)法律規(guī)定，防止因?yàn)榱⒎ǔ绦虻蔫Υ枚绊懥⒎ㄟM(jìn)程和法律效力。湛中樂教授認(rèn)為，《人民警察法》由公安部起草，可能會在一定程度上影響立法的公正性和中立性。我國的其他立法似乎也存在這一問題，如司法部起草《社區(qū)矯正法》，可能考慮部門利益會相對要多。來自實(shí)務(wù)部門的馬中虎總隊(duì)長認(rèn)為，當(dāng)前部門色彩太濃的立法思維不合時(shí)宜，建議應(yīng)該淡化部門立法的色彩，可以考慮委托第三方或者至少是準(zhǔn)三方——專門的立法機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，相關(guān)部門也可以參加。立法的過程也是為將來法律實(shí)施創(chuàng)造條件的過程，也是全體社會成員包括警察和公民樹立法律意識和法治思維的一個(gè)過程。社會成員廣泛并深入?yún)⑴c立法過程，有助于法治意識的培養(yǎng)和法律的實(shí)施。師維教授認(rèn)為，《人民警察法》的修改應(yīng)當(dāng)多征求實(shí)務(wù)部門的意見和建議，對實(shí)務(wù)部門的立法需求進(jìn)行回應(yīng)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注重立法過程和立法程序的合法與正當(dāng)性。

(二)立法語言的規(guī)范

立法語言承載著將立法者的抽象法律動機(jī)轉(zhuǎn)化為具體的條文，將人們共同的法律意識定型為有確定形式的法律文本，借以實(shí)現(xiàn)法的目的之重任。立法語言不僅決定立法質(zhì)量的高低，更影響立法目的的達(dá)成[6]。《人民警察法》修訂草案稿立法語言是否準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范成為學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)問題之一。

一是立法語言的政治性色彩較為濃重。山西大學(xué)陳晉勝教授對《人民警察法》修訂草案稿的立法語言作了非常深入的研究，指出修訂草案稿第五條的四個(gè)“忠于”應(yīng)該改成“忠于憲法和法律”，因?yàn)橹矣趹椃ǎ镞叞矣诠伯a(chǎn)黨、忠于國家、忠于人民等等?？娢纳淌谡J(rèn)為，《人民警察法》不應(yīng)過度渲染或反復(fù)使用“必須、應(yīng)當(dāng)、不得”這些詞。從法理學(xué)層面看，法律規(guī)范包含至少是三個(gè)，一個(gè)是概念，一個(gè)是規(guī)則，一個(gè)是原則。規(guī)則主要包含兩個(gè)基本的要素，第一個(gè)是前提條件，第二個(gè)是法律后果?！氨仨殹⒉坏煤蛻?yīng)當(dāng)”是一種規(guī)則，違反規(guī)則就應(yīng)當(dāng)有后果。而在修訂草案稿中很多“必須、應(yīng)當(dāng)、不得”列出來以后，沒有相應(yīng)的措施和后果，建議在立法過程中要運(yùn)用法學(xué)基本理論規(guī)范立法語言，從法律規(guī)則兩個(gè)基本要素來界定法律的基本條文。此外，草案稿第五條提出的政治建警的人民警察隊(duì)伍建設(shè)原則、第六條提出的專群結(jié)合原則等在語言上都顯示出濃重的政治色彩。

二是立法語言不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)。鄧國良教授建議草案稿第三條“維護(hù)社會治安秩序和社會穩(wěn)定”、第十二條第三項(xiàng)“維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定”均刪除“和社會穩(wěn)定”。維護(hù)社會穩(wěn)定是社會和國家的共同責(zé)任，不是警察一家的事，這樣表述，就意味著穩(wěn)定是警察一家的事情了，不僅不合適，而且用語不規(guī)范。同時(shí)建議將草案稿第八十七條“人民警察在執(zhí)法活動當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)尊重和保護(hù)個(gè)人的人格尊嚴(yán)”，“個(gè)人”改為“公民”，語言更為規(guī)范。徐偉教授認(rèn)為，立法中的一些語言表達(dá)需要更加準(zhǔn)確。比如第四十條“國家建立由國務(wù)院公安部門統(tǒng)一管理的人民警察應(yīng)急處突專門力量”這樣的表述，從文法上面來講是有問題的。立法語言表達(dá)應(yīng)該完整，不能使用縮寫“處突”。其他學(xué)者在討論中也談到了一些草案稿中語言不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}，不再一一贅述。

五、對《人民警察法》(修訂草案稿)的具體建議

《人民警察法》的修改是我國警察法治進(jìn)程中的重大事件，與會專家秉承學(xué)者使命和學(xué)術(shù)擔(dān)當(dāng)，對《人民警察法》的修改提出了很多具體建議。這些建議既有宏觀上的結(jié)構(gòu)編排、也有微觀上具體制度和法律文本的設(shè)計(jì)、立法語言的修改等。其中下面幾個(gè)問題是專家學(xué)者們普遍關(guān)注的：

(一)警察法的原則和警察權(quán)的原則

首先需要明確，警察權(quán)的原則和警察法的原則是不同的兩個(gè)概念。警察法的原則應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)和規(guī)范警察法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)規(guī)范警察行為的實(shí)施及爭議處理的基礎(chǔ)性法則，是貫穿于警察法具體規(guī)范之中，同時(shí)又高于警察法具體規(guī)范，體現(xiàn)警察法基本價(jià)值觀念的準(zhǔn)則，對警察法律關(guān)系的各個(gè)方面具有普遍的指導(dǎo)意義。警察權(quán)的原則是指在警察權(quán)的立法配置、警察權(quán)的行使的全過程必須遵循的基本理念和基本準(zhǔn)則。1957年《人民警察條例》和1995年《人民警察法》均未對警察法的原則和警察權(quán)的原則作出明確規(guī)定。修訂草案稿在總則中明確規(guī)定了人民警察隊(duì)伍建設(shè)的基本原則、專群結(jié)合的工作原則、法治原則、權(quán)力行使適度原則，這是修訂草案稿的亮點(diǎn)之一。但草案稿的這些規(guī)定還存在不足之處。一是將警察法的原則和警察權(quán)的原則混為一體；二是所確立的幾項(xiàng)原則存在不足。北京市法學(xué)會副會長、北京市公安局法制總隊(duì)黨委書記華列兵結(jié)合多年警察法治工作經(jīng)驗(yàn)，對警察行使權(quán)力的原則提出了相關(guān)建議。他認(rèn)為修訂草案稿第八條規(guī)定的人民警察權(quán)力行使的適度性原則中關(guān)于“相適應(yīng)”、“多種措施可供選擇”的表述不明確、不易操作，且容易引起歧義。他建議將此條修改為“人民警察行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失為原則”，或者明確規(guī)定人民警察“暴力高一等級原則”，采取簡潔明了、易于實(shí)際操作的原則性規(guī)定。盧建軍教授認(rèn)為，警察權(quán)力行使適度原則規(guī)定不明確、不好掌握，建議增加警察權(quán)力行使必要性原則。

綜合專家學(xué)者的上述觀點(diǎn)，建議在《人民警察法》總則中明確規(guī)定依法原則、警務(wù)公開原則、監(jiān)督和救濟(jì)原則作為警察法的基本原則；在第二章中明確規(guī)定比例原則、尊重和保障人權(quán)原則、正當(dāng)程序原則、責(zé)任原則作為警察權(quán)的原則。

(二)警察人員管理制度

警察人員代表警察主體直接和具體實(shí)施警察行為，因此，規(guī)定科學(xué)、規(guī)范的警察人員管理制度，對于保障警察人員的正當(dāng)權(quán)益、加強(qiáng)警察人員的管理具有重要意義。2015年2月通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，將建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點(diǎn)、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度作為全面深化改革的任務(wù)之一。警察管理制度改革需要通過立法進(jìn)行推進(jìn)和落實(shí)，因此，修訂草案稿中的警察管理制度也是學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)。與會專家學(xué)者一致認(rèn)為，《人民警察法》應(yīng)該通過具體的制度落實(shí)和體現(xiàn)從優(yōu)待警，同時(shí)必須強(qiáng)調(diào)對于警察人員管理的規(guī)范。很多學(xué)者建議，為了提高人民警察隊(duì)伍的整體素質(zhì)，同時(shí)與當(dāng)前警察招錄實(shí)踐相一致，應(yīng)當(dāng)將擔(dān)任人民警察應(yīng)當(dāng)具備的學(xué)歷條件提高到“大學(xué)?？埔陨衔幕潭取?。 實(shí)務(wù)部門的專家還建議，應(yīng)當(dāng)明確試用期或見習(xí)期警察的法律地位和職責(zé)權(quán)限。為了激勵(lì)在職人民警察的職業(yè)榮譽(yù)感和使命感，應(yīng)當(dāng)充分保障離、退休人民警察的待遇。

(三)警察執(zhí)法權(quán)益保障制度

近兩年發(fā)生的王文軍案、雷洋案等涉警輿情事件，使得警察執(zhí)法權(quán)益保障成為理論界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的熱點(diǎn)問題，也凸顯了我國現(xiàn)有立法的缺失。對于如何保障警察執(zhí)法權(quán)力和權(quán)益，與會專家學(xué)者提出了以下建議：

1.明確規(guī)定公民配合、協(xié)助、支持人民警察執(zhí)行職務(wù)的義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任。與會專家學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前我國警察執(zhí)法權(quán)威被動搖，其原因是雙向的，既有警察執(zhí)法本身的原因，也有社會公眾、公民法律信仰、法治意識欠缺的因素。建議《人民警察法》明確規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)配合、協(xié)助、服從、支持人民警察依法執(zhí)行職務(wù)的義務(wù)的同時(shí)，規(guī)定公民不履行該義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的法律責(zé)任或罰則。華列兵書記建議明確“110”等緊急報(bào)警服務(wù)臺的法律地位和法定職責(zé)，對濫用、惡意撥打緊急報(bào)警電話、故意占用寶貴“生命線”的違法行為，應(yīng)明確相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.明確規(guī)定人民警察履行職責(zé)時(shí)的免責(zé)制度及維權(quán)制度。鄧國良教授建議《人民警察法》應(yīng)明確規(guī)定人民警察在履行救助義務(wù)時(shí)，因具有不可抗力和無力救助的情形，未能達(dá)到救助目的的，應(yīng)當(dāng)免除其法律責(zé)任。華列兵書記建議公安機(jī)關(guān)設(shè)立維權(quán)委員會，負(fù)責(zé)對公安機(jī)關(guān)及其人民警察受到的侵權(quán)行為，依法收集證據(jù)和有關(guān)材料，采取訴訟等形式維護(hù)公安機(jī)關(guān)名譽(yù)和形象、保護(hù)人民警察的合法權(quán)益。

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(責(zé)任編輯：岳凱敏)

From Theory to Practice: Basic Problems of Police Law Amendment——Review of Symposium about People’s Police Law Amendment

SUN Wei-hua

(Henan Police College, Zhengzhou, Henan 450046, China)

The basic theory of police law review is an indispensible theoretical support for police legislation.At present, the revision of the police law of our country should make the design of its basic positioning, structure arrangement and specific system on the basis of in-depth study of the basic theory of police law review.Meanwhile, the amendment of police law should respond positively and adapt to the requirement of constructing a legal state and advancing the modernization of national governance capacity and system, and embody the constitutional spirit of respecting and guaranteeing human rights.The amendment should follow strictly the legislative procedure, standardize the legislative language and safeguard the legitimacy of police law.

police law amendment; basic theory; practice; legislative suggestion

2017-03-12

孫衛(wèi)華(1974— )，女，河南周口人，河南警察學(xué)院法律系副教授，法學(xué)碩士，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、警察法學(xué)。

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1008-2433(2017)03-0106-09