法治警政建設中的警察權配置
——以《人民警察法》修改為視角

孫振雷

(河南警察學院，河南 鄭州 450046)

法治警政建設中的警察權配置
——以《人民警察法》修改為視角

孫振雷

(河南警察學院，河南 鄭州 450046)

法治警政建設的一個核心內容是警察權的配置。警察權應當是行政權。正在進行的《人民警察法》修改，必須首先從本源上澄清警察權的法律屬性，防止在感性主義指引下以警察權的輔助司法功能混淆行政屬性從而出現不恰當的警察擴權。中國特色社會主義警察權制度應當合理體現警察權的階級屬性、國家屬性、民主屬性和社會屬性。警察權制度的重構應當重點解決國家警察與地方警察的合理分權、公共警察與“私人警察”的合理分權、普通警察與專業警察的合理分權、警察權適度擴張與限制收縮相結合四個方面的問題。

警察權；配置；警察法；修改

一、警察權應該是什么權

修法，理論先行。澄清基本的理論問題是保證一部高質量立法的基礎和前提。當前正在進行的《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)的修改，亦不例外。警察法的一個基本理論問題是，警察權是什么權？換句話說，警察權的應然法律屬性是什么？這本是一個并不新鮮的話題，自古希臘法哲學先賢們至黑格爾、馬克思等思想家，都有很多深刻論述。馬克思在評價黑格爾的警察權思想時說：“黑格爾的獨到之處在于他使行政、警察、審判三權協調一致，而通常是把行政權和審判權看成對立的東西。”[1]很顯然，他認為，黑格爾將警察權作為一種獨立的國家權力對待，突出了警察權的國家性。而馬克思本人在研究國家權力構成過程中并沒有將警察權獨立出來，而是將立法權作為最根本的國家權力，作為體現無產階級專政的基礎性權力加以設定，其他國家權力由它產生，對它負責。列寧在領導、創建前蘇聯時又創造性地提出了專門法律監督權理論，并成功付諸實踐，設立了專門的國家檢察機關。之后相繼建立的各社會主義國家均以此為范本進行國家政權建設。當前，中國進行的國家監察委員會改革，從本質上也是在進行有中國特色的國家政權建設理論創新與實踐探索，其對馬克思主義的豐富和發展具有非凡的意義。在馬克思主義的理論發展和實踐探索中，警察權均沒有作為一級國家權力單位出現，而是置于行政權之下，作為二級國家權力單位加以定位。在我國，無論是原先的“一府兩院”模式，還是即將成型的“一府一委兩院”模式，都不存在警察權與行政權、司法權、監督權等其他國家權力的平行和比肩攀高問題。從憲法淵源上講，警察權仍然是行政權的組成部分，警察機關仍然是政府序列的職能部門。

需要進一步說明的是，警察權的性質與警察權的功能不同。警察權的性質解決的是警察權從本源上應該是什么的問題，警察權的功能解決的是警察權應該發揮什么樣作用的問題。從性質上講，警察權不具有獨立性、中立性、被動性、終局性等司法權本質特性，所以不是司法權，這已被很多學者深入探討過，不再贅述。從功能上講，警察權具有輔助司法功能，也就是通過刑事案件調查支持公訴、通過部分刑事判決的執行支持審判、通過監管和法庭秩序維護等保證整體刑事訴訟順利進行。這些輔助司法功能只是警察權對檢察權、審判權的配合協助，就像對妨礙依法執行公務行為進行治安處罰這樣的協助諸般行政功能一樣，*民國時期的警察法學家李士珍指出，警察的功能分為積極警察功能、消極警察功能和協助諸般行政功能。其中，協助諸般行政即指警察權對其他國家公權行使的配合保障功能。是不同國家權力之間的互相配合，并不意味著警察權自身屬性的改變。無論是實行檢察引導偵查模式的英美法系國家，還是實行檢察領導偵查模式的大陸法系國家，警察權的輔助司法功能均未對警察權的行政權屬性產生沖擊。正在進行的《人民警察法》修改，必須首先從本源上澄清警察權的法律屬性，深刻把握警察權制度的歷史發展規律，從應然角度確立科學的價值導向，防止在感性主義指引下以警察權的輔助司法功能混淆行政屬性從而出現不恰當的警察擴權。

二、我們需要什么樣的警察權

警察權的屬性問題屬于應然范疇。警察權制度構建屬于實然范疇，要受到一國特定文化傳統、特定政治制度、特定歷史階段政治社會穩定狀態等諸多因素影響。所以，不同時期、不同國家或地區的警察權制度往往在警察權屬性上強調的側重點不同，表現出來的內容也有差異。正如我國臺灣地區學者李震山先生所言，警察之意義具有強烈的時空性，單從某一角度、某一時代，或某一國度為基點研究警察的概念，都將賦予警察這兩個字不同之內涵[2]。警察含義的理解如此，受其深刻影響的警察權制度構建也是如此。

當下，以《人民警察法》修改為契機，積極穩妥地進行警政改革，重構警察權制度以適應新形勢下的治安需求，是全面實行依法治國和全面深化改革的重要內容之一。修法和改革應當考慮以下因素：

一是合理體現警察權的階級屬性。警察權的階級屬性與警察的階級屬性是一致的，而警察的階級屬性與國家的階級屬性是一致的，因為警察是國家機器的重要組成部分。《中華人民共和國憲法》第一條規定，“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家”。我國憲法序言還規定，中國共產黨領導各族人民建立了新中國，也是作為工人階級先鋒隊繼續領導各族人民建設新中國的執政黨。作為國家權力的重要組成部分，警察權必須服從和服務于國家的政權建設，必須將鞏固中國共產黨的執政地位、鞏固人民民主專政的國家政權基礎作為首要的權力內容。這是警察權的階級屬性使然。作為警察基本法，1995年《人民警察法》對這一點沒有明示，是一個遺憾，在下一步的修法中應當將這一內容明確增列為警察的任務或者職權。這是加強中國特色社會主義警政建設的現實需要，也是與西方國家只強調警察權形式歸屬而掩蓋警察權實質歸屬的偽科學立法的重要區別。

二是合理體現警察權的國家屬性。警察權的國家性與階級性是統一的。警察權的階級屬性解釋了警察權存在的合理性，警察權的國家屬性則闡明了警察權存在的合法性。在當代中國，強調實行全面依法治國、全面依法行政，就必須對各項國家權力進行重新梳理歸位。如前所述，警察權是行政權的重要組成部分，而行政權與司法權屬于并行的兩大基本權力領域，不存在交叉重合，否則，國家權力體系的根基將會受到沖擊。警察權只能存在于行政領域，而不能具有行政和司法雙重屬性。以此為視角審視現有警察權構造體系，人民法院、人民檢察院的司法警察也不具有司法屬性。即使根據現行《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》的規定，司法警察主要職能也只是協助調查、法庭秩序維護、協助執行、臨時提解看押刑事被告人等，并無司法審判內容。如能在新一輪司法改革中重新整合司法警察權資源，該司法的歸司法，該警察的歸警察，應當是最理想的改革進路。在《人民警察法》修改中也應當貫徹同樣的改革思路，對司法警察、監獄警察、國家安全警察、公安刑事警察等的權力屬性進行適當定位，還原其本源的行政屬性，至少要在去司法化的道路上努力向前推進，而不是反其道而行之。

三是合理體現警察權的民主屬性。近代以來，警察權制度成為民主國家重要的法律制度，成為民主政治的重要載體。在民主與法治發達的國家和地區，警察權的構造按照分權與制衡的原則發生了質的變化，民主警察制度建設成為現代民主國家政權建設和法治建設的重要內容。當前，中國正處在邁向法治的進程中，適應社會主義民主政治建設需要，警察權構造也需要與時俱進，適時調整。《人民警察法》的修改需要立足民主政治建設的現實需求，進行警察權力再造，在縱向和橫向兩個維度上進行分權重構。多年來確立的“統一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”的體制應當得到強化而不是弱化，要立足于我國現行的單一制國家結構形式，把警察權的橫向分權與縱向分權做好合理劃分，構建起有中國特色的社會主義民主警察權制度。需要克服的兩種極端觀點，一是認為我國是單一制國家，不能進行國地分權[3]，二是認為可以照搬某些西方國家的國地分權，實行有悖我國基本國家制度的機械化改革。

四是合理體現警察權的社會屬性。警察權的社會屬性亦與警察權的階級屬性、國家屬性不相矛盾。警察從本源上講就是應當為社會公眾提供公共安全服務的。大量的服務行為首先體現的是社會屬性，是面向全社會的，并不僅僅只針對統治階層，如搶險救災、危難救助、交通秩序維護等。一方面，隨著二元社會的確立與日漸成熟，警察的柔性執法要求凸顯，更多的社會服務性內容出現在警察權領域。在很多西方國家甚至提出了“福利警察”概念。另一方面，在市場經濟條件下，衍生出許多以前不曾出現的私人安全服務需求，不適宜公共警察的介入，警察權的部分內容向民間適當讓渡以解決這種需求成為必然。市場經濟的一大特點是，有需求就有供給。在市場經濟發達國家，私人安全服務業或曰民間安全服務業發展迅速，警察權適度收縮從而給私人安全服務業發展留出空間，甚至扶持引導私人安全服務業的發展，實現互補共贏。這些私人安全服務提供者基于履職需要，也實際上行使了一部分警察權，例如輕微刑事案件調查權、警械武器使用權、臨時性人身自由限制權等。這種現象被部分學者稱為警察社會化，甚至被稱為第五次警務革命[4]。人民警察法的修改對這種新的社會現象要給予積極回應，并應當預先做好制度設計，理性引導私人安全服務業的健康發展。

三、《人民警察法》中的警察權重構

2016年12月1日公安部向社會公布《人民警察法》(修改意見稿)，其中對警察權的制度構造已有大體輪廓。例如在第四條規定：“公安機關事權劃分為中央公安事權、地方公安事權以及中央和地方共同公安事權。”《人民警察法》是警察基本法，警察權內容是其核心內容。特別是在我國這種警察組織法和警察人員法混合立法的體例下，兼跨組織法和人員法兩個領域的警察權內容就需要較為全面系統的制度設計，僅僅作出概括性規定是不能滿足現實需要的。在警察權制度方面，修改《人民警察法》應當著眼于以下問題的解決：

一是國地分權，即國家警察與地方警察的合理分權。新的《人民警察法》應當明確，傳統的“統一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”體制是我們必須堅持的警察權體制，但也要在進一步改革完善上下功夫。《人民警察法》(修改意見稿)第四條規定：“公安機關事權劃分為中央公安事權、地方公安事權以及中央和地方共同公安事權。國家建立與事權相適應的公安機關管理體制和人民警察保障制度。”修改意見稿第三十八條進一步規定：“公安機關國家安全保衛、境外非政府組織管理、反恐怖主義、邊防管理、出境入境管理、跨國境、跨省重大刑事案件辦理、刑罰執行、國際執法合作，以及國家特定人員、目標、活動警衛等警務為中央公安事權。地方公安事權、中央和地方共同公安事權的劃分，由國務院公安部門會同有關部門確定。”這是在我國人民警察立法史上第一次明確提出國地警察分權的概念，而且對于中央事權范圍進行了明確，其開拓性意義不言而喻。但是，對于地方警察事權、國地共管警察事權以及與事權劃分相適應的保障體系建設，修改意見稿沒有規定，只是提出由國家或者授權國務院公安部門另行規定。筆者以為，“另行規定”固然穩妥，有其一定道理，但是作為人民警察法的核心內容，涉及重大公權力的設定，警察權構造問題由人民警察法這一基本法統一解決更為合適。因為涉及執法利益分割，交給國務院公安部門劃分事權范圍似顯勉強。同時，事權劃分后的執法保障涉及組織人事、財政等部門協調，僅作原則性規定在實踐中也會難以落實，需要《人民警察法》一并作出全面規定。

二是公私分權，即公共警察與“私人警察”的合理分權。“私人警察”之所以加引號，是因為與傳統意義上的警察含義不盡一致。傳統意義上的警察是國家力量，警察權是國家公權，當然也就不存在“私人警察”一說。這里的“私人警察”即指民間安全服務力量，借用“私人警察”一說，是為了強調其與公共警察的領域界分。《人民警察法》修改意見稿對民間安全服務業的發展未做回應，是立法一大缺陷，應當及時彌補。民間安全服務與社會公共安全密切相關，民間安全服務力量與公共警察力量或曰國家警察力量的關系，直接影響到警察任務范圍的界定，應當通過基本立法加以規制。具體立法體例可以采取原則性規定加特別授權的模式。具體立法建議為：在《人民警察法》修改建議稿總則部分最后增加一條：“國家鼓勵民間安全服務業的健康發展。民間安全服務力量是國家安全與社會穩定的重要輔助力量。民間安全服務業的監督管理辦法授權國務院公安部門會同有關部門另行制定。”同時將《人民警察法》修改建議稿第二十條第十五項“監督管理保安服務活動”改為“監督管理保安、民間事務調查等民間安全服務活動”。

三是普專分權，即普通警察與專業警察的合理分權。如果說國地警察分權屬于警察權的縱向配置范疇，普專分權則屬于警察權的橫向配置范疇。隨著社會分工的日益細化和警察業務專業化分工的日益提高，專業警察設置的必要性更加凸顯。在歐美各國，移民警察、稅務警察、校園警察等專業警察制度較為成熟。在我國，森林警察、鐵路警察、民航警察等也成立多年并發揮了重要作用。近年來，證券犯罪調查、反貪污賄賂犯罪調查、走私犯罪調查等專業領域的警察事權需求日益緊迫，實踐中也積累了一些好的做法。進一步加強專業警察建設，探索專業警察體制改革既是對世界警察發展規律的科學把握，也是對當下中國警務改革實踐的經驗總結和積極回應。這一內容在《人民警察法》修改中應當充分體現。具體建議為：在總則部分增加一條規定：“森林警察、鐵路警察、民航警察、緝私警察等專業警察力量是國家警察的重要組成部分。根據保障國家和社會安全的實際需要，專業警察機構的設置由國務院負責。”

四是擴限結合，即警察權適度擴張與警察權限制收縮相結合。在現階段，世界范圍內的反恐怖斗爭形勢嚴峻，反恐警察權的加強成為必要，也是各國普遍做法。在我國，隨著《中華人民共和國反恐怖主義法》的頒布施行，反恐警察權逐步介入社會生活的各個方面。同時，對警察權的規制也引起了各國政府和社會公眾普遍重視。其中一個核心問題是，如何解決警察權適度擴張與公民權益保障的平衡問題。筆者以為，一方面要在警察現場緊急處置權、警察強制權、警察特殊行業監管權等方面適度加強警察力度，同時注意《人民警察法》與《中華人民共和國反恐怖主義法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國行政強制法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》等相關法律的配套銜接。另一方面要設計好嚴格而完善的警察程序和監督制約機制。在《人民警察法》中可以進行原則性規定，然后授權有關國家機關在條件成熟時，逐步制定單行法律規范具體解決有關問題。

[1]馬克思.黑格爾法哲學批判[C]//馬克思恩格斯全集(第1卷).北京：人民出版社，1960:295.

[2]李震山.警察法論——警察任務篇[M].臺北:正典文化出版公司，2002:3.

[3]李元起.關于人民警察法修改的幾點建議.在2016年12月中國警察法學研究會基礎理論專業委員會成立及人民警察法修改座談會上的交流發言.

[4]汪勇.第五次警務革命——國家警察與社會警察并存[N].人民公安報,2003-04-03.

(責任編輯：岳凱敏)

Allocation of Police Power in the Construction of Nomocracy Police Administration——In Perspective of the Revision ofPeople’sPoliceLaw

SUN Zhen-lei

(Henan Police College, Zhengzhou, Henan 450046, China)

The allocation of police power is one core content of nomocracy police administration construction.Police power should be administrative power.In the process of amendingPeople’sPoliceLaw, it must first clarify the legal attribute of police power from the source, and prevent the confusion of administrative attribute with the auxiliary judicial function of police power under the guidance of perceptual doctrine, thus appearing inappropriate police power expansion.The police power system of socialism with Chinese characteristics should embody reasonably the class attribute, national attribute, democratic attribute and social attribute of police power.The reconstruction of police power system should focus on four issues: reasonable decentralization between national police and local police, public police and “private police”, common police and professional police, and combination of moderate expansion and restricted shrinkage of police power.

police power; allocation; police law; amendment

2017-03-12

本文系國家社科基金項目“我國反恐怖行政法基本問題研究”(15BFX058)、河南警察學院2012科研拔尖人才支持計劃資助項目“當代中國警察法治基本問題研究”(KYZC2012001)和河南警察學院2015院級重點項目“警察權法治化問題研究”(HNJY-2015-ZD-02)的階段性成果。

孫振雷(1972— )，男，山東淄博人，河南警察學院教授，法學博士，中國警察法學研究會理事，中國人民大學憲政與行政法治研究中心研究員。研究方向為警察法學。

D631

A

1008-2433(2017)03-0101-05