基于地方需求的美國聯邦政府教育財政供給策略

栗玉香，馮 驍

（中央財經大學 政府管理學院，北京 100081）

基于地方需求的美國聯邦政府教育財政供給策略

栗玉香1，馮 驍2

（中央財經大學 政府管理學院，北京 100081）

美國是個典型的分權制國家，但聯邦政府基于國家利益至上理念，在基礎教育中扮演著越來越重要的角色。聯邦政府如何在不改變美國地方自治的制度下，有效實施聯邦政府的教育財政策略是值得研究的問題。通過尊重地方教育自治歷史和憲政需求的教育干預策略，尊重地方財政需求的財政撥款策略，以及基于地方教育績效問責的財政誘導策略的實施，美國聯邦政府教育財政政策的執行機制不斷完善。通過對上述問題進行研究，期望為我國中央政府提高教育財政轉移支付資金績效提供有益啟示。

地方自治與財政分權；聯邦政府與國家利益；績效問責與財政誘導

美國是個分權制國家，教育分權、財政分權皆源于政治的分權。但聯邦政府基于國家利益至上理念，在基礎教育作為全國性公共產品進行供給方面扮演著越來越重要的角色，并取得明顯的成效。聯邦政府如何在不改變美國地方教育自治和財政分權的制度下，有效實施聯邦政府的教育財政供給策略呢？尊重地方教育自治歷史和憲政需求的教育干預策略，尊重地方財政需求的財政撥款策略，以及基于地方教育績效問責的財政誘導策略等，在一定程度上提供了問題的答案。

一、尊重地方教育自治歷史和憲政要求的聯邦政府教育干預策略

地方教育自治是由美國教育產生和發展的歷史決定的，即使作為美國建國基礎的《聯邦憲法》也沒有涉及公共教育。《聯邦憲法》第十條規定，“本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力，保留給各州行使，或保留給相應各州人民行使”[1]。美國50個州有50個不同的州教育系統，每個州的內部又有很多不同的地方學校教育系統，全國有16900個學區，每個學區都有自己的運作理念和目標。在美國，公共教育雖然主要是州和地方政府的職責，但教育作為國家利益所在，聯邦政府并不漠視或無所作為。聯邦政府在尊重地方教育自治歷史和憲政要求下，通過編制聯邦補助法案、執行聯邦關于保障民權及保護隱私的教育法案等政策和措施，從而實現對公共教育進行干預和有效供給的目的。

（一）聯邦政府對公共教育的干預基于憲法的“福利條款”

“福利條款”即《聯邦憲法》第一條第八款。根據該條款，國會有權基于公共利益和廣泛的社會目的行使征稅權，而教育一直是聯邦政府關注的目標之一。盡管第一條并未明確強調教育，但根據該條款，聯邦政府有足夠的理由動用稅收資金支持學校運轉和教育項目的實施，并且基于民眾福利出臺教育法案。不過，美國建國后很長一段時間，聯邦政府對公共教育的干預并不多，公共教育財政支出在教育財政支出中的比重也比較低。20世紀20年代到二戰結束，聯邦政府的教育支出占比僅從0.3%上升到1.4%[2]。在這一時期，美國公共基礎教育基本屬于地方政府控制。但20世紀60年代以后，隨著美國民權運動的興起以及美國70年代經濟滯脹的出現，美國聯邦政府通過了一系列的法案來保障每一個美國公民接受教育的權利，只要是美國公民，無論是白人還是黑人，無論是男性還是女性，無論是當地居民、西班牙裔還是其他種族，無論是居住在富裕地區還是貧窮地區，都有權接受政府提供的義務教育，都有通過教育以及培訓獲得工作的機會，進而獲得維持生計的經濟收入。如1965年聯邦政府頒發的《中小學教育法》（Elementary and Secondary Education Act）、《高等教育法》，1966年的《兒童營養法》《成人教育法》，1968年的《教育總則法》（General Provision of Education Act）、《職業教育法案》，1974年的《特殊教育項目法案》《社區學校法》，1975年的《所有殘障兒童教育法》《啟智教育法》，聯邦政府通過大規模補助教育的法案，聯邦資助從單項到全面，從高等教育到各級各類教育，掃除了美國公民在種族、宗教、地域、性別等方面接受教育的障礙，聯邦政府干預教育的策略與美國人民福利獲得的需求緊密相連。進入21世紀后，小布什政府頒布的《不讓一個孩子掉隊》法案（No Child Left Behind，NCLB）、奧巴馬政府的《讓每個孩子都成功》（Every Student Succeeds Act），再次基于美國公民的福祉，為每一個受教育者提供公平、優質的教育服務。2017年，聯邦政府干預教育的財政資金達694億美元[3]，占美國公共教育財政撥款的10%，是二戰后聯邦教育撥款占比的10倍。

（二）聯邦政府基于國家利益至上的擇機教育干預抉擇

頒布于1958年的《國防教育法》是在蘇聯發射第一顆人造衛星之后，美國聯邦政府作出教育事關國家安全的判斷后，從國家戰略高度出發，大規模動用財政資金資助、干預公共教育的例證。出于國家利益和國家安全考慮，聯邦政府向公立中小學的財政資助總額由1945年的0.4億美元漲到1959年的1.75億美元，1965年又增至2億多美元，聯邦教育投入占公立中小學財政收入的比例由1.4%猛增至7.9%[4]。1965年，國會通過的《初等和中等教育法》，確立了聯邦政府基礎教育財政補助資金的性質、類型、接受機關和撥款計算模型、使用范圍等，聯邦政府對公共教育的財政資助實現了制度化和規范化[5]。2008年世界金融危機之后，美國聯邦政府為應對國家經濟危機和保證國家經濟安全，及時出臺并實施了《2009美國復蘇與再投資法案》（American Recovry and Reinvestment Act），在教育領域聯邦政府投入1000多億美元，對公共教育進行干預，并對這一計劃的具體實施步驟和取得的效果進行評估，如大規模的升級學校硬件設施，創造21世紀的學校，提高教育技術水平和開發教學軟件資源，提高教師工資以及實施高質量的師資培訓，通過增加獎學金，為低收入群體和特殊教育提供資金支持。

（三）聯邦政府對教育的干預與地方教育自治存在博弈，教育地方自治的傳統沒有根本性的改變

教育地方自治是美國教育的傳統，地方政府希望通過教育自治保留和傳承地方文化傳統，滿足地方居民對教育的需求，形成地方教育特色。在美國公共教育的發展過程中，教育的地方自治的確也給地方教育管理的靈活性、教育創新提供了較大的空間，同時也成為美國公共教育改革和發展的動力。追溯美國教育改革和發展的歷史可以發現，美國歷次大規模的教育改革運動路徑是：從個別州的學區開始，為滿足居民需求進行教育改革或創新→多個學區學習與范圍的擴展→州政府在州內學區推廣→多個州的學習和推廣→全國教育改革運動。從奧茨的公共經濟學理論來解釋，地方教育自治即公共教育是俱樂部型的公共產品，每個學區居民對公共教育的需求大致相同，選擇居住地的同時也認可了當地的公共教育。從制度經濟學的制度變遷理論看，地方教育自治也使得美國教育政策的改革成本較低。因此，在地方教育自治與聯邦政府對教育干預的博弈中，盡管聯邦政府以教育的國家利益至上法案和財政支出優勢施加影響，但聯邦政府是在充分尊重地方自治和憲法需求的前提下進行教育干預的，教育地方自治的傳統并沒有根本性的改變。國內一些學者基于20世紀80年代以來美國一系列全國性教育改革運動中聯邦政府作用進行了研究，得出“美國公共教育管理呈現中央集權取向”的結論，可以說是缺乏審慎思考的判斷。

二、尊重地方財政需求的聯邦政府教育財政撥款策略

（一）聯邦政府厘清地方政府的教育事權和其擁有的財權

基于事權的財政分權是美國財政的基本體制。美國以地方為主自治和自主管理公共教育事務的財政基礎來源于地方財產稅，由于財產稅有比較穩定的稅基，地方公共教育經費就獲得了穩定收入。21世紀以來，雖然地方政府教育經費支出比重有所下降，1989—1990年公立初中等教育中地方資金占總收入的55%，2001—2002年下降到44%[6]，2003年下降到42.8%。但財產稅依然是地方政府最大的教育經費收入來源。不過，伴隨著美國社會對教育公平政策內涵理解的不斷擴展，即要求公共教育由入學機會公平到獲得教育結果公平，從人人有學上到人人都成功，公眾對公共教育財政投入的需求也在不斷增長。2002年，全美公立中小學教育開支約3580億美元，2003年增長到4400億美元，2014年美國的資本性教育支出在2013年基礎上又增長1000億美元。公立學校的教育支出無論對于當地政府還是州政府而言，都毫無疑問是最大的預算支出項目。

地方政府教育財政壓力的不斷增大，使州和聯邦政府教育轉移支付的作用不斷凸顯。因為地方政府是以學區為單位獲得教育財政收入來支持公共教育的，但各學區內經濟發展水平不同、居民富足程度差別很大，導致各學區財產稅稅基差別較大，富裕的學區與貧困學區生均教育經費差異也較大。有學者利用2001年美國新澤西州各學區的生均教育經費和人均應稅的財產進行線性回歸分析，結果表明，各學區的生均教育經費與其學區的富裕程度明顯正相關[7]。學區間生均教育經費差異引發了美國大多數州的教育財政訴訟案，貧困學區的學生家長及社會組織要求州政府承擔更多的教育經費投入責任，改變教育經費的撥款模式，均等學區間公共教育資源配置的差異。

州政府為促進公共教育財政公平采取了積極的政策。例如，為保障州內學區間教育經費的均衡，州政府確定全州生均經費基礎水平，并要求當地通過最低的財產稅率，地方政府提供基礎費用的一部分，比如，州內生均經費為3000美元，州政府要求當地政府通過最低的財產稅率，比如1%，地方政府提供該費用的一部分[8]，其余由州政府撥款[9]。當然，也有州政府全額承擔學區教育經費的，比如夏威夷州，但這在美國是特例，因為夏威夷州只有一個學區。1989—1990年預算年度中州的撥款已經達到47.2%，州對學區的撥款已超出學區由財產稅支撐的46.7%的比例了[10]。受經濟危機影響，2013年美國公立中小學校經費為6037億美元，雖然來自州政府的（2731億美元）比例跌至45.2%，低于來自地方政府的投入（2747億美元）比例45.5%，但來自聯邦政府的投入（559億美元）比例提高到9.3%，州和聯邦政府開始在公共基礎教育財政投入中承擔了主要的角色。

（二）聯邦政府實施教育專項撥款策略

聯邦政府對公共教育的投入基本屬于專項撥款，雖經多次改革，但基本性質并沒有改變。聯邦政府干預是出于國家教育利益考慮，21世紀以來，聯邦政府的干預考慮的是“通過促進教育卓越和保證教育機會公平、為提高學生成就以及參與全球化競爭做好準備”。聯邦政府教育預算撥款分為永久授權撥款（類似中國的法定支出，比如，生均教育財政性教育經費占GDP4%的指標）和自由裁量權撥款（即每年需要與其他政府部門預算競爭）兩種。聯邦教育部自由裁量的預算權位于聯邦政府機構的第三位，僅次于國防部及健康和人力服務部，聯邦教育部在部門預算競爭中處于較為強勢的地位。教育部的中小學項目每年服務將近15000多個學區和在99000所公立學校、34000所私立學校就讀的大約5600萬學生。在不同時期聯邦政府實行重點項目、人群的專項財政資助。比如，20世紀60年代至80年代中期，聯邦政府為改善全國學校中貧困、增加低學業成就學生的受教育機會和促進教育機會公平，“Title I”就是最具代表性的教育財政轉移支付項目。在這一時期，聯邦政府專門用于支持特定方面教育的財政撥款，即教育財政專項轉移支付項目多達上百個，分屬于聯邦不同的政府部門，比如健康和人力服務部的“啟智項目”和農業部的“學校午餐項目”。

（三）聯邦政府的教育撥款是彌補而不是替代

聯邦政府的教育轉移支付項目在實現聯邦教育政策目標過程中，發揮了積極的作用，但分散的教育財政專項資金也直接影響了教育財政政策執行的整體效果，導致教育經費增加、規模不斷擴大，而學生學業成績不能同比提高甚至出現下降，改革聯邦教育撥款方式的呼聲不斷高漲。聯邦政府《1981年綜合預算調整法》和《教育鞏固與促進法案》改革了聯邦政府的撥款方式，合并了以前分散式教育專項資金項目，一部分教育專項資金由國會授權成為永久性撥款項目。此后，聯邦政府教育財政撥款方式經過多次改革，基本形成了一般撥款、綜合性撥款和專項撥款三種形式。盡管聯邦政府用于教育的一般撥款、綜合性撥款賦予了州和地方政府使用資金的自由裁量權，但聯邦政府仍然確定了資金的大致使用范圍，仍然帶有專項資金性質，只不過給了州和地方政府較大范圍使用專項資金的權力。因為，聯邦政府教育撥款的性質是彌補而不是替代，負有特定的政策目標，至于解決生均教育經費差異問題，完全是州和地方政府的財政責任。這是美國教育財政分權體制的典型特征，而且至今也沒有從根本上改變。

三、基于地方教育績效責任的聯邦政府財政誘導策略

績效問責源于美國20世紀80年代的新公共管理運動。1993年，國會通過《政府績效與結果法案》（Government Performance Results Act，GPRA），要求聯邦政府機構建立明確的績效目標，在績效目標與所計量的結果之間建立起清晰的聯系，并在新的預算撥款之前向國會報告是否達成了績效目標[11]。政府績效問責的推行很快波及公共教育領域，教育績效問責也開始興起。

1994年，聯邦政府頒布了《2000年目標:美國教育法案》，州政府教育績效問責制度開始建立。2002年，《不讓一個孩子掉隊》法案開始在全國推行教育績效問責[11]。這是第一次將財政資金與學業成績聯系在一起，強調根據學校完成目標的情況以及績效問責的結果進行財政資金的分配[12]。

從財政學視野看，教育績效問責就是，花錢辦事情，并且把事情辦好。通俗地講，聯邦政府教育績效問責的財政誘導，就是拿錢買績效。聯邦政府以財政資金資助為“誘餌”，誘導州與地方政府參與執行聯邦政府績效問責的教育政策，根據教育績效問責的結果給予不同程度的獎懲和干預。由此可見，財政誘導是聯邦政府基于地方教育績效的財政供給策略。

2002年實施的《不讓一個孩子掉隊》法案明確規定，各州要按照其設立的學術標準進行考核和問責，對達不到目標的學校，聯邦政府將采取相應的干預措施[13]。當然，2009年，奧巴馬政府改進了《不讓一個孩子掉隊》法案中過度評估與績效責任體系。2009年之后，聯邦政府大力資助特許學校計劃，鼓勵創辦更多成功的特許學校。新增的特許學校投資基本限定在改進特許學校績效責任體系、干預舉步維艱的特許學校、定期關閉低績效的特許學校上。但無論如何，在美國教育分權的管理體制下，在公共教育主要是州和地方政府事務的前提下，聯邦政府如何基于國家利益至上的理念以及地方教育自主的現實，有效實施教育績效問責是其必須面對的問題。為此，聯邦政府推行了以財政誘導策略為主輔之以協商談判策略、賦予地方自由裁量權策略以及如教學與評價分離、評估信息公開、市場和社會廣泛參與的保障政策。

（一）聯邦政府基于地方教育績效問責的財政誘導策略

作為有利于全國教育改革和發展的政策，聯邦政府是完全可以以國家利益至上為由強制推進教育績效問責的。但聯邦政府并未如此行動，而是基于地方教育績效問責要求，采用了以財政誘導為主輔以其他策略的教育財政供給策略束。這是在充分尊重地方自治和自主權下做出的選擇。

1.協商談判策略：聯邦憲法并沒有直接授權給聯邦政府干預教育的權力，美國分權的政治體制決定了聯邦政府與州政府、地方政府之間不是上下級政府的隸屬關系，聯邦政府的政策執行更多需要通過協商談判、財政支出博弈來實施。實踐也證明了協商談判策略是明智的選擇。事實上，《不讓一個孩子掉隊》法案在推行期間就曾遭遇到一些州不同程度的抵制。比如在2004—2006年，夏威夷州為捍衛獨立的教育領導權，曾宣稱不要聯邦政府的經費資助，弗吉尼亞州和猶他州也通過州議會的立法拒絕按聯邦政府的意志實施教育改革[14]。由此看來，聯邦政府強制推行教育績效問責之路是非常困難的。

2.財政誘導策略：美國經濟發展同樣存在不平衡問題，不同的州和學區教育財政的支付能力也同樣存在差異。比如，1999—2000年，阿拉斯加州、亞拉巴馬州、路易斯安那州、新墨西哥州、北達科他州、南達科他州、密西西比州等，聯邦教育撥款占州教育經費支出均超過了10%以上[12]。2009年，聯邦政府推出包括了大量的教育投資項目的“刺激經濟”計劃。比如，奧巴馬總統簽署了《2009美國復興與再投資法案》，當時計劃將1150億美元直接補助教育系統。對州和學區政府而言，聯邦政府高額的教育撥款具有極大的誘惑力。同時，從學區居民的教育需求來看，使孩子獲得高質量的教育和高水平的學業成績是共同的愿望，這在一定程度上也對州和地方政府形成了一定的政治壓力。這些因素構成了州與地方政府對聯邦政府的財政依賴，也是聯邦政府實施財政誘導的基礎。

3.自由裁量權策略：自由裁量權主要是強調州與地方政府在使用聯邦教育經費時的自主權。由于州和地方政府對教育撥款使用方向、項目的實際需求存在差異，擁有一定的自由裁量權可以使州和地方政府更靈活使用聯邦教育撥款來解決實際問題。因此，聯邦政府賦予州和地方政府使用資金自主權恰恰滿足了這一需求。比如，1994年的《2000年目標：美國教育法案》規定，州、學區、學校可以靈活使用聯邦政府提供的資金；2001年的《州和地方資金轉移法案》允許州和地方無須批準便可以轉移不超過50%的聯邦資金[15]。

（二）聯邦政府保障財政誘導策略實施的政策

聯邦政府實施的財政誘導策略賦予州和地方政府使用教育撥款較大的自主權，會不會出現挪用、擠占、浪費教育經費的問題？聯邦政府為保證財政誘導策略中的教育撥款有效使用，實施了相應的政策。

1.實施教學與評價分離，保證教育績效評估的客觀性。美國聯邦政府實施的教育績效問責，不是上級政府對下級政府、政府對學校的教學檢查，而是由多個績效問責主體參與的活動。政府、企業、社會組織、公民組織乃至公民個人都是問責的主體。因為公共教育是在花納稅人的錢，作為納稅人有權利知曉和監督財政資金的使用方向及結果。績效問責由三個部分組成：標準、評估、獎懲或干預。在績效問責體系中：一是績效標準由政府、民間組織或研究機構共同制定。比如，2010年發布的《共同核心州立標準》是由州首席教育官理事會（Council of Chief State School Officers）和該協會“最佳實踐中心”共同開發[16]。二是績效評估系統由政府委托民間機構開發。比如，2010年10月，聯邦政府開始為“更智能平衡評價聯盟”開發與《共同核心州立標準》相匹配的綜合評價系統提供了額度達 1.6億美元的發展基金[17]。三是學生學業成績測定是通過社會化考試的方式來實施的。

2.公開教育績效評估信息，以便公眾監督。信息公開是監督的前提，州、學區、學校定期公開教育績效的相關信息，比如，“呈送對象清晰，呈現信息全面”的年度績效報告[18]。教育績效報告是州、學區、學校對社會承諾的回應，這些回應必須考慮公眾關注的關鍵信息，比如，績效目標，學生實際學業成績，學校的努力、差距縮小程度等信息[19]。信息公開可以通過多種方式，比如網絡、公告、傳單、家長會議等，最大限度地方便公眾獲取這些信息，以利于更好地監督。

3.鼓勵市場和社會參與，倒逼地方政府有效使用聯邦教育撥款。聯邦政府為提高教育撥款使用績效，賦予學生家長更多選擇學校的權利，學生可以參與到教育券計劃、特許學校計劃之中，自由擇校。這些計劃本身是“錢隨人走”，地方政府不僅要滿足學生家長的這些需求，而且還要負擔由此而帶來的相關費用。這樣就迫使地方政府及學校必須不斷提高辦學績效，否則，原來的公立學校就會面臨關門或者被政府選定的教育公司接管而成為特許學校，地方政府不僅獲得聯邦政府資助的教育經費減少，還要額外承擔因教育失敗而帶來的經費支出。

四、啟示

美國聯邦政府教育撥款與我國中央政府教育財政轉移支付資金性質類似。聯邦政府基于地方需求的教育財政供給策略，能夠在教育績效問責政策實施中發揮作用是由多方面因素綜合影響的結果。其中一個重要的原因是美國聯邦政府在沒有改變并充分利用地方教育自治傳統、財政分權體制的優勢下，實現了國家教育發展戰略目標。我國基礎教育實行地方負責制，在“以縣為主，省級統籌”的教育財政管理體制下，基礎教育經費來源主要是地方政府財政供給和中央政府教育財政轉移支付撥款兩個部分，這點和美國相似，只不過我國強調的是地方政府基礎教育的自主權，美國注重的是地方政府基礎教育自治權。美國聯邦政府基于地方需求的教育財政供給策略為我國提供的啟示在于：

一是尊重地方政府基礎教育管理自主權，尤其是中央政府教育財政轉移支付資金使用自主權。因為我國基礎教育存在不均衡的發展態勢，不同省份的地方政府面臨的實際教育經費需求存在著差異，尊重地方政府教育管理自主權可以更好地滿足區域內公眾教育需要。因為，從教育作為公共產品和服務有效供給來看，地方政府相比中央政府更能夠了解公眾教育實際需求。

二是尊重已有法律規范，明確中央政府和地方政府的責任邊界。中央與地方政府的政治責任邊界越清晰，社會政策效果越明顯。紐約大學的Saad Gulzar和獨立學者Benjamin J.Pasquale的相關研究證明，政治責任的邊界劃分對于政策結果具有重要意義，如果政客無法通過付出努力賺取相應的政治資本，就不會有動力去督促官員工作[20]。我國基礎教育財政管理體制規定了中央與地方政府教育經費供給責任，中央政府教育財政轉移支付是建立在地方政府財政努力的基礎之上的。中央政府教育撥款是補助而不是替代，地方政府基礎教育財政供給責任是不容推卸的，必須從根本上消除等、靠、要的思想。

三是激發地方政府教育供給的創新性、避免用單一模式或中央行政命令提供教育財政供給。中央政府要加強教育財政供給的針對性，避免出力不討好，同時也要避免“中央點菜、地方買單”的問題。中央政府在不斷加大對地方政府教育財政轉移支付規模的同時，也要不斷強化教育財政支出的績效問責，強化地方政府以“辦人民滿意的教育”為績效導向，發揮教育管理過程中的創新性，構建創新驅動的地方基層教育財政管理模式。

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編輯 張志強

張慧敏

G40

：A

：1007-905X（2017）03-0113-06

2016-11-15

北京市哲學社會科學規劃基地重點項目（10AbJG383）

1.栗玉香，女，中央財經大學政府管理學院教授、博士生導師，主要從事教育經濟、教育財政及政府經濟研究；2.馮驍，男，中央財經大學政府管理學院博士研究生，主要從事政府經濟及教育稅收研究。