刑事視角下“村霸”現象的問題梳理及對策設計

韓仁潔

(武漢大學 法學院，武漢 430073)

刑事視角下“村霸”現象的問題梳理及對策設計

韓仁潔

(武漢大學 法學院，武漢 430073)

近年來，我國農村治理亂象頻生，“村霸”現象日益嚴重，由此導致農村經濟發展緩慢，社會不穩定因素大大增加。當前我國對“村霸”的刑事治理中，無論是實體法層面還是程序法層面均存在諸多不足，對于相關違法亂紀行為難以形成有力威懾。因此，為加大“村霸”治理力度，首先在于反思我國當前刑事規制情況，剖析個中問題，通過“遏止惡性行為增多加重、保障農村群眾救濟渠道、預防不良現象擴大影響”三管齊下以鞏固農村安定環境。

村霸；規制困境；規制對策

2016年3月，公安部部署全國公安機關開展嚴厲打擊農村黑惡勢力違法犯罪專項行動并于2017年1月決定將該專項行動再延長一年。2017年1月19日，最高人民檢察院印發《關于充分發揮檢察職能依法懲治“村霸”和宗族惡勢力犯罪積極維護農村和諧穩定的意見》(簡稱《意見》)。這些相關舉措顯示了中央高層對于農村基層沖突日益激進情況的充分重視。立足當前全國上下嚴厲打擊“村霸”的有利契機，研究我國“村霸”懲治工作，反思困境，從預防不良影響擴大、打擊現有惡性行為、保護基層民眾權益三個角度全面出發，更有利于提升“村霸”懲治工作的針對性、有效性。

一、我國“村霸”現狀介紹

(一)“村霸”的概念

對于“村霸”，可以分別從兩個角度進行定義：一方面，從追究責任的角度出發，“村霸”指農村霸權主義現象的始作俑者，即導致沖突發生的行為主體，有學者將其界定為“村霸，一般是指在一個村或一定區域內，仗勢欺人，稱霸一方，危害農村社會治安秩序，引起公憤，或誣告陷害、煽動群眾、操縱鬧事、制造事端，嚴重危害農村基層政權建設的違法犯罪分子或犯罪團伙的頭子。”[1]也有學者將其歸納為“在村子里或一定區域內恃強凌弱、仗勢欺人，經常制造事端，嚴重擾亂農村社會治安秩序的人。”[2]但筆者認為，“村霸”既包括以一人謀害一方的個人，也包括以組織形式長期為非作歹的團伙；另一方面，從綜合治理的角度出發，“村霸”指向發生于農村地區的霸權主義現象，即農村地區民間不合理甚至不合法集權現象以及與此相關聯的各種社會亂象。本文中，筆者將“村霸”定義為特定社會現象，從現象治理的角度展開分析。

(二)“村霸”的特征

1.地域性

“村霸”，顧名思義，以村落為特定范圍發生。盡管各地違法亂紀活動的行為方式、涉及罪名存在出入，但它們均分別以特定村落或村落特定區域為范圍作案，這與農村的封閉性、落后條件以及違法亂紀者對農村的熟悉程度相關。農村相對于城市，人口流動性弱，信息和經濟交流較為閉塞，監控技術手段也相對落后，這使得違法亂紀者有逃避監管與掌控地方實權(自然資源和社會資源)的優勢條件。但有些違法亂紀者的勢力范圍并不限于此，他們往往在形成地方權力積累后，為了壯大自身而向鄉鎮或周邊區域拓寬自身影響。

2.集權性

違法亂紀者的行為基礎在于對地方的管控能力，即掌握一定的地方管理權力，從而幫助其控制地方利益輸入或輸出。因此集權性是“村霸”現象的又一特征，但是各地區“村霸”現象中暴露的權力集中的內容和方式不盡相同，比如河南張中彥案中罪犯張中彥利用村治保主任身份組建治安隊向商戶亂收費并開設賭場、暴力獲利；[3]河北孟玲芬案中罪犯孟玲芬作為村務領導小組組長利用家族勢力并糾集社會閑散人員形成獨霸一方的囂張勢力；[4]廣州劉氏兄弟案中罪犯通過自行組建黑惡勢力團伙在一定區域內利用暴力獲權并進一步肆意妄為。[5]

3.政治滲透性

“村霸”現象中的政治滲透性體現在多個方面。首先，違法亂紀者在基層選舉中往往會“積極活動”：他們有的自己參與選舉，通過威脅、賄賂、欺騙等違法方式保證自己當選并掌握基層權力，有的扶持自己認可的候選人，進行賄賂等破壞基層選舉的違法活動，典型案例如廣東省公安廳公布的江門市新會區某村前村主任關某通過操縱選舉，扶持兒子當上村委會主任，把持基層政權。[6]這些破壞行為往往以形式上的合法掩蓋干預者對選舉者意志的壓制，在此基礎上進行的基層選舉并不是真正的“民主選舉”。其次，有的違法亂紀者憑借自身的經濟實力，以發展農村經濟為借口，以投資、發展為幌子，在經濟上誘惑鄉村干部并控制基層政權，然后控制這一地域的社會經濟資源[7]。最后，“村霸”現象中政治滲透性的高階形態是通過利益輸送等方式拉攏和賄賂鄉鎮領導和縣市政府干部，獲得自己的“保護傘”。在“村霸”現象發生的一些地區，常常存在鄉鎮黨政干部對村霸惡勢力的放任、縱容甚至勾結。一些鄉鎮干部認為農村事是小事，因而采取容忍態度，一些則有意識利用和扶持違法亂紀者，以期控制基層[8]。違法亂紀者對縣級以上政權的滲透則形成了“朝里有人好辦事”的局面，使得村霸不僅橫行鄉里，甚至于無人敢管。

4.嚴重的社會危害性

“村霸”現象本身即是對基層社會秩序的破壞。其中包含的犯罪類型并不限于一類，侵犯法益呈現多樣性特征，侵害程度亦有所差異。“村霸”現象中的犯罪活動是經常性、持續性的。“村霸”現象中違法犯罪活動的多樣性和持續性，以及部分案件中的涉黑性決定了其嚴重性和特殊性。

二、“村霸”問題的刑事規制困境

(一)實體性問題

1.身份犯的界定

對于“村霸”現象中的違法亂紀者是否應當以職務犯罪相關罪名加以定罪量刑取決于是否應當將其身份確定為“國家機關工作人員”。根據《憲法》和《村民委員會組織法》的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村委會主任、副主任等村基層組織組成人員由村民直接選舉產生，而不是依法任命；村委會成員并不享受國家工作人員的工資福利待遇。村黨支部則是黨在農村的最基層的組織，領導農村的各項工作。2000 年1月全國人大常委會通過了《關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》(以下簡稱《解釋》)，以立法解釋的形式對刑法規范中“其他依照法律從事公務”的含義進一步明確，規定了農村基層組織人員協助人民政府從事七種行政管理工作，屬于《刑法》第九十三條第二款規定的“其他依照法律從事公務的人員”。《解釋》同時指出：“村民委員會等村基層組織人員從事前款規定的公務，利用職務上的便利非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的”適用貪污罪、挪用公款罪和受賄罪的規定。《解釋》給出了農村基層組織人員從事公務的明確界限，村干部是否屬于貪污賄賂犯罪主體，可以通過是否依法從事公務進行判斷。但是這一邊界的確立也帶來一些問題，其一是村基層組織干部在這些公務事項以外收受、索要錢財以及貪污集體事務中的錢款的性質該如何認定，其二是基層組織人員進行公務行為的時間點較難判斷。“村霸”現象中的涉案村干部，往往利用自身職權，在農村土地征收征用、集體土地租賃、村民個人宅基地變更和集體財產經營過程中謀取不正當利益，損害國家和集體經濟利益。在這些違法犯罪活動中，依法的公務行為和集體管理行為往往交錯，國家發放的錢款和集體管理資金常常混同。

2.基層選舉是否應當入刑

根據《中華人民共和國憲法》第一百一十一條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。”農村實行直接民主選舉制度，選舉村民委員會對農村的各種集體事務進行管理。但基層選舉卻往往出現多種問題，首先是候選人多存在指選、派選，打擊了村民的民主積極性；其次是部分地方出現賄選、威脅等破壞選舉的行為；最后是部分村干部在換屆之際為保住自己的領導地位操縱選舉，農村社會慣有的宗族勢力也常為選舉發生沖突。由于目前我國尚未將破壞農村基層自治組織選舉的行為納入刑法評價體系，這也導致依法追究有關行為缺乏法律依據。

3.農村涉黑案件是否應當適用加重刑

《中華人民共和國刑法》第二百九十四條第三款規定：“國家機關工作人員包庇黑社會性質的組織，或者縱容黑社會性質的組織進行違法犯罪活動的，處五年以下有期徒刑；情況嚴重的，處五年以上有期徒刑。”而《最高人民法院關于審理黑社會性質組織犯罪的案件具體應用法律若干問題的解釋》第四條規定“國家機關工作人員組織、領導、參加黑社會性質組織的，從重處罰”，由此可見，對于是否是“國家機關工作人員”身份的認定對于“村霸”現象中相關人員的定罪量刑具有重大意義。當前我國對于農村自治組織工作人員“國家機關工作人員”的身份界定存在相當大的局限性，而當這種局限性必然會影響到農村涉黑案件的防控和治理。

(二)程序性問題

1.取證障礙多

“村霸”現象中的犯罪活動主要集中于村落之中，而違法亂紀者對村落享有一定的管控力和支配力，因此導致偵查人員調查取證障礙重重：其一，有些違法亂紀者自身屬于暴力團體，而且仰仗地方“保護傘”的庇護，在面對偵查活動時不僅拒絕配合，甚至不惜直接與偵查人員發生正面沖突，阻撓偵查人員進入村落調查取證。其二，由于“村霸”現象發生于農村，相關違法活動也集中于農村之中，因此，罪犯、被害人及證人往往長期居住于同一村落之中，受農村區域局限及人員流動性弱的特點影響，相關人員之間的熟識程度較之于一般案件更為密切，由此也為罪犯脅迫證人阻止其作證創造了條件，證人也更容易因為情感因素而放棄作證。其三，農村警務配備較之于城市較落后，一方面，警務人員少而且上升空間小，因此往往與地方惡勢力糾結，怠于行使自身職權，甚至成為違法亂紀者的“保護傘”之一；另一方面，農村警務裝置有限，既無法像城市那樣安裝監控，實施實時監管，也沒有先進的技術配備保障偵查活動及時高效進行。

2.舉報路徑受限

立足我國當前實情，一方面，“村霸”現象的政治滲透性往往為受害人舉報設置了層層障礙，不僅會導致舉報人訴求無門，甚至會使公職人員與違法亂紀者串通報復舉報人，使舉報人陷入不能也不敢舉報的境地；另一方面，當前我國信訪工作本身亦存在諸多問題，信訪問題尚有待解決的情況下更難以保障基層農民通過信訪渠道達到維權目的。

3.保護舉報人的難度大

舉報人的保護工作包括兩個環節，一是防止舉報人的個人信息被泄露，二是防止被舉報人向舉報人施加侵害行為。就前者而言，保密工作有效開展的重心在于防范政府機構及司法機關內部存在“村霸”保護傘，一旦存在保護傘，則舉報人信息容易泄漏。對于后者而言，由于被舉報人對舉報人有詳細了解并能夠與之密切接觸，針對舉報人的報復行為較之一般案件更難防范。

三、“村霸”問題的刑事規制出路

(一)遏止“村霸”惡性行為增多加重

1.加大對破壞村委會選舉行為的懲治力度

可以將一般性的破壞村委會選舉行為作為具體犯罪的加重情節進行規制；對于只想獲得管理職權而沒有牟利目的，且未涉及賄選及暴力脅迫方式干預他人行使選舉權的，如果當選后產生犯意，實施具體犯罪行為的，應當依照有關規定對后續行為進行制裁，前期破壞選舉行為不予追究。

2.肯定對村干部在特殊事項上的身份犯認定

在加入村委會后涉嫌侵害地方社會資源和自然資源的行為，應當對相關人員以國家機關工作人員身份定罪量刑，涉及其他犯罪，則依照現行法律定罪量刑；涉嫌黑社會性質組織犯罪的，無論是村委會成員組織、領導或包庇此類活動，都應當以“國家機關工作人員”身份對相關人員進行處罰，而對于威逼利誘村委會成員加入組織的組織頭目也應當在黑社會性質組織犯罪的定罪基礎上加重處罰。

3.嚴格處理阻礙偵查機關取證的行為

對于阻礙偵查機關到村落取證的行為，應當抓典型、嚴懲治，對于組織、煽動人員進行相關處罰的同時，應當對其深入調查，觀察其是否存在其他違法亂紀事項；對于參與人員應當進行初步審查和判斷，對其身份進行分類，并作出區別性懲治。

(二)保障農村群眾的救濟渠道

1.拓寬農村居民舉報渠道

開通網絡舉報通道以支持異地舉報及匿名舉報。在信息化時代，雖然老一代農民對于網絡了解不多、運用有限，但是其身邊一般均有能夠熟練運用網絡的親友，他們可以通過信息傳遞的方式讓親友幫助其向有關機關進行舉報。此外，這種方式更有利于上級機關對下級機關進行監督，也可以幫助舉報人在舉報受阻時向行政高層進行再舉報。

2.限制媒體曝光敏感內容

在信息時代，媒體常常充當公眾的保護傘。在舉報無望的情況下，一些農民會尋求媒體幫助進行曝光。這種方式雖然在個案中有利于督促有關機關幫助相關群眾維權，對有關違法亂紀活動進行及時處理。但從長遠角度來看，政府機關長期存在于社會輿論壓力之下，將不利于其行使行政職權，因此應當對媒體曝光予以限制。

3.提升農村治安管理配備

農村治安管理裝置應當與農村治安需求相匹配。可以在農村要道及人員集中區域設置監控設施；加大對農村治安的重視程度，在提升農村警務人員福利的同時加派人員深入農村開展警務工作，同時，對于涉嫌與農村惡勢力勾結的相關人員也應當加大處罰力度。

(三)預防不良現象的擴大化影響

1.對引誘未成年人犯罪的加重處罰

未成年人心智尚未成熟的特點讓他們較難辨別是非，更容易在錯誤人生觀的引導下作出不當行為，成為農村惡勢力的一員甚至骨干力量，而這種現象對于國家的發展與進步產生巨大威脅。因此對于涉及未成年人違法亂紀的“村霸”現象更應當從嚴治理，對于相關個人尤其是引誘未成年人從事違法亂紀行為的人員應當從嚴治理，甚至限制其進出未成年人集中區域如農村學校等。

2.對涉黃涉賭涉毒行為嚴肅處理

利用農村區域偏僻、管治受限而在農村地區開展黃賭毒活動的行為是對基層治理的一大重擊。將“農村”區域作為相關犯罪加重處罰的事由，對于組織、參與、包庇的人員尤其是國家機關工作人員更應當加大處罰。

3.預防打擊報復行為

“村霸”現象中的違法亂紀者往往都是有犯罪前科的人。其具有知法犯法、屢教不改、傾向于對舉報人報復的特性。因此，對于此類人員雖然限制其回到原居住地有違情理，但是可以限制其返鄉后的具體行為，禁止其從事可能引起再犯的相關工作。

[1]張慶生.關于打擊處理村霸的法理思考[J].河北省社會主義學院學報,2010(4)：85-87.

[2] 冀承陽.村官變“村霸”現象暴露鄉村治理困境[J].人民法治,2017(2)：90-91.

[3] 張洋、倪弋.河南“村霸”獲刑25年 打警察叫囂：敢動我兒就打殘[EB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1625954.2017-4-1訪問.

[4] 耿建擴.河北“村霸”女村主任終審判決：維持20年有期徒刑原判[EB/OL].http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1622370. 2017-4-1訪問.

[5] 張璐瑤.“村霸”橫行12年 涉嫌暴力壟斷[EB/OL].http://help.3g.163.com/16/0416/16/BKPN4RAS00963 VRO.html. 2017-4-1訪問.

[6] 南方法制報.村主任？不！他們是“村霸”的傀儡[EB/OL]:http://gd.news.163.com/jm/17/0331/09/CGRISRN504178D8B.html. 2017-4-1訪問.

[7] 于建嶸.警惕黑惡勢力對農村基層政權的侵入對湘南40個“失控村”的調查[J].安徽決策咨詢,2003(8)：34-35.

[8] 陳柏峰.鄉村江湖——兩湖平原“混混”研究[M].北京：中國政法大學出版社，2011:174-175.

TheCriminalStudyofProblemsandSolutionsoftheRuralHegemonyphenomenon

HAN Ren-jie

(Wuhan University,Law School,wuhan 430073,China)

Recently,more and more chaotic phenomenons happen in chinese rural areas, and the phenomenon of rural hegemony become more and more complex.But all of these lead to the fact that the spead of the economic development reduces and the social unstable factors increase.Most of the fact is due to the problems in substantial law and procedural law,which are inadequate in preventing rural crimes and publishing criminals.Otherwise,it is siginificant to analyze the effiency of present criminal methords in rural governance and to discover the related problems.Above all,if the policys could pay more attention to treating the criminals of rural hegemony severely,protecting the relief channels of peasants actively and holding back the expanding of the bad influences of related criminals effectively,the harmonious environment in chinese villages will be built.

rural hegemony;regulatory difficulties;countermeasures

2017-06-26

2015年國家社會科學基金青年項目“被追訴人的程序平等權研究”(15CFX030)的階段性成果。

韓仁潔(1993— )，女，河南新縣人，武漢大學訴訟制度與司法改革研究中心助理研究人員，主要研究方向：刑事訴訟法學。

D924

A

1008-2433(2017)05-0105-04

(責任編輯：王利賓)