論警察執法理念的遵循

葛雙龍

(吉林警察學院， 吉林 長春 130117)

論警察執法理念的遵循

葛雙龍

(吉林警察學院， 吉林 長春 130117)

警察執法過程中的公民權利保障在世界各國司法活動中逐漸成為一種優位價值理念，對警察執法活動聚焦并期望執法規范成為當前我國全體公民對建設“法治中國”的強烈回應。我國警察執法理念滯后的原因是公民權利意識淡薄，程序意識不強，警察職業素養欠缺等。積極探索警察執法理念的提升，遵循執法必須保障公民權利，堅持服務型執法，永遠追求程序正義是有效促進警察執法規范的必要路徑選擇。

警察執法理念； 公民權利； 程序正義

當前，在我們為“法治國家、法治政府、法治社會”三位一體的“法治中國”目標而努力奮斗的關鍵節點，黨的十八大、十八屆四中全會的召開，為我們擘畫了建設法治中國的新藍圖，“依法治國”目標更為清晰，我國法治建設步入嶄新的歷史階段，站在了新的歷史起點上。習近平總書記在主持召開中央全面深化改革領導小組第二十四次會議上進一步強調，讓人民群眾在每一項執法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義[1]。這是對警察執法工作的殷切期望，也是對警察執法工作的嚴肅要求。而警察執法理念是警察執法活動的先導，因此對警察執法理念進行探討是對建設“法治中國”的積極回應。

一、當前我國警察執法理念表現形式

改革開放至今，我國警察執法工作取得了卓越成就，不僅維護了社會穩定，而且最大限度保護了廣大人民群眾的根本利益。但是，傳統的權力觀念與執法理念對當前我國警察執法還有深遠的影響，主要表現在：

(一)重視實體法律，輕視甚至忽視程序法律

在以往的警察執法活動中，看重的是對案件實質性問題的處置結果是否正確，而在具體辦案過程中卻疏漏、輕視程序上的有關法律規定。衡量警察執法辦案的標準，除了要案件事實清楚，證據確實充分，處罰準確外，還有一個就是程序合法。沒有程序保障，就不可能有真正的公平正義。公正合理的程序不僅是實體正確執行的重要保障，更有利于防止權力腐敗，從而保護當事人的合法權益。實現社會民主程度的提高和法治進程的推進，這是和警察權力受到限制的程度有關。可以說，越是民主，越是法制健全的國家，警察的權力越是受到非常嚴格的限制。程序雖然不同于實體，它是一種技術性的規范，但卻也包含著實體的內容。這種技術規范根據一定的執法理念創造和設計，對程序的違反，侵害的不僅是當事人的程序性的合法權益，也是對執法目的的違背。可以說，遵循嚴格的法律程序是防止警察權力被濫用的有效保障。在傳統執法理念下，許多民警在執法中片面追求實體正義，認為只要執法行為最終目的合法，違反法定程序無關緊要，為了偵查辦案，實現公平正義，犧牲掉一些程序，當事人也能理解；還有的民警對法定程序隨意理解，在程序上刁難當事人，自己喜歡怎樣做就怎樣做，各行其是。

(二)重視公權力的行使，輕視甚至忽視公民個人權利的保護

人權是人類社會政治經濟發展到一定階段的產物，并隨著社會的發展而發展，它是人作為人應當享有的各種權利的總稱。現代社會是法治社會，其最突出的特征，就是一切以人為本位。“而在傳統的公安執法工作中，警務執法活動體現的是管理本位主義，是一種權力至上主義，而不是公民本位主義，所以呈現出公權與私權的失衡”，這與現代執法理念的“權利本位”特征格格不入。在傳統的公安執法工作中，執法者偏重于對公權力的運用，公民私權保障不足，存在著許多問題，主要表現為: 強制措施濫用，如暴力執法、超期羈押、非法拘禁與刑訊逼供現象大量存在;執法的自由裁量空間大;執法的隨意性強。

二、警察執法理念滯后的原因

傳統的執法觀念加上警察自身職業道德素養欠缺是造成警察執法形象不佳、執法權威性缺失的根本原因。

(一)公民權利意識淡薄

我國歷史悠久，經歷了漫長的封建社會，社會發展進程直接從封建社會過渡到社會主義社會，傳統帝制固有的特權思想、義務本位和官僚思想必然根深蒂固地影響著后世的人們。警察作為公共權力的重要承載者，其本身公民權利意識的高低決定了執法質量的好壞，要把公民權利從法律文本上的規定，落實到現實生活中享有的權利，仍然還有很長的路要走。不僅需要立法者、執法者更需要全社會共同做出努力。

(二)程序意識不強

長期以來作為警察執法一直得不到根治的主要原因就是重實體輕程序，警察執法過程中認為只要最終的處理結果是公正準確的，程序上簡化一點也沒有多大關系。盡管更多的執法者意識到在建設法治社會過程中，程序已被提到一個相當重要的位置，但還有超過20%的警察重打擊，輕保護，片面強調刑事司法的懲治功能。

(三)警察職業素養欠缺

面對當前我國社會矛盾凸顯，執法壓力遽升的嚴酷現實，警察疲勞執法、被動執法情況突出，各級執法者職業倦怠感明顯，不僅主觀上沒有提升職業素養的意愿，客觀上也不具備職業素養提升的條件。

在當前“法治中國”建設不斷加強，民主法治意識以及公民權利觀念日益深入人心的時刻，這些傳統的執法理念不僅嚴重阻礙了公安機關法治化進程，還嚴重制約著國家治理現代化的前進步伐。黨的十八大和十八屆四中全會以來，“依法治國”精神全面深入到每個公民心中，全社會都在關注警察執法是否嚴格公正文明，是否以保護最廣大人民的根本利益為出發點，是否以保護公民權利為工作重心。創新執法理念、轉變執法觀念、用法治思維指導執法工作不應該只是停留在口號上，而應在警察執法的制度以及各級執法者執法實踐中得到充分的貫徹執行。觀念的更新，理念的樹立是一個艱巨而漫長的過程，不可能一蹴而就、畢其功于一役，要接受不斷學習和長期宣傳教育的思想準備，更要接受來自執法實踐中層出不窮的困難和挑戰。

三、提升警察執法理念的途徑

(一)樹立公民權利保障為終極目標的理念

首先，警察的任務決定了保障公民權利是警察執法的終極目標。《人民警察法》第二條規定：“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。”從法條的規定來看，警察的任務是鞏固共產黨的執政地位、保障人民安居樂業以及維護國家長治久安。因此，如果作進一步的歸結，不難看出，警察的任務主要體現在打擊犯罪和服務人民兩大方面。隨著依法治國方略的出臺，法治進程的加速，全體公民的法治意識得到迅速提升。人們對警察執法的期待由過去很長一段時間內側重于犯罪的打擊，轉變為更好地服務人民上來。在此過程中，警察隊伍也在不斷地適應執法工作的新定位，尋求自身的改變來滿足人民的需要。為此，警察在依法履行人民民主專政職能、打擊犯罪的同時，應該更加突出地履行好尊重和保障公民權利的職能。從實際工作中公安機關人民警察承擔的職責來看，無一不與公民權利密切相關，一方面，警察通過依法打擊犯罪、維護社會治安，來保護人民生命財產的安全，進而保障廣大人民群眾權利的實現；另一方面，警察通過實際執法工作服務人民群眾，也真正體現了人民利益至上，尊重廣大人民群眾的權利，滿足其日益增長的物質、文化生活的需要。尤其是隨著社會的發展，人們越來越清楚地認識到，犯罪是一個社會問題，僅僅依靠警察是不足以解決犯罪問題的，只有動員社會和公眾參與，才能有效地遏制犯罪。所以，人民警察的任務不能僅僅局限于打擊犯罪，同時還應成為社會工作者，這樣就決定了服務人民和打擊犯罪都是警察的重要任務。警察機關作為上層建筑，在我國是階級性和人民性的統一。一方面，它是人民民主專政的工具，服務于國家政權；另一方面，歸根結底它又是人民的機關，代表人民利益，服務人民。公民權利作為人所享有的基本權利，理應獲得當然的尊重和保障。因此，警察執法的任務決定了保障公民權利是警察執法的終極目標。

其次，依法治國理念決定了保障公民權利是警察執法的終極目標。依法治國是治理國家的基本方略，和公民權利有著密切的聯系：保護公民權利是法治的根本目標和基本價值，法治既是對公民權利的根本保證，也是公民權利得到保護和尊敬的重要標志。沒有對公民權利有效保護，它不是真正的法治;離開法治的保障，公民權利再好也無法實現。所謂法治，其最基本的含義即法律主治。它是一種貫徹法律至上、嚴格依法辦事的治國原則和方式[2]。如果說民主自由是法治所追求的最高價值目標的話，公民權利得到尊重和保障則是這一價值目標實現的重要標志。實現作為法治理想目標的自由，需要通過公民權利保障這一現實目標來完成，公民權利只有得到法律承認，才能從應然權利轉變成法定和現實權利，也只有通過有法律確認，公民權利才能上升為國家意志，才能得到有力保障。依法治國的本質要求就是“法治國家、法治政府、法治社會”三位一體的“法治中國”目標的實現。法治國家、法治政府、法治社會的穩步推進與實現必須把尊重和保障公民權利作為最根本的出發點和基本原則；并且在國家治理體系中，法律應該具有極大的權威性，它不以任何個人意志為轉移。任何政黨、組織、機構和個人都要在法律的框架內活動，法治面前無特權。如果沒有依法治國方略的真正實施，公民權利就會成為空話。

另一方面,法治如果偏離了保障公民權利的目標，不再把確認和保障公民權利和自由為己任，而是要通過限制人民的權利實現統治的意志，這種法治也不是真正的法治。一個法治程度愈高，法律制定愈完備的社會，也是一個愈自由和自信的社會。作為社會主義國家，人民當家做主，人民是國家的主人，既是權利的主體，也是法治的主體。法律是全體人民意志和利益的體現，依法治國，就是按照人民的意志建設法治政府、法治社會和法治國家。因此，保障公民權利不受侵犯和充分實現是社會主義法治的本質屬性和必然要求。法治的客體是公共權力，法治的目標是要規范公共權力的運作形態，限制和支配公共權力的運行秩序。權力具有無限擴張性，而不受制約的權力會導致權力的濫用，其直接后果就是對公民權利的侵犯。因此，在法律的框架下運行、規范和制約公共權力，實際上就是以權利制約權力，用公民的權利去限制公共權力。公民權利是公共權力的目的和界限。從政府角度，嚴格按照法律章程行事，法無明文規定不可為；而相對個人，法無禁止皆可為，“法不禁止即自由”。要想把我國建成“法治國家、法治政府、法治社會”三位一體的“法治中國”目標的真正實現，就必須將公民權利擺在首位。這是對警察執法的時代命題，無疑也是公民權利得到充分保障的必然要求。

最后，保障公民權利與維護公共安全是辯證統一的。就像權力與權利是辯證統一的一樣，保障公民權利與維護公共安全依然是辯證統一的關系。公共安全，廣義上講，是指全體公民從事正常的生產生活所需要的穩定的社會環境和秩序。狹義上講，公共安全是指社會治安安全，是指一定時空條件下全體公民不受危險威脅，安全得到保障的社會狀態。公共安全職能在權力體系所屬關系上屬警察權力范疇。在法治國家，保障公民權利與維護公共安全是辯證統一的關系。維護公共安全的目的是為了保障公民權利，而只有保障公民權利，才能最終維護公共安全。因此，在警察執法中，正確認識和處理公共安全與保障公民權利的關系是極為重要的。長期以來，我們習慣接受一種觀念，就是“公共”事務永遠比“個體”事務重要，公共利益永遠大于個人利益，個人服務于整體，個體服從公共。在此情形下很容易把公共安全置于比公民權利更重要的地位。此時，維護公共安全便成為權力部門用以限制公民權利最常見的借口，以公共安全為目的，以限制公民權利為手段，完全忽視了依法治國就是應以保障公民權利為核心的精神實質，這樣，就導致了目的與手段的錯置現象。

因此，警察不得借口公共利益剝奪公民權利。在我國，警察職權中無論是行政強制權還是刑事強制權，或是其他權力的行使，大多具有強烈的強制性甚或暴力性，同時行使這些權力時又總是具有法定依據情形，因而如果使用不當，極易侵犯公民權利，諸如時有所見的刑訊逼供、超期羈押、剝奪犯罪嫌疑人或服刑人員的正當權利等均屬在秩序行政領域發生的侵犯公民權利的現象。在法治國家，保障公民權利與維護公共安全是辯證統一的關系。維護公共安全的目的是為了保障公民權利，而只有保障公民權利，才能最終維護公共安全。因此，在警察執法理念中，正確認識和處理公共安全與保障公民權利的關系是極為重要的。

(二)樹立服務型執法是警察執法基石的理念

二十世紀末期，世界各國政府為提升行政效率和重塑政府形象，不斷引入企業所奉行的“顧客至上”的服務理念及營銷策略，并大力推行新政府運動，改革行政官僚弊習，重新設計行政流程。政府是服務型政府，這一前提導致警察的服務性。警察是通過維護社會治安秩序而為社會提供公共服務的，因而，警察是服務者，是為人民服務的公務人員。隨著社會的變遷，經濟的發展，政治文化生活水平的提升，公安機關在行政管理領域須由傳統的管理型轉變為服務型，公安工作中要確立公民優先主義的思想。

這些年，隨著民主化、現代化觀念的不斷深入，我國政府也持續致力于行政改革及政府再造的種種施政作為，頗具成效。各種不同行業的政府部門，都在大力采取或尋求便民、惠民措施。包括稅務、工商、土地、衛生、建設等機關，在服務民眾的相關軟、硬件措施上，不斷出臺為民服務的各項創新作法，的確給民眾帶來“家”的感覺。而警察在這方面常被視為較保守的群體，但與人民關系又最為接近，因此，如何與民眾建立良好的互動關系，以及建立人民對公共權力的信任，政府機關服務理念及施政策略的做法，值得各級警察機關學習借鑒。理論上，警察工作是安內工作，是提供人民一個安全的環境。警察往往被定位成法律的執行者及社會秩序維護的角色。但是手段上，隨著時代的變遷，當今民主法治國家的警察，已漸從以強制或指導為主的手段，轉變為以服務為主的手段。作為國家機器的警察，是通過人民授權維護公共安全而為社會提供公共服務的，因而，警察執法的基本前提是執法為民，是為保障人民的安全生活而提供服務的公務人員。隨著社會的變遷，經濟的發展，政治文化生活水平的提升，警察執法必須由傳統的管理型職能向服務型職能轉變，警務工作要確立人民利益高于一切的思想。因為警察職權的正當合法性，來自于公民透過立法的付托，且公民期待警察以法律為基礎，以服務為手段，落實執行公共權力，并進而提供安全與有秩序的生活環境，使民眾享有免于恐懼的自由，方能獲取民眾的支持與信賴。因此，在警察機關履行其角色功能的過程中，如何將傳統警察的強制性觀念，轉化為服務性的觀念，乃至于表現在具體的作為上，是值得探討的課題。

服務風格將供求哲學應用于警務。總的來說，社區成員期望警察在對待他們時要有敬意，有禮貌，就如同商人和服務業人員對待他們時一樣。根據社區成員的意愿，對于入室盜竊、暴力犯罪或青少年吸毒，警察都嚴肅處理，并且通常派專業的警隊來對這些案件進行調查。對于輕微犯罪，警察經常采用非正式制裁措施，盡可能避免使用逮捕手段。如對于青少年罪犯，警察或者將他們帶回警察局加以勸告，或者登門進行訓誡。當前政府的服務方向為盡力提高所有社區成員的幸福指數。通過建立警察與社區積極互動的伙伴關系，打造以服務為導向的社區警務模式，使警察及時解決社區成員的急需困難從而為社區提供最需要的服務。與倡導其他風格的警察機構相比，以服務為中心的警察機構更注意利用社區的各種資源，如戒毒方案、家庭咨詢、自治組織，等等。

由此可見，在很多情況下，警察的公共服務行為是根據公民實際需要所呈現的非正常的警務行為，通常包括尋找失蹤人員、幫助受困的汽車司機、發放死亡通知書、提供護衛，等等。而這些非正常警務行為之所以發生，是因為警察職業全天候的性質，作為最容易見到的政府部門代表，民眾已習慣遇到困難第一時間找警察幫助，在今后的社會發展過程中，這一現象只會強化而不會減弱。

從我國當前總體來看，人們在談到警察的服務性時，往往把服務等同于警察的根本宗旨，等同于警務工作最終目的意義上的為人民服務，也就是“執法為民”的宗旨。警察機關主要通過對社會的嚴格管理、嚴格控制來達到為人民服務的最終目的，而忽視了警務工作自身還包括具體的服務職能。雖然警務工作也有為公民提供服務的行為，但服務內容與方式等由警察機構單方面決定，而不是將服務建立在與公民協商、尊重公民選擇的基礎上，這容易使服務的供給與需求脫節，導致資源浪費。在目前的警務改革中，我國加強了這方面的工作，通過各種方式進行了檢查、約束與教育。在我國深化改革的轉型時期，社會發展與進步越來越要求強化服務功能，要求警察有強烈的服務觀念，這是新時期警務職能轉變的需要。

實際上，警察向民眾提供的服務數量和類型因社區和機構而異。有些警察機構將自己看作服務提供者，而另外一些警察機構傾向于強調控制犯罪。然而，所有地方警察機構都向本地社區提供一些與控制犯罪無關的服務。這些服務可能包括緊急救助、辦理證照、提供信息、解決爭吵、失物尋找以及一般安全服務[3]。

(三)樹立不懈追求程序正義的理念

程序正義就是指法律程序在具體運行過程中所追求并實現的價值目標。對刑事正當程序原則探本溯源，就是古希臘早期的人本思想，如前述，這種觀念早在自然法(Natural Law)時代，在西方就有相當的根基存在。但是，具有普世價值的人權觀念的發展，則是啟蒙時期之后，隨著民主法治國的思想不斷演進，逐漸形成的體系，這種體系其實就是程序正當性的架構。這就是康德所言：“人間法律的基本規范，無非在于保障人性的尊嚴與人格形成的自由。”[4]二十一世紀的今日，公民權利得到保護與實現已不僅是法治文明的崇高理想而已，更已是人類文明應該恪遵的共同行為準則；而這個準則的架構則是建立在程序正當性的基礎之上。如同世界人權宣言中所揭示的保護范疇，有關法制上的程序正當性架構，應被納入各國刑事法體系，程序正當性的規范原則，才會發生它應有的規范實效。在西方，自古希臘時代以來的自然法到羅馬法中市民法的思想，雖然已經隱然有普世價值的意味，不過它還是經歷了一段慘痛的黑暗時期，一直要到十六、十七世紀歐洲的封建制度及羅馬帝國瓦解后，由于馬丁·路德的宗教改革，促成了基督教的分裂，個人才算真正從制度性的愚蠢桎梏中解放出來。從公元1815年的維也納會議到第二次世界大戰后的聯合國組織，無不相繼尋求發展文明的法制架構，以保障基本公民權利。因此透過公約促成各國采取修憲或立法的程序，確認保護公民權利的正當程序原則是文明法治的基石。

雖然從羅爾斯程序正義理論的提出至今半個世紀不到，但是程序正義理論已經得到全世界的普遍認同，程序正義理念逐步深入人心，其最低標準也得到了確定，雖然具體細節上還存有模糊。程序正義理論的使命仍將繼續，因為它所關注的是人類社會永恒的主題——正義。然而，由于各國的傳統文化、思想價值、意識形態、法治體系都不盡相同，以致人權這個具有普世價值的概念，各國在實踐的程度上，難免落差極大。于是近代以來，國際法學界努力于建立一套正當程序(Due Process of Law)體系，作為普世的規范基石。在這種思想及法治潮流的沖擊下，中國的刑事制度可說是面臨空前的壓力，而正站在劇變的轉折點上，職權主義、當事人進行主義或折中主義，特別是警察執法理念究竟該何去何從？

近年來，我們國家提出了建設“法治國家、法治政府、法治社會”三位一體的“法治中國”的治國方略，“法治”成為當前推進國家治理現代化最流行的話語之一。法治的核心是尊重人，每個人都應受到別人的尊重，每個人都應該享受有尊嚴地活著的權利[5]。法治的本質要求嚴格依照落實實體法，更要嚴格關注程序法。在當代中國之所以呼吁程序正義為先，既不是盲目追隨英美等西方國家的程序優先主義，也不是要在實體與程序兩者之間制造矛盾沖突，而是因為在我們國家恰恰缺少這一現代法治的核心傳統，當代西方法哲學家德沃金清楚表明法律所被賦予正義要求的道德性質：“在詮釋的局限里，我們需竭盡所能地創造其正義意識會認可的國家根本之法，不是因為我們有時必須協調法律與道德，而是因為那正好是法律自身正確被理解所要求的。”[6]這種理念對于指導我國法治現代化進程極為重要。

應當承認，我們正處在一個尊重權利，信仰權利，走向權利的時代，更是一個關注程序的時代。對程序價值重新審視，對程序制度進行構建，已經成為現代法治文明的主要特征，也是我國目前司法體制改革所面臨的價值導向之一。現代法治的終極追求就是通過對公共權力的限制，達到尊重和保障公民權利的目的。警察機關在日常執法活動中，除了要求證據確鑿、事實充分、定性準確外，更要做到程序合法。然而事實上，多年來警察執法暴露出的最大問題就是“重實體、輕程序”，幾千年的傳統思維習慣使警察對執法結果更看重，只要能達到理想的結果而不會在乎過程的合法性。警察在這樣的執法思維引導下獲得的執法結果，常常違反辦理案件的程序規定，根本經不起嚴格的推敲。在警察執法與公民權利的沖突以及隨后進行的觀念矯正過程中，當前的法治實踐使我們認識到，實體公正固然重要，但也只能是相對公正，并且這種公正還要受到時空條件和人員素質的制約，另外，警察執法過程中存在的主要問題是程序問題，而不是實體問題。因此，在追求司法公正的路徑上，更應強調并呼吁警察執法遵循程序正義的理念。縱觀人類法治文明發展的歷史，程序的公正得不到保障，實體的公正也只能是空中樓閣，公正合理的程序不僅對實體法提供有效的制導，而且有利于防止權力使用者濫用權力，從而有效保護當事人的權益。只有真正使程序正義的執法理念深入人心，深入每一個執法者內心，才能使國家的法律權威得到真正樹立，“法治中國”的治國方略才能得以實現。

[1]習近平.讓民眾在公安執法中感到公平正義. 中央全面深化改革領導小組第二十四次會議[EB/OL]. http://news.ifeng.com/a/20160521/48814542_0.shtml,2016.5.20.

[2]文正邦.論法治文明[C]//馬長生,汪祥欣.法治問題研究.北京：法律出版社，1998：96.

[3][美]羅伯特·蘭沃西,勞倫斯·特拉維斯.什么是警察——美國的經驗[M]. 尤小文，譯.北京：群眾出版社，2004：335.

[4]鄔昆如.西洋哲學史[M].臺北：正中書局，1971：43.

[5]葛雙龍.憲政視野下的警察執法與公民權利保障[J].甘肅社會科學，2016(2)：221-229.

[6]Ronald Dworkin,.Justice for Hedgehogs[M].Cambridge,Massachusetts:The Belknap Press of Harvard University Press , 2011：415.

TheComplianceofPoliceEnforcementConcept

GEShuang-long

(Jilin Police College, Changchun 130117, China)

Protecting citizens’ rights in police’s law enforcement has gradually become a privileged value in justice activities in various countries in the world. It has become citizens’ strong responses towards rule-of-law China to focus on police’s enforcement activities and expect standardizing law enforcement. Currently, the lagged-behind law enforcement awareness can be attributed to the lack of right awareness, weakness in process awareness and absence of police professional expertise. It is a necessary direction for us to standardize police’s law enforcement by actively exploring the improvement of law enforcement awareness, protect citizens’ rights, persist on service-oriented law enforcement and pursue procedural justice.

police law enforcement concept; civic right; procedural justice

2017-03-26

教育部人文社會科學研究青年基金“公民權利保障與公安執法工作創新研究”(13YJC820021)。公安部公安理論及軟科學“人權保障視野下的警察執法規制與理念提升研究”(2013LLYJJLST045)。

葛雙龍(1974— )，男，吉林長春人，吉林警察學院刑事科學技術系副教授，研究方向為公安學、法學。

D631

A

1008-2433(2017)05-0132-06

(責任編輯：岳凱敏)