完善遼寧省圍填海規劃與管理的對策研究

張璧君，梁江，孫暉

(大連理工大學建筑與藝術學院 大連 116024)

?

完善遼寧省圍填海規劃與管理的對策研究

張璧君，梁江，孫暉

(大連理工大學建筑與藝術學院 大連 116024)

隨著沿海經濟帶的開放，遼寧省沿海地區開展了不同規模的圍填海造地活動，近岸海域生態環境承受了巨大的壓力。文章主要闡述了我國其他主要沿海地區在圍填海規劃管理工作中的先進經驗，針對當前遼寧省沿海大開發的背景，分析遼寧省圍填海管理與其他沿海地區的異同，并從規劃計劃、生態保護、法規管理3個方面完善現行的政策，為相關部門提供具有針對性的改進建議。

遼寧省；圍填海規劃；海域管理；生態保護；對策

1 遼寧省圍填海概況

遼寧是我國海洋大省之一，海域廣闊，海岸線綿長，海洋和海域資源潛力巨大。隨著遼寧城市工業化和人口集聚的速度加快，在振興東北老工業基地到“五點一線”發展戰略等政策的支持下，遼寧沿海經濟帶開發上升為國家戰略。“海上遼寧”建設迎來了新的機遇。

近10年來，遼寧省的圍填海建設活動呈現出速度快、面積大、范圍廣的發展態勢。盲目開發和過度利用造成遼寧省近岸海域環境污染，海灣環境容量和自凈能力降低，生態系統破壞嚴重，資源環境狀況不斷惡化等問題。說明遼寧省在用海空間規劃、海陸協同發展、生態環境保護、規劃技術管理、公眾參與監督等方面還存在著許多不足。

目前，我國部分沿海地區已對規范圍填海行為做出了積極探索，在法律法規、計劃控制、管理機制、規劃研究、生態技術等方面積累了先進經驗，可為遼寧省以及其他沿海地區提供有益的借鑒。

2 部分沿海地區海域規劃管理的先進經驗

2.1 山東省：健全法律法規

山東省為了規范海洋開發行為，出臺了詳細的地方性法規、補充規定和實施細則，如《山東省海洋漁業行政處罰裁量權基準》[2]《山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》[3]《山東省海洋特別保護區管理暫行辦法》[4]《青島市海岸帶規劃管理規定》[5]等，為進行海洋綜合管理和實現海洋產業的合理布局提供法律依據。此外，山東省整個海岸線將以經濟岸線、旅游岸線、生活岸線進行分類，統籌規劃，調整海洋產業布局，對經濟岸線如港口、造船等岸線的規劃布局也做出了詳盡指導[6]。

2.2 廣東省：加強計劃控制

廣東省積極反思海洋開發存在的不足，未來的圍海造地不再像過去一樣，簡單地將灘涂填平，而以建人工島式和突堤式圍填海為主，用海項目環保標準將嚴過國家標準。《廣東省海洋功能區劃》中設定了人工魚礁區、排污區、傾倒區、海洋保護區等238個功能區用于環境保護和生態建設，計劃到2010年近岸海域功能區水質達標率達到90%以上，海域環境惡化趨勢基本得到遏制[7]。此外，廣東省海洋與漁業局和發改委聯合發布了《廣東省發展和改革委員會關于建立圍填海年度計劃管理制度的通知》[8]，在圍填海的年度計劃指標、編制要求、執行情況、監督檢查、海域使用管理等若干層面做出了具體要求。

2.3 浙江省：完善管理機制

浙江省政府發布《關于科學開發利用灘涂資源的通知》[9]明確了政府對沿海灘涂圍墾建設項目的補助標準。2014年浙江省將探索建立圍填海計劃指標分配與要素配置效率、資源環境保護等績效掛鉤制度；建立頗具創新性的海岸線等戰略資源的統籌管控、收儲機制；探索構建海洋資源、資產、資本三位一體的管理機制，減少政府對海洋資源的直接配置，促進海洋資源要素市場全面發展；此外，推進入海污染物總量控制、海洋生態紅線、海洋生態補償試點，加強海洋生態損害賠償和損失補償管理[10]。

2.4 福建省：深入規劃研究

福建省組織研究并出版了《福建省海灣圍填海規劃環境影響綜合評價》《福建省海灣圍填海規劃生態影響評價》《福建省海灣圍填海規劃環境化學與環境容量影響評價》《福建省海灣數模與環境研究—福清灣》[11]等一系列叢書；在對圍填海活動做出詳細的回顧性評價與預測性評價的基礎上，編制了《福建省海洋環境保護規劃》[12]《福建省無居民海島保護規劃》[13]等，詳細說明了規劃期限、規劃范圍、規劃目標、海洋環境分級控制、海洋污染防治等方面的內容。根據海洋功能區劃，將制定海岸利用和保護規劃，協調開發建設活動的進行。除此之外，福建省海洋與漁業廳還下達了關于加強已批圍填海項目海域使用監督管理的通知，強化對項目用海全過程的動態跟蹤，并在《福建省沿海灘涂圍墾投資建設若干規定》[14]中明確了政府對沿海灘涂圍墾建設項目的補助標準。

2.5 江蘇省：開發生態技術

江蘇沿海是我國沿海地區海洋資源最豐富的區域。為了保護生態，江蘇省著力新技術的研發防治海洋污染。連云港采用了“吹填造陸”技術，通過管道把疏浚航道挖出的淤泥強力排到圍堤中；再進行沉積固結處理，形成大面積陸域，供港口建設使用。由于惡劣的水土條件，淤泥質海岸的濱海鹽土被視為“綠化禁區”，填海造林是國際上公認的世界性難題。啟東市利用“節水型鹽堿灘地物理—化學—生態綜合改良及植被構建”新型技術建設沿海防護林，濱海工業園栽種的各種喬灌木花草，成活率達95%以上；使濱海土壤含鹽量降至0.3%以下。這一技術的應用，為我國沿海地區增強防災減災能力，保護耕地和生態環境提供了寶貴經驗[15]。此外，江蘇省為沿海海洋空間資源開發利用尋找新路徑，利用僅有的島嶼條件，合理開發海島空間資源，科學利用灘涂沙洲條件，開發江蘇沿海中部的空間資源[16]。

3 遼寧省與其他沿海地區圍填海規劃管理的比較

與其他沿海地區相比，遼寧省在圍填海造地的法律制定、規劃審批、權屬確定、監督體制等方面還有一些特殊的具體問題。

3.1 法律制定

遼寧省雖然頒布了《遼寧省海域使用管理辦法》《遼寧省海洋環境保護辦法》《遼寧省濕地保護條例》《大連市海域使用管理條例》等一系列法規，但只限于做出原則性的規定，內容空泛籠統，可操作性較差。與遼寧省相對照，《山東省海洋環境保護法》已于2004年系統地從監督、行政、規劃、環境監測、處罰、污染應急等方面嚴格約束了填海行為。

3.2 規劃審批

遼寧省仍存在采取邊報邊批，或者超出國家海洋局指定的圍填海指標進行開發建設行為。與此對照，福建省已經強化了海洋工程建設項目的環境影響評價審批制度，而青島則細化了建設項目的審批手續，管理部門在圍填海項目實施前期就進行有效的限制、規范和引導，避免之后可能造成的環境問題和社會問題。

3.3 權屬確定

由于我國現行的土地管理制度沒有確定圍填海造地的土地權屬，所以海洋行政與土地行政之間一直存在管理脫節的問題。《遼寧省國土資源廳關于規范填海形成土地使用管理的意見》同樣回避了最重要的問題，即圍填海造地形成的土地使用權到底如何定性。與此對照，廣東省創新性地實踐了銜接制度管理辦法，根據圍填海后土地的不同用途確定權屬，一方面使政府對土地擁有絕對控制權，同時又保證了原海域使用者的合法權益，將海域行政管理中最薄弱和模糊的環節清晰化[17]。

3.4 監督體制

遼寧省政府信息公示度不足，監督體制薄弱。與此對照，山東威海、日照等市實現對圍填海項目的實時全程監督管理，視頻資料是項目竣工驗收的重要依據[18]。《廣東省發展和改革委員會關于建立圍填海年度計劃管理制度的通知》中也明確指出加強圍填海年度計劃執行情況的監督檢查。不可否認的是，不論是在制度出臺上還是具體操作過程中，諸多沿海地區都已走在遼寧省的前面。

綜上所述，遼寧省在圍填海規劃與海域開發管理方面亟待加強與提升。參考借鑒其他沿海地區的先進經驗，特提出以下具體建議。

4 遼寧省圍填海規劃管理的對策

4.1 規劃計劃

(1)建立圍填海年度計劃管理制度。對圍填海年度計劃指標、編報、執行、監督考核、海域使用管理等方面做出具體要求。參考浙江省的做法，出臺《遼寧省圍填海計劃指標管理辦法》及其實施細則，強化和細化圍填海管理。實行項目用海“全流程”管理，規范項目用海預審、論證、監管和后評估。

(2)啟動《遼寧省集中集約用海規劃》的編制工作。向山東與廣東學習，改變分散粗放用海方式，建立資源節約型、環境友好型用海新模式。在適宜海域實行集中連片適度規模開發，提高單位岸線和用海面積的投資強度，實現全省宏觀經濟效益、生態效益和社會效益的最大化。

(3)開展對全省重點海灣數值模擬與環境研究。學習福建省的先進經驗，對重點海灣進行現狀調查、圍填海方案比選、水動力模型研究、生態環境影響分析、資源調查與影響評估、生態系統服務功能損失評估、環境經濟損益分析等。研究出版《遼寧省圍填海規劃環境影響綜合評價》《遼寧省圍填海規劃生態影響評價》《遼寧省圍填海規劃社會經濟影響評價》等報告。為圍填海規劃提供客觀的科學依據和數據來源。

(4)規劃方案設計與陸域結合。即把原本相互分離的海洋和陸地兩系統整合，確定圍填土地和城市內陸兩個單元的內在聯系，通過整體的規劃、開發以及產業鏈的銜接組合，以達到合理有效利用海陸資源、區域功能互補發展帶動的目的；遵循臨海低建筑容積率、低建筑密度、高綠化率的規劃建設原則，嚴格控制高層建筑[19]。

4.2 生態保護

(1)加強同一區域集中用海項目整體海域論證和環境影響評價管理。優化建設項目環評和海域使用論證報告書的編制：可參考山東省《關于加強同一區域內集中建設項目開展整體海域論證環評管理的通知》和《江蘇省特定海域建設項目環境影響評價與海域使用論證技術要求》。

(2)實行海洋生態紅線制度。嚴格控制區內的海水水質達標率、污染物排放達標率以及陸源污染物入海總量等。環保設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用的“三同時”制度，對沒有按照環評批復要求落實污染防治的項目堅決不予驗收；對環保設施不合格的，禁止建設項目投入使用。

(3)健全污染應急補償機制。加強對海洋環境監測、監督管理和污染預警工作。擬定并實施防治圍填海工程海洋污染應急計劃。制訂全省海洋環境監測方案，集中開展生態監控區監測、海上應急監測和趨勢性監測，并定期發布信息公報。

(4)盡快出臺《遼寧省海洋生態損害賠償和損失補償管理辦法》。借鑒浙江與山東省的管理經驗，結合遼寧省具體情況，使賠償和補償工作走向標準化和規范化，以緩解社會經濟矛盾。

4.3 法規管理

(1)積極推進海域使用管理的科學民主立法。在現有的辦法和規定基礎上修改完善，盡快將《遼寧省海洋環境保護條例》和《遼寧省海域使用管理條例》通過法律形式頒布。在我國沿海地區中，遼寧的相關法制建設處于落后位置，應積極響應黨中央十八大“依法治國”的新政，完善立法建設、提高立法質量、促進依法行政。

(2)建立論證單位和評審專家責任追究制。杜絕沒有實際需求進行圍填海的行為，項目審批前，嚴格執行海域使用現場勘察制度；嚴禁將同一建設項目的用海化整為零、拆分審批。同時，申請用海單位應根據項目屬性委托具有相應論證資質的單位開展海域使用論證，并進行海洋環境影響評價報告的編制工作[20]。編制完成海域使用論證和海洋環境影響報告書后，需報送具有審批權的海洋部門進行核準，由專家評審團進行評審。審查會專家簽署評審意見簽名表，并對其負責。海洋環境影響評價核準后還應報同級的環保部門備案。

(3)建立高效、透明的行政審批模式。借鑒廣東和福建的經驗，盡快出臺《遼寧省海域使用論證報告評審工作實施辦法》，規范和優化用海項目申請程序和審批流程，實施行政許可標準化管理。實行海域使用項目申請、受理、辦理一體化和全部上網、全程上網[21]。

(4)加強圍填海管理中用海與用地的銜接機制。全面啟動海岸線標志界碑的設置，強化海陸界線與海岸線的法制管理，在計劃指標銜接、監督管理等方面做出明確要求。與此同時，參照廣東省的經驗，完善海域使用與土地使用的銜接機制，并出臺相應的規定。

(5)發揮各級政府部門對遼寧省海域環境的統一監督管理作用。遼寧省發展與改革委員會、遼寧省海洋漁業廳應根據圍填海實際情況對地方年度圍填海計劃指標的執行情況進行評估和考核，并作為下一年度計劃編制和管理的依據；通過環保部門對近岸海域環境功能區的考核達標情況，評估當地環保工作的進展和領導的政績，促使地方積極主動地做好海洋環境保護工作[22]；成立專門的執法隊伍，對遼寧省沿岸進行巡查，通過定期檢查和不定抽查等方式，及時糾正各種違規、違法行為。

(6)建立和完善信息公開制度和公眾參與制度。公眾應擁有公開查閱海洋環境規劃和計劃、調查報告、海洋環境影響評價報告等資料的權利，保證公眾的知情權[23]。此外，針對建設項目環境影響評價的公眾參與和政府信息公開工作制定具體的實施細則，對公眾介入環境事務時間、途徑、程序等做出詳細的規定，從制度層面上提高公眾參與在海洋管理和決策中的地位。

[1] 王偉偉,王鵬,鄭倩,等.遼寧省圍填海海洋開發活動對海岸帶生態環境的影響[J].海洋環境科學,2010(6):927-929.

[2] 山東省海洋與漁業廳.山東省海洋漁業行政處罰裁量權基準[EB/OL].(2014-08-14)[2016-09-10].http://www.shandong.gov.cn/art/2014/8/14/art_286_467.html.

[3] 山東省海洋與漁業廳.山東省海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法[EB/OL].(2012-08-01)[2016-09-10].http://ocean.qingdao.gov.cn/n12479801/n12480099/n12480177/151212115537741838.html.

[4] 山東省海洋與漁業廳.山東省海洋特別保護區管理暫行辦法.[EB/OL].(2014-09-05)[2016-09-10].http://www.hssd.gov.cn/zwxx/fgwj/201412/t20141225_51637.html.

[5] 青島市人大常委.青島市海岸帶規劃管理規定[EB/OL].(1995-06-14)[2016-09-10].http://www.law-lib.com/lawhtm/1995/26099.htm.

[6] 韓立民.海洋產業結構與布局的理論和實證研究[M].青島:中國海洋大學出版社,2007.

[7] 朱琳.廣東省海洋功能區劃獲批將圍海造地146平方公里[EB/OL].(2008-04-04)[2016-09-10].http://news.cnfol.com/080404/101,1281,3992430,00.shtml.

[8] 廣東省海洋與漁業局.廣東省發展和改革委員會關于建立圍填海年度計劃管理制度的通知 粵海〔2010〕133號[Z].

[9] 浙江省人民政府.浙江省人民政府關于科學開發利用灘涂資源的通知[EB/OL].(2005-07-11)[2016-09-10].http://www.chinalawedu.com/news/1200/22016/22026/22256/22295/2006/4/ru8913143028460025876-0.html.

[10] 王曉易.海域使用權流轉將成為產權制度市場化的重要一環[EB/OL].(2014-01-17)[2016-09-10].http://money.163.com/14/0117/08/9IPCFDKA002540BQ.html.

[11] 張珞平.福建省海灣數模與環境研究:福清灣[M].北京:海洋出版社,2008.

[12] 福建省人民政府.福建省海洋環境保護規劃[EB/OL].(2011-07-11)[2016-09-10].http://www.fjof.gov.cn/xxgk/tzgg/201107/t20110711_38072.html.

[13] 福建省人民政府.福建省無居民海島保護規劃[EB/OL].(2012-10-19)[2016-09-10].http://wenku.baidu.com/link?url=YYtfdxm_GtiJNTFn62n6UUmKaV9p5LRCbJky mcgkATXe2q6W4Qgvp2gdILX3uvwBIRfFvuYxfFgll4yizBD 5L5UK53XbzbSPnrxFgWcwCJu.

[14] 福建省人民政府.福建省沿海灘涂圍墾投資建設若干規定[EB/OL].(2002-06-27)[2016-09-10].http://www.law-lib.com/lawhtm/2002/41810.html.

[15] 陸峰.啟東填海造林獲得成功[EB/OL].(2009-11-06)[2016-09-10].http://js.xhby.net/system/2009/11/06/010620505.shtml.

[16] 張明亮.海洋開發新思維:江蘇新海洋型工業理論與戰略研究[M].北京:海洋出版社,2011.

[17] 姚立.填海造地管理中若干問題的研究[D].天津：天津大學,2007.

[18] 李強.威海將實現對圍填海項目的實時全程監督管理[EB/OL].(2014-04-26)[2016-09-10].http://www.whnews.cn/news/node/2014-04/26/content_6006099.html.

[19] 張路詩.圍填海空間規劃體系的整合研究[D].大連：大連理工大學,2013.

[20] 山東省海洋與漁業廳.關于進一步完善省管項目用海審批程序的意見[EB/OL].(2016-06-18)[2016-09-10].http://www.hssd.gov.cn/pub/hyhdczz/zcfg/gfxwj/201504/t20150402_68892.html.

[21] 國家海洋局.2012年海域使用管理公報[EB/OL].(2013-03-18)[2016-09-10].http://www.coi.gov.cn/gongbao/haiyu/201303/t20130318_26325.html.

[22] 鄧義祥,李子成,鄭丙輝.近岸海域環境功能區概念辨析及其存在的問題和對策[J].環境科學研究,2012(2):146-152.

[23] 韓洪蕾.我國防治海岸工程污染海洋環境法律制度研究[D].青島:中國海洋大學,2008.

The Strategies of Improving the Planning and Management of Reclamation in Liaoning Province

ZHANG Bijun，LIANG Jiang，SUN Hui

(School of Architecture and Fine Arts，Dalian University of Technology，Dalian 116024，China)

With the opening of coastal economic zone，there have been reclamation activities of different scales in the coastal areas of Liaoning province.The ecological environment of coastal areas is under huge pressure.This paper described the advanced experiences of reclamation planning and management work in major coastal provinces in China.Based on the current coastal development background in Liaoning Province，the similarities and differences of reclamation management between Liaoning Province and other coastal provinces and cities were analyzed，improving suggestions for relevant departments were provided，from the three aspects of policy and planning，ecological protection and management regulations.

Liaoning province，Reclamation planning，Ocean use management，Ecological protection，Strategy

2016-11-30；

2017-03-29

大學生創新創業訓練計劃(201410141617)；住房和城鄉建設部2013年科技計劃軟科學研究項目(2013-R2-43)；遼寧省社科聯2014年度遼寧經濟社會發展立項課題(2014lslktzdian-12).

張璧君，研究方向為城市規劃，電子信箱：353237988@qq.com

梁江，教授，碩士，研究方向為城市規劃與管理，電子信箱：sunliang8691@sina.com

P7

A

1005-9857(2017)05-0021-05