創新背景下社會組織參與社會管理的問題研究

楊志敏

（大理大學 馬克思主義學院，云南 大理 671003）

創新背景下社會組織參與社會管理的問題研究

楊志敏

（大理大學 馬克思主義學院，云南 大理 671003）

社會管理，在傳統意義上被認為是政府對社會事務的管理或者是社會對社會自身事務的自主管理。當前，我國正處于經濟社會轉型的發展期，黨和政府在多次會議和文件中提出“創新社會管理”這一概念。創新社會管理，應該是社會的多元管理，即政府、企業、社會組織、公民等多個主體對社會事務的共同治理。在創新社會管理的背景下，社會組織如何參與社會管理，成為探析社會組織在社會管理中的作用發揮，政府與社會組織關系的前提。本文旨在從創新社會管理這一宏觀背景下，研究社會組織參與社會管理的領域與途徑，從中發現社會組織在參與社會管理方面所存在的不足與劣勢，提出具有針對性的建議與對策。

社會組織；社會管理；社會管理創新；服務體系

改革開放以來，我國社會組織發展迅速，在經濟、政治、科技、教育、文化、衛生等各個領域都發揮著積極的作用，成為聯接政府與人民群眾的樞紐，推動我國經濟社會發展的一支不可忽視的力量。十八大報告提出，要加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。黨政無法包攬社會管理的全部事務和工作，還必須動員各類社會團體、企事業單位、基層群眾自治組織、基金會等社會組織參與社會管理，實現社會管理的共同治理。研究創新社會管理背景下社會組織參與社會管理的領域及途徑，對于探索分析社會組織在社會管理進程中的功能、作用發揮，推動社會組織發展，維護社會穩定，構建具有中國特色的社會主義和諧社會具有重要的理論和現實意義。

一、社會組織的含義

在中國，社會組織一般也被稱為非營利組織、非政府組織、第三部門、公民社會、草根組織等。這些名稱根據其指代的組織的特性和活動傾向而稍有不同，但從整體上，可以統稱為社會組織。關于社會組織的定義，筆者采納了陳振明教授說法，即“社會組織是指介于政府部門與營利性部門之間，依靠會員繳納的會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利性收入，從事前兩者無力、無法或無意作為的社會公益事業，從而實現服務社會公眾、促進社會穩定與發展的宗旨的社會公共部門。”具體在中國社會中，按照屬性劃分，社會組織包括社會團體、基金會和民辦非企業單位。

二、社會組織參與社會管理的必要性和重要性

社會組織參與社會管理，既是社會群體本著志愿精神自發參與社會活動，發揮自身價值的體現，也是政府和企業因為自身能力有限，不能覆蓋到社會管理的方方面面而對社會組織的召喚所產生的。因此，社會組織參與社會管理，既有其必要性，也有其重要性。

（一）社會組織參與社會管理的必要性

社會組織參與社會管理，是因為政府和市場企業因為自身特性所限，不能參與到社會管理活動中的方方面面，而社會組織的民間性、自治性、非營利性、非政府性等特性恰好能夠彌補政府和市場企業在社會管理中的缺位。這樣的互補機制反映到理論與現實層面，就是政府失靈與市場失靈要求社會組織發揮自身特性，參與社會管理，實現整個社會利益的最大化。

1.政府失靈

在整個社會體系中，政府負責公共物品的提供，市場負責私人物品的提供。作為公共物品的提供者，政府無法為每一位公民提供符合其自身需求的物品，只能本著少數服從多數的原則，生產符合大多數公民意愿的公共物品，而這也就直接導致了有部分群體的公共需求并未得到滿足。

2.市場失靈

公共物品大多具有非競爭性和非排他性的性質，比如國防或城市綠化，這類產品或服務一旦生產出來，不管使用者有沒有為此類產品付出代價，都可以照常使用該產品。這樣就會導致供不應求，因為沒有企業愿意生產消費者免費享用的產品。或者，某些公共需求很少，市場不愿耗費資源來滿足這部分需求，但這部分需求也是需求，如果因為數量少的問題而不被滿足，那就是對有這種需求的人的不公平。

從以上政府失靈和市場失靈的兩種理論出發，由于政府和市場的能力所限，只能滿足社會中的大部分需求，滿足另外一小部分需求的任務就自然落到了社會組織的身上。社會組織以其規模小、運作靈活、密切聯系群眾、監督機制較完善、運營成本較低等優勢，能夠解決許多政府難以解決的問題，是政府部門的得力助手。同時，又因為社會組織自身的非營利性、志愿性等特性，許多利用市場機制滿足不了的需求可以讓社會組織去承擔。比如在養老服務提供領域，社會力量興辦的養老院在提供養老服務方面要比政府興辦的國營養老院的效率更高，在服務價格方面要比企業性質的養老院的價格更低。

因此，社會組織參與社會管理，是為了彌補政府失靈和市場失靈在社會管理中產生的缺位，滿足社會群體更多的需求，追求社會整體利益的最大化。

（二）社會組織參與社會管理的重要性

社會組織參與社會管理，除了迫于政府失靈和市場失靈所導致的社會管理缺位，還因為社會組織憑借自身優勢而承擔起了部分社會管理的職能。

1.調動社會資源，緩解行政資源的匱乏

在創新社會管理的背景下，政府要向服務型政府轉變，但是有限的政府資源并不能滿足公民越來越多樣化的公共需求。社會發展和服務型政府建設形成的政府的重要公共服務責任，與政府人力、物力等行政資源相對匱乏之間的矛盾，形成了政府轉變公共服務方式和條件的剛性約束，使得政府積極尋求適切的解決辦法。本著以人為本的核心原則，政府為了滿足更多公民的公共需求，就要培育和支持社會組織的發展，依靠社會組織民間性、志愿性等特性，調動更多的社會資源來為社會提供公共服務，滿足公民的多元化需求，為構建和諧社會、推動社會發展而服務。

2.擴大就業，緩解就業壓力

眾所周知，在當前的經濟轉型期，高失業率，高就業壓力是我國社會管理中的一大難題。培育和支持社會組織參與社會管理，調動社會資源，讓更多的人參與到社會服務提供中來，能夠優化配置我國現有的人力資源，緩解就業壓力。

3.降低行政成本，提高公共服務的提供效率

在公共服務提供方面，政府雖然能調動大量人力、物力資源，但是政府并不能滿足所有人的公共需求。我國政府職能當前正在發生轉變，政府在向“服務型政府”轉型，同時將許多政府職能向社會轉移。政府向社會組織購買公共服務就是一種有效的職能轉移方式。社會組織的加入，依靠其自身特性，能夠降低在公共服務提供方面的成本，同時還能提高公共服務的提供效率，為政府在資源調動、行政效率提高等方面解決了一大難題。

三、社會組織參與社會管理的問題分析

（一）社會組織的內部規范、管理體制不夠健全

在參與社會管理的社會組織中，存在著良莠不齊、質量高低不一的現象。之所以會產生這樣的現象，是因為社會組織的內部規范、管理體制不夠健全。大量的社會組織在成立之初就沒有為組織設計出一套有效、健全的管理規范和組織制度，只顧吸納成員，開展活動。許多社會組織近年來頻頻陷入社會公信力危機中，究其本質，在于其內部治理出現了問題。如果沒有一套行之有效的管理制度作為支撐，那么組織的服務宗旨是無法實現的，也會被社會大眾質疑其規范性與真實性。

在內部管理問題上，有的社會組織開展活動不正常甚至未開展任何活動，有的超出業務范圍開展活動；有的基金會內部機構不完善，理事會虛置不“理”事；有的違規借貸，挪用專項資金，財務管理混亂；有的甚至發生尋租和腐敗等違法行為。比如2011年發生的“郭美美事件”，卷入其中的中國紅十字會，就被社會公眾質疑其資金使用和內部管理問題，導致中國紅十字會在全國范圍內吸收的社會捐款銳減。直至目前，中國紅十字會還不能對“郭美美事件”做出明確的澄清。

（二）社會組織工作人員隊伍素質有待提高

社會組織在參與社會管理的過程中，常常會得不到社會公眾的認可。不是社會公眾不領社會組織的情，而是社會組織的工作人員本身素質有限，根本不知道如何開展社會活動，為社會公眾提供符合需求的社會服務。由于社會組織在起步階段主要是由離退休干部、下崗職工等群體組成，致使社會組織工作人員隊伍的整體素質偏低，創新理念不足。

在汶川地震抗震救災工作中，許多社會組織蜂擁而至，趕到地震災區開展救援行動，但是當地的許多居民根本就不想要這些社會組織幫忙。因為這些社會組織開展活動時根本就沒有考慮當地居民的實際情況，只是憑借主觀臆斷，發揚志愿精神，完全不顧當地居民的具體情況，導致不能針對災區的具體情況制定出具有針對性的救災措施，最終招致災區居民的不滿。

（三）社會組織社會公信力、工作透明度偏低

雖然社會組織參與社會管理會推動社會進步與發展，但是現實中，社會組織在獲取資源和開展活動方面卻頻頻受阻。這是因為社會組織在社會群眾中的公信力偏低，而公信力偏低又是由于社會組織的透明度偏低造成的。如果一個社會組織連內部事務都不告訴社會公眾，試問社會公眾又怎么會向其捐贈資源，支持其行動呢？

從“中國媽媽”胡曼莉假借慈善之名聚斂錢財，到5·12汶川地震時的“天價帳篷”、“6.5%管理費”，公眾已經對善款的實際用途產生疑惑，對社會組織是否真正努力實現公益使命的質疑逐步加深。直至2011年發生的“郭美美事件”，將公眾對社會組織的質疑進一步加深。這些社會公信力危機事件不但讓社會組織的公信力迅速下降，更讓公民對社會組織產生了巨大的抵觸情緒，這些負面影響將持續影響社會組織的長遠發展。

（四）社會組織的資源匱乏

社會組織在很多時候不能獨立參與社會管理是由于其自身資源有限所造成的。與政府和企業相比，社會組織無論在人力還是物力資源方面，都難以與之相比。在強調人才重要性的當今時代，社會組織專業人才的匱乏更是阻礙其發展的桎梏。

在運營資金方面，資金匱乏是社會組織普遍面臨的一大難題。社會組織的資金來源主要依靠社會、企業以及個人的捐贈或者政府購買服務，然而由于制度的限制，一些新型的社會組織未能注冊，沒有合法的地位，不能開具發票，不能轉移匯款，所以一些組織無法接受社會捐贈。目前，我國政府還沒有出臺對社會組織的財政扶持政策，地方政府對社會組織的財政支持也十分有限。由于資金問題，社會組織難以維持組織的日常經營運作，更無法做到長期、有效地開展社會活動。

在人力資源方面，專業人才匱乏是阻礙社會組織快速發展的絆腳石。由于我國社會組織尚處于起步階段，關于專業人才的招募、培訓、晉升、激勵、保障體系還沒有建立完善，社會組織從業人員的薪酬水平、社會地位不是很高，導致社會組織領域的專業人才流失率很嚴重，現有的工作人員隊伍年齡老化、不穩定，缺乏活力和創新力。沒有專業的人才作支持，社會組織的發展舉步維艱。

（五）政府對社會組織缺乏法律層面的監管

社會組織要想實現良好的運轉，就必須接受政府對其實行的有效監管。但是，就目前的情況來看，政府對社會組織發展的監管，只是停留在一些條例、規章的層面，并沒有出臺一部全面、具體、專業的關于社會組織管理方面的法律。比如適用于我國社會組織登記管理的法規只有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》。在2011年1月，國務院新出臺《社會組織評估管理辦法》，在2012年8月，又推出了《社會組織登記管理機關行政處罰程序規定》。這些條例規章雖然推動了社會組織配套政策不斷完善，但是它們主要以程序性規范為主，實體性規范明顯不足，使得社會組織的設立、性質、地位、作用及職能等沒有完全明確，規范，缺乏行業自律環境。同時在人員編制、社會保障、職稱評定、等方面也沒有與之相配套的法規和政策。對社會組織的管理無法上升到法律層面，也就導致對社會組織的監督無法可循，只能由各地方政府來根據當地實際情況制定監督條例。這樣，就很難保證對社會組織能夠實行全國統一、有效、權威的監管。

四、對策建議

創新社會管理，突出的是社會管理主體多元化。為了實現社會利益的最大化，滿足公民的多元化需求，政府要鼓勵、支持、引導社會組織參與社會管理，與社會組織合作對社會公共事務進行治理。針對社會組織在參與社會管理過程中出現的以上幾點問題，本著“社會管理主體多元化”的原則，本文提出以下幾點對策、建議。

（一）加強組織內部制度建設，健全管理體制

一個成功的社會組織，其內部規范、管理體制必須是健全、行之有效的。依靠健全的組織規范和管理體制，才能對組織成員進行有效管理，才能讓全體組織成員以組織的服務宗旨為行動導向，共同努力，才能培養組織成員的社會責任感，增強成員的組織凝聚力，提升組織的社會公信力。因此，社會組織在成立之初，就應為組織自身設計一套適合自身發展情況和活動領域的管理體制，通過健全自身的組織機構、完善內部管理機制、規范組織運行程序、強化成員內部向心力、依靠制度來約束組織成員的行為，推動組織走上制度化、規范化的道路。只有這樣，社會組織才能良好運轉，整合社會資源，響應社會環境變化，滿足社會公民多元化的公共需求。

（二）加強人才隊伍建設

創新社會管理，強調的是以人為本，而社會組織的發展壯大，則需依靠自身成員專業素質的不斷提高。為此，社會組織要完善內部人力資源管理制度，在人員招聘、選拔、任用、培訓、考核、激勵管理等方面加大力度，嚴格篩選社會組織的應聘人員，為組織成員提供專業培訓機會，推行工作人員持證上崗制度；拓寬社會組織工作人員的職業發展晉升空間，健全社會組織工作人員保障體系，吸引、留住人才，提升內部工作人員的專業素質，從而讓社會公眾認可組織成員的專業素質與服務水平。同時，社會組織還要對自身進行大力宣傳，吸引社會志愿者加入組織，壯大社會組織人才隊伍，建立社會組織專業化隊伍與志愿者隊伍相結合的服務機制。

（三）建立內部事務公開機制，提升社會組織社會公信力

社會組織作為社會管理的重要主體對社會管理創新具有重要的功能，而社會組織承擔社會事務，參與社會管理和公共服務功能的實現依賴于組織本身的影響力，歸根結底就是組織的公信力。創新社會管理背景之下，政府要向“服務型政府”轉型，推行 “陽光政務”制度，而像社會組織這樣社會化程度如此高的組織就更要建立內部事務公開和信息披露制度，加強組織內部治理，建立內部責任追究機制、自律機制、信息公開機制，規范組織運作程序，依法參與社會管理，勇于接受來自政府、輿論媒體、企業、公眾的監督，“讓錢在陽光下運作”，從而提升組織的透明度與公信力，讓廣大公眾充分認識、了解本組織的特點，支持、參與社會組織舉辦的社會活動。

（四）對社會資源進行有效整合

面對社會組織資源匱乏這一現實，社會管理的其他主體——政府、企業和社會公眾要通過合作機制為其提供充足的資源支持。這里所提到的資源支持，不僅僅指資金、物質支持，還可以是人力資源方面的支持。政府可以通過“委托—代理”的方式向社會組織購買公共服務，對社會組織進行財政補貼。這樣不僅可以以低成本提供高效率的公共服務，還可以促進社會組織的發展。企業通過支持社會組織，對其舉辦的活動進行贊助，有利于提升企業的社會形象和知名度。懷有一技之長的社會公眾，要勇于展現自己，加入到社會組織中，直接參與到社會管理中，為維護社會穩定，推動社會發展貢獻自己的一份力量。創新社會管理，不是社會組織的獨角戲，通過政府、企業、社會組織、公民多方合作，發揮各自優勢，共同參與社會管理，可以實現對社會資源的有效整合，從而維護社會穩定，推動社會發展。

（五）完善社會組織法律體系

黨的十八大報告指出，要加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。創新社會管理背景下，社會組織的發展離不開完善的法律規范和制度環境。為了讓社會組織合法、有序地參與到社會管理的過程中，政府要完善、統一與社會組織有關的法律法規政策，盡快出臺一部社會組織基本法，提升社會組織的立法層次，讓社會組織的發展有專門的法律可以依循，同時也能提高社會組織的法律地位。盡管目前立法的時機還不成熟，但可以采取單項突破、分段推進的辦法。一方面，著手啟動社會組織立法的前期準備工作；另一方面，在總的“母法”出臺之前，可先行出臺《行業協會法》、《慈善法》等單項法規，逐步完善社會組織的法規體系，實現政府對社會組織由行政管理向依法管理的轉變。

本文從領域和途徑兩個角度對參與社會管理的社會組織的現狀和問題進行了研究和分析。通過研究發現，在參與社會管理的過程中，社會組織的參與領域逐步拓展，承接政府轉移的職能也越來越多，參與的途徑也趨于多元化。社會組織不再是一股單獨的力量，在創新社會管理的過程中，社會組織與政府、企業、公民等社會主體開展的合作越來越多。但是，社會組織在參與社會管理的過程中，還是面臨著獨立性、專業性不強、公信力不足、資源匱乏、對政府依賴偏多等問題。因此，本文根據社會組織出現的問題，提出了一些具有針對性的對策和建議，即在創新社會管理過程中，社會組織要想充分發揮自身功能與作用，除了加強自身能力建設外，還要與政府、企業、公民等社會主體加強合作，共同治理公共事務，提供公共物品與服務，滿足公民的多元化需求，推動社會發展與進步，實現社會利益的最大化。

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楊志敏（1981-），女，云南大理人，大理大學2014級研究生，主要從事思想政治教育研究。