基于PPP模式在環境保護視野中的應用研究

劉燕飛

（鄭州工商學院，河南 鄭州 451400）

基于PPP模式在環境保護視野中的應用研究

劉燕飛

（鄭州工商學院，河南 鄭州 451400）

中國在經濟快速發展的同時，環境的破壞也越來越嚴重，公共部門在環境治理中出現了資金不足、效率低下等一系列問題。在西方國家，“PPP”是一種比較常見的融資模式，是民主與憲政原則和“責任政府”原則的體現。海外學者不僅對PPP模式的責任，責任的問責制度和環境義務進行了專門研究，還提出了大量的理論學說。因為擁有募集資金成本地，集資效率高，遭受損失的程度低的優勢，PPP模式受到了比較普遍的重視。本文對于PPP模式目前在本國環境保護應用中的法律制度給出一些合適的建議。需要指出的是，國外學者大多是從經濟學的視角進行研究，對 PPP模式的法律角度研究非常少，由于政府對其責任的實現，實際上并不是憑借問責制度，在更多的時候是要通過法律途徑來實現政府對環境的責任，所有才會出現對PPP模式的法律角度研究少的問題，最明顯的例證就是通過司法權制約政府的環境行政責任，促使政府履行其法定職責。

PPP模式；環境保護；法律制度

一、引言

近年來，由于我國城市面積不斷地擴張，以及人口的增多，對于環境的需求也在不斷提高，所以我國城市環境基礎設施的數量和規模呈現出高速增長的態勢。為了更好地維護城市環境，很多城市開始重視城市的環境問題，將建設城市環境基礎設施提上日程。但是，這樣做，也會出現很多問題。這些環境基礎設施的投資相較普通的市政基礎建設投資較大，利潤回報較低，建設、維護等方面所需的技術含量也比較高，依靠政府財政很難實現高技術含量的建造和市場化的經營。所以，我們從PPP在其他領域實踐的成功案例，我國有關PPP模式的環境保護問題和融資模式越來越受推崇。最初的PPP模式是用于經濟發展的投資、匯集資金，它最初興起于英國，以至于國外的學者對PPP的研究較早，現如今我國看到PPP運用所帶來的優勢，便將它作為環境保護的舉措。對于我國的環境保護方面來說，以往的設施建設大部分都是政府投資，這樣會給國家造成很大的負擔。現在，我們國家PPP模式進行研究，就是為了更好的將PPP的融資渠道用到環境保護當中。正是因為PPP模式存在利益共享和風險共擔的特點，能夠使得投資者不再懼怕自己的投資血本無歸，投資者和政府都要承擔風險，有了利益也能共同享有。針對PPP模式的應用價值和學術價值國內外學者早已有了研究。可是，若將PPP模式應用到我國環境保護之中來，我們就應該看到PPP模式在應用當中的優點和缺點，對于優點繼續保持，對于缺點要大力改善。并且，因為PPP模式是近幾年才備受我國學者關注，在立法上也有其不完善之處。因此，本文就PPP模式在環境保護中的應用，通過對PPP模式的理論基礎的概述，以及他在我國的發展，論述其應用中的優點缺點，還有他在法律制度的完善。

二、PPP模式在我國環保產業的發展現狀

不同于西方PPP模式，我國環境PPP研究起步較晚，2002年香港實行PPP經濟模式之后，我國學界才逐漸關注這一問題。早期主要集中于PPP經濟制度，后隨環境問題的日益顯現及政府環境PPP理論研究的深入，學界逐漸開始關注政府環境責任的實現路徑之一——環境PPP的問題。

2015年11月末期，國家發展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目到達329個，占推介項目數量的比例為31.5，這一問題才被我國學者逐步重視。初期匯集于政府的資金投入，私人部門負擔起整個項目中的一個或多個職能，后期伴隨著發展的不斷進步以及PPP理論的不斷深入，特許經營類模式，還有私有化類模式才逐漸被關注。而環境PPP模式研究的兩個領域，一是政府在PPP模式中如何實現環境問題的有效控制，二是社會的力量對環境的影響是否是有益的。

關于政府環境責任研究和政府問責研究這兩個領域，同環境PPP緊密相關。有關政府環境責任研究，蔡守秋教授指出，政府環境PPP的缺陷和不足是環境保護領域政府失靈、環境法律失靈的一個重要原因；對自己權力的看重，而對義務的輕視，正是政府環境責任制度的不足所在。李摯萍教授認為：政府對環境質量負責，這是產生政府環境法律義務和責任的依據，環境不好，就要追究政府的環境責任。有關政府問責的研究，周亞越教授對行政問責制進行了深入的理論研究，并對西方國家、香港及中國內地問責制做了系統考察，在理論研究和實踐基礎上，分析了中國實施行政問責制的障礙。學者余韻則對問責具體對象、問責內容、問責程序等有較為全面的分析論述。學者高原對政府問責的障礙進行了分析，認為主要包括政府責任主體、政績考核標準、約束機制、政策執行力等方面的缺失。

我國環境PPP的主要形式是傳統的等級經濟形式。這種具有隸屬關系的經濟模式，一般要在環境污染事故發生之后，即“事后問責”，其隨意性、不確定性等弊端逐漸顯現。當前，我國正經歷一場前所未有的環境治理與風險溝通的陣痛時期，環境問責這種源自中國本土政治需求的制度安排理應對各種環境公共問題、群體性事件頻發等現實境況進行回應，PPP經濟模式由此提出。與傳統的經濟模式不同，這種以回應社會關切、作為一種非權力監督與追究的政府問責，在政府環境問責體系中具有極為重要的現實意義。

三、PPP模式在我國環境保護視野中的價值

（一）PPP模式在我國環境保護視野中的應用價值

從應用價值來看，“PPP模式”已經成為中國推進環境保護建設的一條重要道路，襯托出政府主導和社會協助的鮮明特色，迸發出難以想象的制度功效。當前，我國正經歷一場前所未有的環境治理與風險溝通的陣痛期，各種環境公共問題、群體性事件頻發，“PPP模式”的到來受到來自中國本土政治需求的制度安排不得不對這種現實境況進行回應。環境問題的群體性、切身性與傳統的安全生產等領域存在很大的不同，這就決定了環境“PPP模式”的構建不僅涉及到政府對環境承擔責任的問題，其更多擔負的是一種與社會攜手合作，以更好地督促政府實現環境治理、促進社會發展向環境公平和環境正義改善的制度安排。與傳統的經濟模式不同，“PPP模式”具有極為重要的意義，應該發揮其資本有效利用的的功能，但更為中重要的是為公共溝通與交流提供一個交換的平臺以發揮社會減壓閥的作用，這在時下轉型的陣痛期甚為關鍵。

（二）PPP模式在我國環境保護視野中的學術價值

從學術價值上來看，不同于西方法治現行國家，我國政府環境“PPP模式”理論構建與實踐并非是自發性的，而是在政府與知識精英的推動下實現的。理性的構建必然與現實存在差距，需要通過實踐予以修正。為應對國家環境責任制度的不足，國家不斷嘗試通過與社會融資的制度來減輕政府對環境治理的負擔，保障環境問題的有效解決。因此，對環境“PPP模式”制度的研究不僅僅是對國家環境法律的實現理論的修正和發展，更是對國家環境的治理和美化

四、PPP模式在我國環境保護視野中應用的現狀

（一）PPP模式在我國環境保護視野中應用中的優點

1.減輕集資困難程度

PPP的優點是主管部門對出資風險的承擔。從而減輕了集資的困難程度，也許會讓兩邊的合作差異化，產生最大限度地發揮社會效益，不過缺點就是增加政府債務負擔的潛力。BOT優點是避開政府極大的投資項目可能流失，不足之處是高風險的投資，私人資本也許會很難籌集資金，和有差別利益的差別利益相關者，極大地提升施展單方面納什平衡的益處，不完全是社會最優。PPP模式的要點是引進私營部門大多數的公共產品和服務項目融資、建設、運營等，和政府直接供給公共產品和服務相比，PPP對地方債務的處理是有益的。

2.緩解政府債務增量

PPP模式緩解政府債務增量。私營部門負擔大多數的項目集資，用來交換公共產品和服務的長久特許權，政府部門的債務將被轉送到私營部門。

3.消化當局債務存量

私營部門承擔項目運作責任，維護和運作效率高于其直接融資平臺的公司。雖然政府部門應擔負新建設起來的部分項目融資，增添杠桿作用，但項目的運作積極的純利潤更好地幫助消化存量債務。

4.分散政府部分風險

PPP在早期就已達成風險配置，政府雖不擔負全部風險，卻也能夠降低個人損失，減輕項目集資困難，有利于項目集資的圓滿實現。

（二）PPP模式在國環境保護視野中存在的問題

現實情況證明，民間資本參加高速公路、電廠等基礎設施的建設是很早之前就開始了，減輕了基礎設施建設資金匱乏的窘境。不過因為PPP在現實踐行中存在很多問題，妨礙了對PPP模式的推行。

1.法律保障體系不健全

配套的法制環境不健全。到現在為止，以國務院、財政部、發改委等部委下發規范性文件為主，有交集也有沖突，地方配套指導意見還比較少，也基本沒有細節方面的完善，國內學者和從業者呼吁高層次立法，統一操作綱領，但并非所有國家都有專門的立法，只要相關規范文件統一、嚴謹、有效，同樣可以順利推廣。并且立法的流程復雜、綜合成本高，短期內達到比較困難。

2.項目周期長、回報慢

PPP模式是一種比較復雜的交易安排，介入主體浩繁，項目周期時間特別長，無論是企業還是政府都需要花費精力花費金錢去學習，如若不是企業的主流業務，企業不會積極地投入人力、金錢和時間掌握PPP模式的理論細節和操作要點，更不要說去積極實踐。而且在政府決策程序過程中程序不規范、權要作風等原因，使得PPP項目的審批決策周期長。

3.融資成本高

這個情況長時間具有，國企能夠參加的有利條件之一便是融資，即便PPP模式的項目普遍總投資收益率較低，可是項目杠桿率很高，大約在80%－90%，把握好融資成本的情況下，自有資金的回報率可以達到比較理想的水平，目前資金市場非常寬松，央行仍然不停地推動無風險利率下行，PPP項目的股權投資還是有吸引力的。如若考慮支持民間資本進入，需要配套金融改革，除了解決固有的信用歧視問題，并且要創立新的融資工具，與PPP項目融資需求相匹配。

4.政府信用風險高

一些時候，政府為了讓民間資本進行投資，會與合作方簽署一些與實際不相符的合同，其主要目的就是為了當地的發展。等到項目完成，政府對于合同義務不能實踐，讓合作伙伴遭受損失。這樣會造成，今后民間資本再投資時，不再信任政府。

5.配套設施不完善

我們知道，不管在任何一個項目中，都必須要有符合條件的相搭配的設施才可以運行。對于PPP項目來說，也是如此。但是對于現實生活，某些項目的設施搭配不符合條件，會讓生產經營陷入困窘的境地。

6.第三方服務發展不足

以前政府項目的第三方服務相對簡單，招投標代理、規劃、設計、工程咨詢、審計等，PPP項目的復雜性和創新性，需要專業的咨詢服務，目前國內能夠提供此類服務的優秀公司還很少，此外，配套的會計、法律等方面服務也剛啟動。

在不足之中，政府信用風險是最重要的危害。關鍵由于有些地方官員為了提高政績，受到短期利益驅使，固定投資大，并且給以高額回報，過高的收費標準，長時候的特許經營期，使私營資本受到誘惑，可是最終，卻因為公共機構不能承受，從而產生信用風險。

五、PPP模式在我國環境保護視野中制度完善

雖然在環境保護領域對PPP模式的推廣情況不是特別理想，今后一定有廣闊的發展。該模式與中國環境保護法律體系相結合，一定有望成為中國環境保護領域的重要機制。憑借PPP模式的廣泛推行，應從以下幾方面完善我國的環境保護法律制度。

（一）引進私人投資，降低政府重壓

為了讓環境保護法得到最好的施行，需經過PPP模式引進私人投資者，降低政府在環境保護領域的來自資金的重壓和風險。私營企業具有相當多的資本和匯集資金渠道，并在技術、運營管理、風險控制這幾點上累積了公共部門缺少的履歷，大力指導私人部門參與環境污染控制，創立私人部門與公共部門同等的伙伴PPP模式。能夠防止地方政府因資金匱乏、技術設備落后等條件，而沒辦法徹底實施環境保護法。例如，在貴州某地，我們要想修復4700畝被污染的土地，我們的投資就要超過20億元。眾所周知，貴州屬于一個比較貧困的地區，經濟發展相對落后，如果僅憑借財政出資是很不符合實際的。對于我國目前的情況來看，需要整修的耕地面積，約為20萬平方公里，須要的資金粗略計算需6萬億，而在“十二五”期間，規劃投進的資金僅僅 300億，資金嚴重不足。公共部門如果單獨進行污染預防和控制工作，速度緩慢，沒有很大成效，成本大，最終后果是不能很好的實施環境保護法。經由PPP模式引進私人資本的資金，管理和技術人員參加到環境保護當中去，用來調度全社會的資源，在環境保護的某些方面可以填補政府的缺點。

（二）改善執法方式，激發企業積極性

依據PPP模式的鼓勵作用，改善執法方式，激發企業參加環境保護的積極性早期情況下，本國環境保護法的執法形式關鍵是包含強制性的行政命令和處罰，執法形式簡單，對于資源的運用、建設以及運營效率等部分，是缺乏考慮的。我國的環境保護一向由政府部門主導，作為個人也是不能成為環境起訴的主體的。在大部分人的思想中，環境保護與經濟發展是彼此矛盾的，增強一個，勢必會影響另一個的發展。但從海外的實際情況來看，采用PPP模式建設、運營公共項目，能夠使環境變好，促進就業率的提升，提高政府增添稅收等綜合性的社會福利。根據《加拿大PPP十年經濟影響評估報告》在2003年至2013年間，包括環境保護與污染預防方面，共121個PPP項目，在建設、運營、維護階段為社會增加了52萬個就業崗位，帶動 GDP增加480億美元，提高經濟產出920億美元，增加政府稅收75億美元，產生了良好的經濟與社會效益。

（三）創新環境保護項目管理方式

憑借PPP模式在管理和運營方面的作用，創新的環境保護項目管理方式很多區域，環保部門要以本地經濟發展的大局為主，其作用是扭曲的，他們對于企業的污染，會以合理理由來幫助，幫助這些企業逃脫懲罰。除非造成嚴重的環境污染事故，環保部門才會進行運動式的執法。而PPP模式要求法制化和契約化，用具有法律效力的協議，來管制政府公共部門和私人部門的行為，可以有用地防止污染的地方政策，干涉預防項目。在PPP模式中，公共部門和私人部門作為同等的合作關系，并非行政的上下級關系，而且和有關各方就具體項目或事項簽訂的合同為基礎。基于法律層面上，對公共部門與私營部門在環境保護中負擔的義務，責任和風險要有清楚的規定。這樣，不僅能夠有效避開基層地方政府對環境污染項目不適當的干涉，還能減少因當地政府官員變更，當地經濟發展政策變動，引起對污染防治工作的打擊還有影響。

六、結語

以上便是關于PPP模式在我國環境保護法上應用的探究。將PPP模式運用到我國環境保護視野中，不僅能夠得到很多發展的機遇，也會遇到許多的挑戰，這些挑戰也需要我們重視。我們應該很清楚地看到我國環境保護對PPP模式的需求，以及PPP模式本身所具有的經濟法屬性。對環境的保護，不僅和普通大眾有關，也關乎我們國家未來的發展，我們也要在立法方面重視PPP模式。

[1][美]愛蒂絲·布朗·魏伊絲.公平地對待未來人類：國際法、共同遺產與世代間衡平.

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[5]周孜予.環境行政問責：基于法治要義的規范分析[J].南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學版），2015，（5）.

劉燕飛（1985-），女，河南鄭州人，碩士研究生，主要從事經濟法研究。