淺論城管強制執法程序的進一步完善

孫文元

（寧夏大學 政法學院，寧夏 銀川 750021）

淺論城管強制執法程序的進一步完善

孫文元

（寧夏大學 政法學院，寧夏 銀川 750021）

本文從城管強制執法程序這一角度切入，詳細分析了目前城管在強制執法程序上存在的問題及原因，并在此基礎上對城管強制執法程序的改善以及由于城管強制執法對當事人合法權益造成損害時的法律救濟等問題提出了一些建議。

行政執法；行政強制執法；行政強制執法程序

隨著城市化進程的加快,城管執法隊伍不斷擴大,城管工作內容的不斷增多并趨于復雜化。近年來不斷出現城管粗暴執法、暴力執法、城管執法被暴力抗法等事件，不得不引起我們的重視及反思。目前，我國正在大力推行依法治國，努力建設法治政府。依法行政已經成為政府工作的最基本要求，而城管執法事關依法行政問題。解決好這個問題，對維護社會安定和依法行政具有非常重要的作用。

一、城管強制執法程序概念及功能

城管行政執法程序的概念。城管行政執法程序是指城管執法人員在進行城市管理行政執法的過程中所依法遵循的方式和步驟。它不僅是對城管執法行為步驟和方式的簡單設定，更有保障行政相對人合法權益，提高城管行政執法效率的功能。而城管強制執法程序則是指城管在進行強制執法時所要遵循的法律規定的方式和步驟。

城管在行政執法活動中，由于沒有一個法律上的定位，導致執法人員不能按照法定程序執法，城管在執法過程中亂象叢生，有時在執法過程中甚至帶有黑社會性質，嚴重損害了被執法人員的合法權益。城管行政執法程序的本質在于保障行政相對人平等參與對話的權利，使對方當事人的訴求能在執法中得到平等對待，實現程序正義。程序正義的實現需要滿足以下幾個條件：一是程序法定；二是程序內核兼具公平、效率兩大價值訴求，具有合法性、合理性和可行性；三是具有合理內核的正當程序應當是程序主體具有對等性；四是具有合理內核的正當程序擁有通暢的救濟途徑。若在執法中貫徹執行程序正義理論，通過科學合理的行政執法程序來規范城管執法的過程，才能極大地保障公民的合法權益。

二、城管強制執法程序存在的問題

1986年全國人大常委會制定了《治安管理處罰條例》，為城管行政執法程序的立法開端，后來陸續出臺了一系列法律法規，完善了城管行政執法程序，也讓地方權力機關在制定地方性行政法規時有法可依。但是，關于城管強制執法程序的立法仍然存在很多問題，這也導致了在實際執法中許多問題的出現。

（一）執法程序在立法層面存在的問題

1.我國缺少統一的城管強制執法程序法

我國城管部門的執法權是一種相對集中處罰權，其涉及的范圍相當廣，有很多與工商、公安部門相交叉，存在大量的借法執法現象。然而，目前我國只有《行政強制法》對強制行政執法程序作了少量原則性規定，可以給城管執法所援用。而地方對城管強制執法程序卻沒有統一的、規范性的法律、法規，導致城管執法過程出現這樣那樣的矛盾和沖突。由于執法依據的缺失，降低了城管執法活動的權威性，嚴重削弱了程序對行政活動應有的控制和約束功能

2.現有法律規定不全面、不具體

有法可依方能正確執法，不完善的法律規定往往會引起實務中各種問題的出現。現實中城管執法程序在立法層面主要存在以下問題：

（1）對城管執法人員資格的規定不完善。并沒有專門的法律規定對城管執法人員的身份進行界定，也沒有專門的法律對城管執法人員的招錄、考核、權限等作出規定。國務院在2002年出臺過文件將城管執法人員列為公務員行列，但是國務院出臺的文件法律位階太低，無法得到貫徹執行。只有將城管執法人員納入到公務員行列才能依照《公務員法》對城管執法人員從法律層面加以管理。

（2）一般程序規定的不明確。一般程序中包括了告知程序、說明理由程序、調查取證程序和回避程序。告知程序來源于《行政處罰法》第三十一條的規定，但該法條界定模糊，主要表現在對告知的時間、告知的內容和告知的方式、時效等內容沒有進行具體的規定，在實踐中帶來了較大爭議。說明理由程序，缺乏對該程序時間、方式和違反該程序的法律后果的規定。調查取證程序中的“先行登記保存”程序可能存在侵犯相對人權益的現象，但是其可訴性卻沒有得到法院的廣泛支持，導致行政機關有時逃脫法律的制裁。最后是回避程序。《行政強制法》直接沒有規定回避程序，《行政處罰法》雖然對需要回避的人員以及回避的條件做出了規定，但是關于回避方式卻只有自行回避，并沒有申請回避和指令回避。而且，法條缺乏對回避程序的具體使用的規定。

（二）城管強制執法程序在執法層面存在的問題

1.執法主體資格違法

2002年8月，國務院下發了《關于進一步推動做好相對集中行政處罰權工作的決定》，其中規定城管執法人員是國家公務員身份。《行政強制法》第十七條規定：“行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施不得委托。”其中第三項還規定：“行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施，其他人員不得實施。”可是在實際執法過程中，城管執法隊伍魚龍混雜，充斥著各種臨時工、協管員。這些人不僅缺乏相關的法律知識，對行政執法一竅不通。甚至這些臨時工成為地方政府處理城管執法公共事件的替罪羊。

2.執法程序混亂

（1）程序顛倒。具體為：①立案與查處倒置。為了提高結案率，對于一些棘手的案件，城管在執法過程中沒有依照法定程序進行立案，而是先進行查處，等有了結果，才進行立案處理，違反了法定程序；②過程與定性倒置。法律程序的本意是維護公平、正義。而城管在實際的執法過程中，當證據不足時，有時是先定性，然后尋找證據，變相的使用“有罪推定”，嚴重的違背了法律程序公平、正義；③順序倒置。城管在執法過程中，隨意性較大，顛倒程序，往往案件還沒有查處完畢，已經有了處罰決定，甚至有的案件還沒有告知相對人就作出處罰決定，違背了執法程序中的時間順序原則；④決定與結果倒置。對案件的處理結果應通過立案、調查、審核作出處理終結，最后就處理的結論告知當事人，并充分聽取當事人的陳述、申辯后再作出處罰決定。但是實際工作中很多是辦案程序未到位行政領導即已作出處理意見，比如違法建筑的強制拆除等。

（2）強制措施亂用。為了便于法律實施和查清有關的法律事實，在法定的執法程序中，往往制定相應的強制措施以保障執法的順利進行。但是，當執法人員不顧法律程序的規定，濫用強制措施的執法行為便會變得非常多。比如強制拆除違法建筑，強制扣押行政相對人的財務等行為在現實生活中比比皆是。

（3）任意簡化或變更程序。法律程序的設定是程序正義的要求，是通過將執法權力納入到一定的法律軌道上來保障執法相對人的合法權益。但是在實際的城管行政執法活動中，執法程序被任意忽略或變更的現象比比皆是，最典型的莫過于暴力執法。執法人員既沒有履行亮明身份的程序，也沒有履行告知和說明理由的程序，更缺乏給予當事人陳述和申辯的權利，直接實施了行政處罰行為。

3.執法方式違法

根據《行政強制法》第四條和第五條的規定，城管的執法行為應當遵循行政法基本原則的要求，既要合法合理又要適當。合理行政的基本原則要求城管執法人員在執法的過程中要切實尊重當事人的權利，理性執法、文明執法、人性化執法。而現實中城管在進行強制執法時往往對當事人吆五喝六，缺乏尊重，輕者嚴辭厲語，重者拳腳相加。法律規定的強制執法是對物的暴力，而非對人的暴力。

三、對進一步完善城管強制執法程序的建議

城管強制執法程序即有立法層面的問題，也有實際操作層面得問題。因此，必須制定規范的城管強制執法程序的法律，在實務中注重城管整體素質的提高，完善各項監督和責任追究制度以及相關的法律救濟制度，才能從根本上解決當前城管強制執法程序存在的問題。

（一）立法層面的建議

1.制定一部統一的城管行政執法程序法

這是適應我國建設和諧社會和推動經濟發展的必然要求。只有制定統一的行政執法程序法，才能更好的行使行政職權，保證行政權按照統一的程序法行使。防止行政權的濫用，使行政相對人的權益得到保護。避免因單行立法導致法律間相互沖突引起的對行政相對人的不公正，實現行政法制的系統化，避免單行立法出現的法律殘缺和漏洞，節約立法成本。提高行政執法人員程序意識。在統一的城管行政程序法中專門規定相應的強制程序，這樣城管在具體的強制執法活動中有法可依就會變得非常具有可操作性。

2.完善現有的城管強制執法程序法律法規

城管的執法對象往往是在城市基層打拼的小攤販，他們經濟基礎薄弱，收入來源窄。城管的強制執法很容易引起他們的激烈反抗，造成暴力執法事件或者暴力抗法事件發生。因此，城管在執法中要做到以人為本，尊重當事人的人權，強制行為不在必要情況下不對當事人實施，謹慎對當事人的有關財產實施強制行為，須采用柔性執法的方式。進一步完善現有的一般程序的規定，對報批時間做出具體規定，具體規定出哪些人可以成為見證人等。規定催告程序的時間，我國《行政強制法》并沒有對催告程序的時間做出規定。應對當事人履行陳述權和申辯權做出具體的規定。

3.進一步完善相關的法律救濟制度

在城管執法的法律救濟方面我國的相關規定很不完善，根據我國《行政處罰法》、《行政強制法》等法律的規定，在當事人的合法權益受到城管強制執法的侵害后，當事人可以尋求法律救濟的途徑。如申請行政復議或進行行政訴訟。但在實際操作中并不那么容易，城管強制執法往往會對當事人一些權益造成不可避免的損害，我們在完善城管強制執法程序的同時，還應當完善相關的救濟制度。比如，設立行政和解制度，或者擴大行政復議的受案范圍，完善相應的行政賠償制度等。

（二）執法層面的建議

1.加強對城管執法人員的資格審查

城管主管行政機關在招錄城管執法人員時須進行專業的考試，按照國家招錄和培養公務員的統一標準進行城管執法人員的招錄和培養，不得招錄臨時工、協管員。如果實際需要不得不招錄臨時工和協管員，那么要做到先培訓再上崗，平常要加強對城管執法人員進行執法活動時嚴格遵循法律程序意識的培養，對于不合格的執法人員按照相關規定進行處理。

2.加強對相關主體的法律責任追究

（1）加強對城管執法人員的責任追究。在城管執法人員違反強制執法程序給行政相對人的合法權益造成損害時，除了對相關人員施加行政處分措施之外，還應當依照相關的法律規定追究其在民法上甚至是刑法上的責任。

（2）加強對城管主管行政機關的責任追究。有利于從源頭上解決城管違反強制執法程序的問題。行政法的基本原則要求行政機關要合法行政、合理行政，如果不對主管的行政機關進行法律追責，那么就是對行政基本原則的違反。如何對城管主管行政機關進行追責呢？我認為有兩種追責方式是非常可行的，一是財產罰，二是行為罰，而且要輕財產罰重行為罰。具體來說，財產罰就是對城管主管行政機關給予一定的罰款；行為罰就是要求城管主管行政機關對行政相對人進行公開賠禮道歉，或者要求城管主管機關對其城管執法人員進行為期一定時期的培訓等。

（3）完善對臨時工、協管員的責任追究制度。我國城管執法隊伍里有大量的臨時工、協管員等不具有正式的城管執法人員身份進行城管執法工作。由于這類人不具有公務員身份，在其違反強制執法程序后，主管行政機關往往對其予以開除了事。這樣的做法治標不治本，還會有更多的臨時工、協管員加入到違反強制執法程序的隊伍中去。因此，要加強這類人員的法律責任追究。建議對其進行財產罰和行為罰，同時進行公開賠禮道歉，對其施加限制令，一定時期內不得再從事行政執法工作。

3.加強對城管強制執法的監督

（1）方便公民監督。開放公民監督渠道，并將其納入到城管執法人員日常工作的考核當中。設立專門的通道供公民進行監督并向社會公布監督的方式、機關、時間等具體規定，將城管執法人員的基本信息包括照片、姓名、職務、任職機關、負責的區域范圍等向社會公布，同時向社會公布相關的法律規定，例如城管執法工作所依據的相關法律條文等，加強社會監督。

（2）加強內部監督。首先要加強對城管執法人員資質的監督，這需要城管行政機關在招錄執法人員時嚴格限定執法人員的條件，對不符合條件的堅決不予錄用；其次要制定完善的考核評價機制，定期對城管執法人員的工作進行考核，從而使城管執法工作更趨于完善。最后要加強責任追究，對于違反相關規定的執法人員要嚴格追究其責任。

（3）加強上級主管機關的監督。一是政策引導，上級主管機關應當將相關的法律規定向下級機關闡釋清楚并要求其要按照法律的規定進行執法工作；二是對于下級城管執法人員違反法律規定執法的絕不姑息、嚴格追究相關人員的責任，使下級城管機關有所畏。這樣才能使一些城管執法人員濫用執法權損害公民合法權益的問題得到遏制。

（4）加強司法機關及權力機關的監督。司法機關與權力機關對城管強制執法的監督有著不可替代的作用。對于城管違法強制執法損害行政相對人合法權益的，司法機關往往會受制于行政訴訟的框架，按照行政訴訟案件的程序進行審理。殊不知，有些城管強制執法案件應當按照民事或刑事案件進行審理，這時如果再按照行政案件審理，既不利于公民合法權益的保障也不利于發揮司法監督作用。

權力機關應當加強對城管強制執法工作的監督，這樣才有利于從立法層面、從根本上解決城管違反法律規定的程序進行強制執法的問題。

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孫文元（1991-），男，寧夏大學政法學院碩士研究生。