我國食品安全監管法律制度研究

殷艷梅

（安徽警官職業學院，安徽 合肥 230031）

我國食品安全監管法律制度研究

殷艷梅

（安徽警官職業學院，安徽 合肥 230031）

食品是人類生存和發展的最基本物質，食品安全問題關系到國計民生、社會穩定和政府公信力。當前，我國食品安全問題頻頻出現，問題食品的涉及面越來越大，危害程度也越來越嚴重，某些農副產品從生長到加工再到銷售，幾乎每個環節都存在衛生安全問題。本文分析了我國食品安全監管法律制度存在的不足，并在加強食品安全監管、完善相關立法、明確執法部門權力義務、科學劃分食品監管權責等方面提出了一些建議。

食品安全；完善相關立法；明確監管權責

一、我國食品安全問題現狀

目前，我國食品安全存在諸多問題：如，大量使用農藥；濫用添加劑；違規排放工業廢水、垃圾；各種病原體超標；新的生物技術可能產生的負面效應（如轉基因食品等）；新疾病的出現和原已消滅的重大疫病死灰復燃等。[1]同時，問題食品的涉及面越來越大，危害程度也越來越深，已從過去的糧、油、肉、禽、蛋、蔬菜、豆制品、水產品等傳統主副食品，擴展到奶制品、水果、南北干貨類、炒貨、酒類等。在相關部門對食品的不定期檢測中，常常發現一些食品衛生指數超標，主要是菌落總數和大腸菌群數超過國家標準，嚴重的甚至超出國家標準上千倍。菌落總數和大腸菌群數是食品質量檢驗中最常見的微生物項目，能真實地反映出食品衛生質量。食用菌落總數或大腸菌群數超標的食品，輕則會引起腸胃不適，嚴重的還可能引起食物中毒。

概括地說，我國食品安全問題主要出現在以下三個環節：

（一）農產品在生長過程中的衛生安全問題

1.一些農戶為了提高收成，過度使用化肥甚至使用激素。化肥中最常見的是氮肥，氮肥會分解成一種叫硝酸鹽的物質，如果氮肥的使用量過大，就會使蔬菜被硝酸鹽污染，而硝酸鹽對人體有很大危害作用甚至能夠致癌。人們在市場上常常可以看到化肥催生出的白胖豆芽，乙烯利催生出的胭脂口紅般的番茄、大如乒乓球的葡萄，通過瘦肉精轉變成的假“瘦肉豬”等，而用轉基因玉米、動物尸體、激素等喂養的肉豬，從出生到長到100斤以上只需100天…….[2]眾所周知，食用激素或化肥催生出的產品，會給人們的健康帶來極大隱患，并且，由激素、化肥催生出的農產品營養價值很低，“肉沒有以前的香，水果也沒有特有的味道”也是人們對這類產品的評價。食用這些動植物，就等于人們對它們使用的化肥、激素、抗生素等都最終轉移到了我們自己的餐桌上，食用者很容易產生過敏、糖尿病、心腦血管疾病等，嚴重危害人體健康。

2.一些農戶為了減少病蟲害，過度使用農藥。農藥會殘留在蔬菜瓜果上，甚至由于農產品生長的土壤、水源等遭到農藥污染，導致食品從生長時就產生了安全問題。食用噴灑農藥后不久的蔬菜水果，或者食用因農藥中毒死亡的水產品或牲畜，會引起消費者急性中毒，例如2006年，常州市一個月內就接連發生了5起食物中毒事件；1995年，賓陽縣一所學校的學生因食用剛剛噴灑過劇毒農藥不久的白菜，造成540人集體農藥中毒；還有2010年，青島著名的“毒韭菜”事件等等，原因均為農藥殘留。而長期食用農藥殘留量較高的食物或者在遭受農藥污染的土壤和水源中生長的產品，則有可能導致農藥慢性中毒，如：有機磷和氨基甲酸酯類農藥長期在人體聚集，可抑制膽堿酯酶活性，破壞神經系統的正常功能，降低人體免疫力。[3]

（二）食品在加工制造過程中的衛生安全問題

1.使用過量的或法律禁止的食品添加劑，甚至在食品中使用非食品加工化學用添加劑。如三聚氰胺、二氧化硫、甲醛、蘇丹紅等，由此還爆發過著名的“毒奶粉”事件、“紅心鴨蛋”等事件。食品添加劑指防腐劑、抗氧化劑、漂白劑、酸味劑、著色劑等。目前，我國對在一種食品中可以使用多少種添加劑并沒有明確規定，對絕大部分食品添加劑的用量也沒有明確限制，只對某些特定的食品添加劑在添加數量上有限制。[4]這就導致一些不法商家在同一種食品內加入多種食品添加劑，或者對沒有明確規定用量的食品添加劑過度使用，這同樣也會影響消費者的健康，如導致膽固醇增高以及冠心病等疾病，嚴重的還有可能致癌。

2.食品包裝不符合國家衛生標準。一些負責包裝食品的中小企業包裝的食品達不到國家規定的衛生標準，沒有做到新包裝在投入生產前對包裝樣品進行安全衛生檢測，此外，產品安全質量出廠檢驗制度不完善，國家對這類企業缺乏相應的監督機制等，都是造成這些中小企業包裝的食品衛生不達標的原因，食品因此被污染而引起的中毒的事件也頻頻發生。

其二，程序的輸入端。自然人可以通過限定輸入條件和參數對人工智能程序的輸入數據進行控制，其對創作結果的控制程度也因程序的算法和功能不同而有所不同。在控制程度較強的情況下，自然人通過對人工智能輸入數據的控制可以決定輸出結果的具體表達。例如，傻瓜相機的操作者盡管對相機機械運行的過程一無所知，仍不妨礙其通過取景來控制相機所拍攝的照片。在控制程度較弱的情況下，則只能通過控制輸入參數來決定創作結果的思想、風格或體裁。如人工智能傳統詩詞創作程序，操作者可以預先選擇詞牌、主題，但并不能決定創作結果的具體文字表達。

（三）食品流通過程中的衛生安全問題

1.無營業執照，沒有衛生許可證從事食品生產經營活動。

2.銷售過期、變質甚至腐敗的食品。2007年，由上海市民組成的一支志愿者隊伍在市消保委的組織下前往70家超市，發現有些食品的生產日期標識不規范，特別是容易變質的鮮奶、酸奶、鮮肉的生產日期標識不規范；此外，超過保質期的糕點、果汁飲料等仍在銷售。[5]

3.以次充好。2007年9月，南寧市消保委檢測出某些品牌的有機蔬菜有農藥殘留，不排除是商家為了牟利，給普通農產品貼上有機標簽。

二、我國食品安全監管法律制度存在的不足

（一）食品安全監管法律法規有待完善

1.缺乏完整系統的食品安全監管法律法規。目前，我國有關食品安全監管的法律僅有《中華人民共和國食品衛生法》《中華人民共和國產品質量法》等11部，法規僅有《流通領域食品安全管理辦法》等15部，另有部門規章20部。我國的食品安全監管法律法規尚不完善，現行的食品安全監管法律法規尚不能規范從農田到餐桌的每一個環節，例如我國《食品衛生法》中存在的問題就有：調整范圍過于狹窄、法律責任的歸責原則不明等。在此部法律中，僅對104種農藥在糧食、肉、蔬菜、水果等45種食品中規定了291條允許的殘留標準，而《國際食品法典》則對176種農藥在375種食品中規定了2439條殘留標準，相比之下，我國《食品衛生法》急需完善。[4]同時，各地對食品安全衛生標準并不統一，就拿大米的質量標準來說，不同地方的“放心米”標準各不相同，不同商家均聲稱自己的大米質量達標，但具體是達到哪一個標準，國家并沒有一個明確規定。

2.食品安全風險管理機制有待完善。我國《食品安全法》規定，國家應當建立食品安全風險監測和評估制度，這是食品安全從傳統監管走向現代監管、從經驗監管走向科學監管的必經之路。由于現行分段監管體制問題、監測經費投入不足、檢驗檢測技術落后、機構獨立性不強等原因，我國的食品安全風險監測和風險評估工作還處在起步階段，通過實施風險監測來事先發現食品安全風險還比較困難。

3.對制假售假的違法犯罪行為懲處力度偏輕。我國《食品衛生法》規定“對制假售假的違法行為，除沒收或銷毀禁止生產經營的食品、食品添加劑外，罰款額為20元以上、3萬元以下”。由于處罰力度過輕，不僅不能起到遏制制假售假的行為，在一定程度上反而滋長了不法商家的投機心理。實踐中，食品衛生監管部門對食品安全事件也大都采用罰款、查封、停業整頓等行政處罰手段，只有極少數影響特別大、性質特別惡劣的事件當事人和相關企業才受到刑法制裁。[6]如此輕的懲處力度，很難對制售有毒有害食品的個人和企業形成威懾力。

（二）監管部門之間職責不清，缺乏合理的溝通銜接機制

我國目前有關食品安全監管的部門有農業部、衛生部、工商局、國家技術監督局、進出口檢疫局等近10個部門，各部門又下設若干直屬機構和地方機構，由此形成了龐大繁雜的監督管理系統。表面看，這種體制似乎能強化多重協同保障，但實踐中往往因部門職責不清導致監管空白或重復監管。多部門重復檢測導致資源浪費，部門之間大量的協調工作導致工作效率低下。[7]在2011年的“蘇丹紅”事件中，工商和質監部門都對涉及到蘇丹紅的產品進行了抽查檢測，這既加重了行政相對人的負擔，又造成檢測部門資源浪費。事實上，根據職責分工，工商部門和質監部門應分別負責對流通領域和生產領域的食品安全監管，但法律法規并未對部門分工進行明確規定，造成部門之間的重復工作。

三、完善我國食品安全監管體系之建議

（一）健全食品安全監管法律法規

1.完善食品安全監管法律體系。建立食品安全法律、行政法規、地方法規、行政規章、規范性文件等多層式法律體系，修改或廢止某些舊法，將散存于諸法律法規中的有關內容進行整合，制定統一的食品安全監管法。對已出臺的法律法規，根據現實條件逐步完善配套的實施條例和細則，盡可能減少立法和執法之間的相互沖突。增加社會參與的內容，給公眾提供參與討論的發表意見和機會。補充法律沒有明確規定但實踐又迫切需要的制度，如風險評估、風險預警、危機處理和責任追究制度。[8]當今，美國、日本、歐盟等國已確立了“從農田到餐桌”的全方位監管思想，對影響食品安全的潛在因素均進行危險評估，從源頭就進行對食品安全的監管，而不僅僅是對最終食品成品的控制。

2.及時修訂食品衛生安全標準。經過幾年的努力，我國食品安全標準的制訂及修訂工作都有了很大進步，但和發達國家相比，仍有很大差距。（1）我國食品衛生安全標準總體偏低。例如早在2005年發布實施的《食品中農藥殘留限量》中涉及的許多標準都有待重新修訂，其中大部份綠色食品蔬菜標準都已不符合當今社會需要；（2）國家標準、地方標準、行業標準在有些方面還存在矛盾。要加大對制訂食品衛生安全統一標準的投入，特別是從人力、財力等方面予以支持，盡快廢除不合理的國家或行業標準，將食品安全檢測標準和現行的《食品安全法》予以統一，使得企業能夠有法可依，避免無所適從的局面；[9]（3）盡快根據《食品安全法》有關規定，由衛生部門對食品安全檢測機構的資質、檢測能力等進行專業的評估和監管，確保食品安全檢測機構的合法性和規范性。

（二）明確執法部門權力義務，科學劃分食品安全監管權責

1.明確執法部門權力義務。按照權責一致的原則，健全責任制和責任追究制。有關部門在履行職能、行使權利時，要承擔相應的行政責任，因不履行或不正確履職造成具有重大影響的后果的，主管人和直接責任人要承擔相應責任。

2.科學劃分監管權責。如，農業部門負責監管初級農產品的生產環節。質檢部門負責監管食品生產加工環節，實行強制檢驗和嚴格的生產許可等食品安全市場準入制度，查處制造、生產不合格食品和其他質量違法行為；將生產許可證發放、吊銷、注銷等情況通報衛生、工商部門。[10]工商部門負責監管食品流通環節，對食品經營企業及個體工商戶做好登記注冊工作，取締無照經營食品行為；加強對上市食品質量的監查，查處商標侵權、食品虛假廣告、銷售不合格食品等違法行為；將營業執照發放、吊銷、注銷等情況通報質檢、衛生部門。衛生部門負責餐飲業、食堂等消費環節的衛生許可和衛生監督，審核和評價食品消費場所的衛生條件、衛生防護和從業人員健康衛生狀況；查處上述范圍的違法行為；將衛生許可證的發放、吊銷、注冊等情況通報質檢和工商部門。食品藥品監管部門負責食品安全的綜合監督和組織協調工作，依法查處重大食品安全責任事故。

[1]李慶剛,蔡曉春.營造放心消費環境—構筑我國食品質量安全保障體系[J].商業研究報，2004，（9）：2.

[2]俞穆清,田衛,徐寧.我國安全食品戰略體系及其存在問題的對策研究[J].吉林農業大學學報，2003，（4）：3.

[3]劉洋.目前我國食品安全存在的主要問題及對策[J].吉林大學學報，2010，（3）：46.

[4]徐景和.食品安全綜合監督探索研究[M].北京:中國醫藥科技出版社，2009.400.

[5]陳向.食品召回制度及其相關問題探討[J].中國食品衛生，2005，（6）：523.

[6]宗學花.解析當前我國存在的食品安全問題 [J].食品安全導刊，2011，（3）：76.

[7]田景華,韓玉蓮.國家食品衛生標準清理審查結果分析[J].中國衛生監督雜志，2009，（4）：36.

[8]葉向東.美國食品安全監管體系的特點及啟示[J].全球科技經濟瞭望，2008，（11）：124.

[9]吳凡.從法人人格否認之視角看食品生產企業懲罰性賠償責任的實現[J].河北法學，2011，（6）：126.

[10]邱禮平.食品安全導論[M].北京：化學工業出版社，2008.236.

殷艷梅（1978-），女，安徽合肥人，中國社會科學院法學在讀博士，法學碩士，安徽警官職業學院副教授。