垃圾處理公私合營模式PPP新形勢下的思考

閔海華，張瑞娜，劉抒悅，劉澤慶

（1.中國市政工程華北設計研究總院有限公司，天津300381；2.上海環境衛生工程設計院有限公司，上海200232）

·規劃與管理·

垃圾處理公私合營模式PPP新形勢下的思考

閔海華1，張瑞娜2，劉抒悅2，劉澤慶2

（1.中國市政工程華北設計研究總院有限公司，天津300381；2.上海環境衛生工程設計院有限公司，上海200232）

垃圾處理設施采用PPP模式將成為一種常態。從垃圾焚燒發電、餐廚垃圾處理、垃圾分類等PPP模式推行情況、存在問題及其模式下對設計咨詢單位需求及地方配套政策的不足進行思考，并針對問題給出建設性意見。

垃圾處理；PPP模式；咨詢服務

1 垃圾處理PPP模式概述［1］

城市生活垃圾處理屬于典型的市政公用事業，過去主體事務主要由政府承擔。隨著社會經濟發展，人均生活消費水平及城市化率提高，城市生活垃圾產生量越來越大，并呈現垃圾圍城現象，嚴重制約城市的可持續發展。在此背景下，迫切需要打破現有體制，減輕地方政府債務負擔，中央政府明確PPP模式作為發展方向，并開始向多元化的投資結構轉變。為此，2014年12月31日，財政部出臺《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》，正式為推進項目PPP模式拉開序幕。2015—2016年，全國PPP項目進入快速發展通道期，且財政部及四部委分別于2016年10月和2017年7月發布《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》和《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，提出未來在垃圾處理等公共服務領域，“強制”應用PPP模式，并從政策上給予保障，促進垃圾處理行業健康發展，并以全面實施為核心，在垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，對源頭分類、二次轉運、末端處置各環節進行系統整合。以垃圾處理行業各相關重要環節為主線，分析其在實施PPP模式當前存在的問題及未來需要重點解決的問題及工程咨詢服務轉變提出建議。

2 推行情況和存在問題［2］

2.1 生活垃圾焚燒發電推行和存在的問題

生活垃圾處理方式形式較多，如衛生填埋、綜合處理、焚燒發電及其他處置方式，但隨著環保要求的提高及當前用地的緊張，生活垃圾焚燒發電目前已成為城市生活垃圾主流處理方式，尤其是近3 a新立項項目投資模式基本采用廣義上PPP模式，其操作形式方面因其外部條件的不同分別采用BOT、DBO或DBOO等，其代表性項目有上海老港再生能源利用中心二期工程項目（總投資36億元）及蘇州生活垃圾發電廠拆舊建新項目（總投資23.5億元）。近3 a生活垃圾焚燒發電PPP項目在整個生活垃圾處理投資比例超過70%，且處理能力同比超過50%，整個行業發展基本面較為成熟。

目前在焚燒發電方面，其存在問題主要為：①“鄰避效應”，選址難、用地難一直以來成為焚燒發電項目落地的首要難題，一方面老百姓環保意識不斷提高，而另一方面城市擴張用地緊張，如果與老百姓溝通缺乏有效機制及某些職能部門“不作為”，則項目推動非常有難度。未來工作重點，建議規范選址程序、有效溝通當地群眾、當地政府有效擔當及高標準建設項目。②低價中標，補貼費從每噸十幾元至二百多元不等，惡性競爭層面時常發生。尤其是近2 a，公開競標的焚燒發電項目補貼費一低再低，對整個行業發展產生了極大的負面影響。未來工作，建議規范行業秩序、整頓招投標“低價中標”惡性競爭局面及媒體做正能量輿論導向。

2.2 餐廚垃圾處理推行情況及存在問題

各中大型城市經過幾年發展，餐廚垃圾處置已初步形成規模，尤其是大型城市由過去分期試點發展到建設較大規模設施，如重慶洛磧餐廚項目2 000 t/d，寧波遷建項目600 t/d。餐廚垃圾處置工藝技術路線多樣化，有重慶主城區餐廚引進的普拉克及國內自行研發的寧波開誠和河南艾爾旺等，達產的處置廠基本能穩定運行。餐廚垃圾在“出路”方面基本實現了有效控制，其處理主體方式基本為“預處理+厭氧”，該方式占全國比例80%以上。另外，在地級市及其以上規模城市，都已規劃或正在建設餐廚垃圾處理設施，且出現了縣級市建設餐廚項目及大型城市擴建項目的案例逐步增多，近3 a處置產能每年以30%速率遞增，尤其是PPP模式的公私合營，政府參與力度的提升對整個項目推行落地起到積極作用。

目前餐廚垃圾處置項目在PPP模式推行方面也存在一些共性和個性問題，如市場層面惡性競爭、補貼費低于成本價等，此外在臭氣控制方面還有很大提升空間，“無臭”案例較少。另外，餐廚垃圾在收運方面還存在諸多問題，尤其是收運的“質”和“量”難以保障，政府監管力度需要進一步加強。

2.3 分類收集及城市環衛一體化推行情況及存在問題

城市生活垃圾分類收集方面及環衛一體化也是垃圾處置行業一個較新的發展分支，其中分類收集PPP模式在國內一線城市及大型城市實行試點工作，并取得了一定經驗，且分類后廚余垃圾處理項目也逐步遍地開花，尤其是浙江省走在全國前列，不僅PPP模式先行先試且建設模式EPC率先試點，其中杭州和寧波的廚余垃圾處理PPP項目經驗值得借鑒。近3 a分類收集覆蓋率超過30%，且呈現城市定位越高或經濟越發達，其分類收集文明推行程度越高，PPP整個操作執行面及合規性方面越好。目前城市生活垃圾分類收集工作鋪開面較大，但分類收集的效率和垃圾分類的質量一直是各城市普遍存在的問題。尤其是2000年8大試點城市不成功后，給社會各層面信心造成一定影響，全社會對垃圾分類收集普遍不看好。因此，后續工作層面建議提高源頭分類有效率，加強末端處置建設標準及對社會各層面的宣傳力度。此外，分類收集推廣程度與現有垃圾處理設施應統籌考慮，包括分類收集后各類垃圾與現有設施及規劃設施統籌銜接的問題。

環衛一體化方面，全國有部分城市在試點實行，如?？诃h衛一體化PPP項目（投資35.1億元），環衛一體化PPP項目不僅對過去在模式方面是一種創新，且覆蓋范圍也打破傳統環衛的概念，從空間方面更加立體，如燈光、河道清理、廣告等非傳統環衛版塊的內容也納入其中。因剛剛起步，后續重點工作應在服務標準、服務范圍的制定方面有所加強。

3 PPP推行對咨詢技術服務機構的需求

PPP項目的順利推行，不僅與政府和實施主體社會資本方有關，更需要這個行業涌現出一批高水平PPP咨詢服務人才，它是PPP實施的重要載體。隨著PPP模式的推行，作為工程咨詢設計單位，其服務方式不斷在轉變，過去服務于政府轉變成服務PPP實施主體，同時對設計服務單位的人才結構、服務內容、服務方式和服務能力及工作機制提出了新的要求。

對于人才結構不僅需要單一的專業技術人員，同時對復合型人才需求更為渴求，尤其是既懂技術又在法務、商務和招投標方面有所專長，且需要良好的溝通能力和協調能力。

PPP模式咨詢項目不僅需要“技術可行、經濟合理”，而且需要“風險可控、運行有效、社會認同”；不僅要保證項目本身的質量和安全，而且要保證為社會公眾提供安全、高效的公共服務和產品，要把項目的效益放在全生命周期和全產業鏈上去考核、測算。

在服務方式和能力方面，需要提供全生命周期服務，延長了工程咨詢的產業鏈，由過去單一的可研和設計逐步轉變成從前期階段策劃、咨詢、設計到工程實施階段的建設管理及后續生產經營和運行維護，不僅是業務建設同時還涉及到標準體系建設。按照市場規律要求，優化整合資源，兼顧多主體利益，提高自身的服務能力，實行差異化經營，打造自己的特色和亮點，做大做強市場。

4 地方配套層在PPP推行方面的不足［1］

盡管近幾年垃圾處理PPP模式發展較快，但也存在一些問題，主要有：①服務的技術規定定性多量化少［1］，操作難度大。②對社會資本實施過程中服務獎懲執行力度不徹底，缺乏有效的獎懲手段及明確的條款。③政府的市場能力和商業能力需要進一步加強。

作為PPP模式，核心是公私合營，政府以及政府出資代表方在加強監管的同時也應強化合作伙伴關系，切實按照PPP精髓推動公共事業的發展，并在操作層面條款盡可能量化，便于執行。

5 結束語

近期國家主管部門陸續出臺的有關PPP政策性文件，對整個垃圾處理行業發展具有極大推動作用，但是在行業發展的同時應因地、因時針對性加強技術引進、環保要求、政府監管及行業標準制定。作為設計單位，也要認清新形勢，分析研判市場新需求，轉變服務理念，創新服務方式，加快改革步伐，加強自身能力建設，適應新常態，搶抓新機遇，從而得到新發展。

［1］孟春，李曉慧，張進峰.我國城市垃圾處理領域的PPP模式創新實踐研究［J］.經濟研究參考，2014（38）：21-27.

［2］郭賓.PPP模式在城市生活垃圾處理中的應用探究［J］.財經界，2016（27）：81-82.

Reflection on the New Situation of Waste Disposal PPP Mode

Min Haihua1，Zhang Ruina2，Liu Shuyue2，Liu Zeqing2
（1.North China Municipal Engineering Design&Research Institute Co.Ltd.,Tianjin300381；2.Shanghai Environmental Sanitation Engineering Design Institute Co.Ltd.,Shanghai200232）

Garbage disposal facilities using public-private partnership(PPP)mode will become the norm.From the waste incineration power generation,food waste treatment,and waste classification,we discuss the PPP model implementation, existing problems,design consulting unit needs,and insufficient local supporting policy,and give constructive suggestions for questions.

waste disposal;PPP mode;advisory service

X32

A

1005-8206（2017）04-0017-03

閔海華（1979—），在讀博士，高級工程師，主要從事生活垃圾處理、工業危廢處理和餐廚垃圾資源化處置等設計研究工作。

2017-08-01