住房公積金參與保障性住房建設的路徑研究

◆周 廳

住房公積金參與保障性住房建設的路徑研究

◆周 廳

為了切實解決我國中低收入群體的住房困難，確保保障性住房能夠滿足當前社會發展需求，促進我國城市化進程，推動經濟和諧發展，住建部提出利用住房公積金沉淀資金支持保障性安居工程建設，充分發揮住房公積金在促進住房保障發展中的作用。通過對我國住房公積金運行基本情況和保障性住房建設的基本信息進行整合與分析，多角度分析了當前政策實施過程中存在的問題，其主要表現在相關法律制度尚未健全、管理機構職能劃分不清、項目監管力度不足、頂層設計存在不足等方面，同時利用文獻分析法對問題產生的原因進行了深入分析，最后提出建立健全法律法規、清晰界定管理機構職能、加強對項目貸款的監管、加強頂層設計等多個方面的具體對策建議。

住房公積金；保障性住房； 社會公平

一、引言

隨著新型城鎮化建設的不斷推進，我國住房問題主要集中在解決中低收入群體的住房需求和抑制房價過快增長上，由于現行的住房公積金制度對于中高收入群體更為有利，因此我們要對住房公積金的住房保障功能進行重新定位，使其能夠滿足不能收入層次群體的住房需求。根據“十二五”規劃要求，截至2015年底，要建設城鎮保障性安居房3600萬套，其中2011年建成一千多萬套，2012年建成兩千多萬套，2013年建成四百七十多萬套，2014年建成七百四十多萬套，2015年建成七百多萬套，均超額完成年度目標任務，使保障性住房的覆蓋率達到20%；2016年，全國棚戶區改造計劃開工600萬套，全年開工606萬套，順利完成年度目標任務，完成投資1.48萬億元；2017年政府工作報告指出今年要再完成棚戶區住房改造600萬套，繼續發展公共租賃住房及配套設施等保障性住房，各地根據經濟發展水平等實際情況，不斷加強基礎設施建設和提高公共服務質量，多途徑多渠道提高貨幣化安置比例，加大保障性住房分配入住力度。由于我國貧困人口眾多，保障性安居工程建設數量龐大，建設周期長，民間資本參與保障性安居工程建設的熱情普遍不高，而政府的資金財力有限，這就造成了保障性住房建設速度緩慢、覆蓋率低等問題。

二、理論界定

（一）住房公積金。國務院頒布的《住房公積金管理條例》中將住房公積金定義為：住房公積金，是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體以及其在職職工繳存的長期住房儲金[ 國務院《住房公積金管理條例》（2015）]。住房公積金是一種政策性、保障性、統一性和穩定性的住房保障資金，能夠有效保障各層次收入群體的住房需求，目前我國住房公積金制度在改善高收入群體的住房條件上發揮較大的作用，而對于解決中低收入群體的住房需求方面的效果不明顯，因而住房公積金存在內部不公平性，住房公積金運行模式還需要不斷創新、不斷改革。住房公積金由兩部分組成：一是職工所在單位按照不低于職工上一年度的平均工資的5%繳存，二是按照單位繳存比例從職工個人工資中扣除相應繳存額。住房公積金是用于住房發展的保障基金，而住房保障又是社會保障的重要組成部分，所以住房公積金也是社會保障基金的重要組成部分。

（二）住房保障。根據國務院新聞辦公室發布的《中國的社會保障狀況和政策》指出，住房保障是中國的社會保障體系的重要組成部分。住房保障的發展與經濟發展聯系密切，隨著市場經濟的發展和城市化進程的不斷推進，市場在資源配置中的作用也越來越突出，但是如果單純依靠市場來分配住房資源，無法確保人人有房住，這時就需要政府介入并實施相關政策解決部分低收入群體和弱勢群體的住房困難。住房保障是一種兜底的社會保障制度，既是社會發展的要求，又是社會發展的變現，充分的保障可以解決人民的后顧之憂，增強其自身的安全感、歸宿感和使命感，從而維護社會穩定，推動經濟發展。目前我國住房保障體系還不夠完善，我國人口眾多，城鄉差距大，不同群體之間的收入水平差距大，因而目前看來建立城鄉有別的住房保障體系是很有必要的。

三、住房公積金貸款支持保障性住房建設的現狀分析

（一）支持保障性住房建設項目貸款情況。根據住建部統計數據顯示，2014年，全國試點城市共計93個，試點項目439個，全年發放試點項目貸款額143.21億元，項目回收額172.76億元，項目累計發放額775.80億元，項目累計回收額324.94億元，項目貸款余額450.86億元；2015年，全國試點城市共計87個，試點項目392個，全年發放試點項目貸款額65.5億元，項目回收額204.56億元，項目累計發放額841.29億元，項目累計回收額530.86億元，項目貸款余額310.44億元；2016年，全國試點城市共計85個，試點項目390個，全年發放試點項目貸款額20.79億元，項目回收額205.10億元，項目累計發放額862.07億元，項目累計回收額735.96億元，項目貸款余額126.11億元。進一步擴大住房公積金的住房保障功能，加快保障性住房建設對于改善民生，促進住房保障體系構建具有很重要的意義，同時可以帶動相關產業發展，促進經濟社會發展。

（二）住房公積金運行情況。根據住房與城鄉建設部公布的《住房公積金2016年度報告》，2016年，全年住房公積金實繳單位數238.25萬個，較上一年增長2.98%，實繳職工數13064.5萬人，較上一年增長5.42%，全年住房公積金繳存額16562.88億元，較上一年增長13.84%，繳存總額106091.76億元，較上一年增長18.55%，扣除提取部分后的繳存余額45627.85億元，較上一年增長12.18%，住房公積金提取額11626.88億元，較上一年增長5.82%，住房公積金提取總額60463.59億元，占繳存總額的56.99%。根據近三年住房公積金運行情況來看，實繳單位數和實繳職工數都有所增加，這說明住房公積金制度的覆蓋面在不斷擴大，全年繳存額總體呈上漲趨勢，這將有利于促進房地產市場的平穩較快發展，繳存余額總體呈上升趨勢，但是漲幅減小，這表明住房公積金提取額有所增加，一定程度上減輕了職工的住房消費支出。住房公積金對于解決職工的住房問題具有很強的意義，我國政府應該積極引導，科學合理的制定符合房地產市場健康發展的相關政策。

四、住房公積金支持保障房建設存在的問題

（一）管理機構職能劃分不清。住房公積金管理中心是我國政府的一個職能部門，同時也是住房公積金管理的核心機構，隨著我國房地產市場的發展，當前管理模式已無法匹配時代的需求，存在許多管理上的偏差。目前我國住房公積金管理中心屬性定位不清，其既不是政策性的金融機構，也不是市場經濟體制的主導機構，更不屬于政府行政機構，而是屬于各地方政府管轄的事業單位，導致其職能劃分不明確。因此，住房公積金管理機構缺乏專業的金融人才以及尚未建立規范的、高效的信息化系統，在處理公積金繳存、貸款發放、保值增值等業務方面還有待進一步發展。基于國際橫向比較視角，由于我國人口眾多，保障性住房存在較大的剛性需求，對于支持保障性住房建設的貸款需求量較大，對住房公積金撥付貸款審批手續要求嚴格以及后續資金回收率要求較高，而當前我國住房公積金管理中心管理模式還無法與其實現有效的銜接，在處理具體工作方面還有待進一步調整與完善。

（二）項目監管力度不足。根據《住房公積金管理條例》和《房地產開發項目貸款管理規定》規定，住房公積金貸款的貸款法人為住房公積金管理中心，而住房公積金管理中心作為我國機關單位的一個職能部門，其本身并不具備企業法人屬性，因而其并不具備為住房公積金貸款支持保障性住房建設進行擔保的資質。住房公積金管理中心的監管工作涉及經濟學、金融學、房地產開發、工程管理、建筑學、法律等多方面的專業知識，對監管人員的專業知識和能力要求較高，但由于我國住房公積金制度的建立時間較短，理論基礎還不堅固，加之目前住房公積金中心實行人員編制制度，目前此類專業人才還較為缺乏，短時間內單靠現有的編內人員完成該項工作，存在一定的挑戰性。住房公積金管理中心是接受地方政府領導的不以盈利為目的的社會公共組織，主要職能為資金繳存、提取、貸款和管理等業務，由此可見住房公積金管理中心在住房公積金運行的監管力度還有待加強。

（三）頂層設計存在不足。為了促進我國住房保障的發展，國家和各地區相繼出臺了一系列政策和措施，但在政策制定過程中，由于我國地區發展不平衡，人口分布差異大，很難將一些地域因素考慮在內，因而目前我國正努力建立一個具有中國特色的多層次、寬領域、高水平的住房保障體系。從住房公積金支持保障住房建設的現狀來看，只有財政部對保障性住房建設項目貸款的財務管理方面出臺了相關的辦法，而關于建設項目的戶型要求、保障對象、供給形式等方面還沒有具體統一的配套政策。關于利用住房公積金支持保障性住房建設的政策設計初衷是以低風險甚至零風險的形式支持住房保障項目建設，但是隨著市場經濟的發展，市場上存在著諸多不穩定因素，如國家政策和銀行利率的波動等都會對住房保障項目建設產生影響，因此如何規避和消除這些潛在的風險因素是我們當前迫切需要解決的，但是由于政府沒有給出相應的指導性文件，加大了政策實施的難度。

五、住房公積金參與保障性住房建設的路徑思考

（一）清晰界定管理機構職能。關于住房公積金管理機構職能劃分不清的問題，通過對國外文獻資料以及國內現狀的研究分析，此類公共事務應該由中央政府介入處理，由中央政府建立全國住房公積管理機構，對具體業務進行統一指導，對從業人員進行統一培訓，對機構運營進行統一規劃。同時引入第三方投資管理機構對地方收集的資金進行統一管理，一方面可以避免地方政府的行政干預，挺高資金的可支配性和獨立性，另一方面可以提高資金運作的專業性和保值性，確保資金能夠在安全的環境下運行。另外全國住房公積金管理機構可以對歸集的住房公積金結余資金進行有償的異地調配，增加結余資金的流動性，提高異地調配使用率。同時我國管理機構要不斷創新管理模式，加強內部管理，以服務為導向，充分發揮市場的作用，不斷探索與當前形勢相匹配的管理模式。

（二）加強對項目貸款的監管。隨著市場經濟的快速發展，雖然住房公積金制度改革在一定程度上推動了保障性住房建設的發展，但同時也增加了金融風險，因此必須加強對項目貸款的監管。首先，要落實住房公積金管理中心的監管職責，住房公積金管理中心是住房公積金運行和管理的主要機構，但目前我國住房公積金管理中心的發展規模有限，在項目貸款監管領域缺乏相應的專業人才和從業經驗，所以住房公積金管理中心應該堅持多元化發展戰略，積極引進相關領域高層次人才，以確保決策的科學性和可行性；其次，要健全政府監管機制，政府監管主要來自審計部門等政府相關監察部門對住房公積金的繳存、提取和管理過程進行有效監管，審計部門是政府監管的主要部門，需定期或不定期對公積金管理中心的財務狀況進行核查，保證住房公積金運行的高度安全。

（三）加強頂層設計。根據我國當前住房保障發展形勢，應盡快加強我國住房保障的頂層設計，構建具有中國特色的多層次、寬領域、高水平的住房保障體系。首先，通過設定基本住房保障目標，構建符合當前實際情況的住房保障政策，例如限定保障性住房的購買只能使用住房公積金貸款；其次，在住房保障水平上，要全面合理科學的認識住房保障的剛性，正確處理其與社會經濟的發展關系，在經濟新常態背景下，住房保障的發展既不能脫離經濟發展的客觀實際，又要與經濟發展相協調；最后，在住房保障供給形式上，加大對中低收入者及其家庭的優惠傾斜力度，進一步拓寬住房公積金的住房保障功能，例如，限定部分居民住房公積金貸款只能用于保障性住房和中低端商品房。完善我國住房保障頂層設計，能夠確保政策穩定運行，構建合理有序的運行模式，合理分配住房資源，促進我國住房保障的發展。

六、結語

保障性住房建設是社會保障的一項重要內容，現階段我國保障性住房建設資金缺口嚴重與住房公積金資金沉睡嚴重問題并存，利用住房公積金支持保障性住房建設不僅可以使保障性住房建設的資金缺口問題得以緩解，加快保障性住房建設的進程，而且可以喚醒住房公積金的沉睡資金，提高投資回報率，充分發揮其潛在價值，使我國中低收入者從中受益，實現居者有其屋，同時對深化我國住房制度改革有著重要的現實意義，以及對維護社會穩定有著強大的推動作用。住房公積金和保障性住房建設的有效銜接，可以很大程度上促進住房公積金制度改革和推進住房保障體系建設，加快我國新型城鎮化建設進程，構建具有中國特色的住房保障體系。

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周廳（1993-），男，安徽六安人，安徽師范大學歷史與社會學院碩士研究生，社會保障專業，主要研究方向為住房保障。

（作者單位：安徽師范大學）