地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理分析

孫潔晶　張建新

[摘 要] 分稅制度改革以來，地方政府陷入了“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”的困境，為了有效的解決發(fā)展資金短缺的問題，各地方政府積極搭建地方性融資平臺(tái)，舉債運(yùn)營以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。隨之出現(xiàn)了平臺(tái)企業(yè)自身系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)過大、負(fù)債率過高等問題。同時(shí)，地方財(cái)政“軟約束”與推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速增長的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，助推了地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的升級(jí)擴(kuò)張。在國家監(jiān)管趨緊的條件下，應(yīng)采用有效風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)、加強(qiáng)監(jiān)管的規(guī)范化、促進(jìn)區(qū)域范圍的財(cái)政交流，以緩解地方政府融資平臺(tái)的融資壓力，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

[關(guān)鍵詞] 地方政府；融資平臺(tái)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

[中圖分類號(hào)] F275.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

分稅制度改革以來，地方政府陷入了“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”的困境，為了有效的解決發(fā)展資金短缺的問題，各地方政府積極搭建地方性融資平臺(tái)，以適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。該平臺(tái)在運(yùn)行的過程中，盡管幫助地方政府增加了可供支配的實(shí)際收入，但是也存在自身系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)過大以及負(fù)債過高等問題。基于國家監(jiān)管趨緊的條件下，各地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理及可持續(xù)發(fā)展問題日益突顯。

一、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)特征分析

（一）債務(wù)規(guī)模增長較快

改革開放近30多年，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展與地方政府高額舉債如影隨形。為了繞開政策障礙以及現(xiàn)行體制障礙，打破巨額投資與有限預(yù)算資金之間的缺口，建立了以經(jīng)營、債務(wù)償還、建設(shè)、融資于一體的創(chuàng)新性、地方性的融資平臺(tái)，該平臺(tái)能夠代替地方政府進(jìn)行間接或者直接融資，從而促使地方政府有效的實(shí)現(xiàn)了融資市場化。

從地方政府實(shí)際應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的成效看，該融資平臺(tái)的建立，在一定程度上幫助地方政府緩解了資金緊張的問題，但是由于融資額度較大，導(dǎo)致平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益提高，并逐步傳導(dǎo)為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)，最終危害社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長和發(fā)展。

從債務(wù)規(guī)模來看，審計(jì)署統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，截止到2013年6月底，全國政府性債務(wù)總額為30.27萬億元，比2011年和2012年末分別增長了73.27%和9.02%。而政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的城投公司債務(wù)占到了較大的比重。

（二）負(fù)債比率偏高，平臺(tái)運(yùn)營缺乏較高的安全性

目前，國內(nèi)各地方融資平臺(tái)發(fā)展的過程中，還存在相對(duì)較高的總體負(fù)債比率，且某些城投公司甚至達(dá)到了80%左右的負(fù)債比率。而過高的負(fù)債比率，則將地方融資平臺(tái)的“儲(chǔ)水罐”特性真實(shí)的反映了出來，即地方融資平臺(tái)的目的就是，只要罐子“大而不露”，其就能不斷的從外部“引水”。因此，地方融資平臺(tái)始終存在資金不能及時(shí)抽逃或者是資金不足的現(xiàn)象，最大程度的將公司的價(jià)值增大，這樣就能變相的達(dá)到杠桿借款的目的。負(fù)債比率過高不僅會(huì)對(duì)融資平臺(tái)運(yùn)行的可靠性以及安全性造成較大的影響，同時(shí)也會(huì)給金融系統(tǒng)帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）政府過多的介入融資平臺(tái)的運(yùn)作

在地方融資平臺(tái)發(fā)展的過程中，普遍存在政府過多介入的現(xiàn)象，這就造成了地方融資平臺(tái)在運(yùn)行的過程中缺乏一定的獨(dú)立性。同時(shí)由于獨(dú)立性受到外界的質(zhì)疑，融資平臺(tái)發(fā)展運(yùn)行的過程中，也出現(xiàn)了償債主體或者投資主體責(zé)任不清晰的問題。另外一些政府為了增加銀行貸款的信任度，就會(huì)將地方財(cái)政與融資風(fēng)險(xiǎn)間接的進(jìn)行綁定，從而使政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有所增加。

（四）融資來源具有明顯的集中性風(fēng)險(xiǎn)

由于地方融資平臺(tái)融資數(shù)額巨大，且又有地方政府的支持，因此很多商業(yè)銀行都為其展開了激烈的競爭，使銀企關(guān)系由“貸方市場”逐漸轉(zhuǎn)變成了“借方市場”，造成了銀行機(jī)構(gòu)將條件一再放寬，進(jìn)而導(dǎo)致了監(jiān)管貸款過程中存在加大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方財(cái)政“軟約束”助推地方政府融資平臺(tái)舉債運(yùn)營

（一）財(cái)政調(diào)控預(yù)算與決算的難度較大

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，分稅制度的不斷改革，經(jīng)濟(jì)變量對(duì)財(cái)稅的影響因素逐漸增多，財(cái)政收入的增長彈性也隨之增大，使財(cái)政部門在控制計(jì)劃以及實(shí)際數(shù)額的過程中，面臨了較大的困難，造成了財(cái)稅收入的增長趨勢以及波動(dòng)幅度難以準(zhǔn)確的預(yù)測，從而使財(cái)政部門在調(diào)控預(yù)算以及決算平衡的過程中面臨著更大的難度。

（二）缺乏完善的法律，監(jiān)督預(yù)算制度力度不夠

從客觀方面看，缺乏完善的法律，以及監(jiān)督預(yù)算制度力度不夠，這也成為地方財(cái)政“超收”或“短收”的主要原因。一方面，我國對(duì)于“超收”與“短收”問題，在預(yù)算法中沒有特別明確的規(guī)定。另一方面，在監(jiān)督預(yù)算的過程中，由于制度較為缺乏，或者監(jiān)督力度不到位，導(dǎo)致財(cái)政出現(xiàn)了嚴(yán)重的超收問題。

（三）地方政府融資主要渠道是財(cái)政超收

從主觀的資金用度方面看，目前在地方政府中，財(cái)政“超收”成為了主要的增加資金的渠道。近些年，隨著地方經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，地方財(cái)政的剛性支出有所增長，這就造成了一些地方政府不可避免的需要加大對(duì)財(cái)政“超收”的挖掘力度，也加大了融資平臺(tái)的舉債規(guī)模及還債壓力。而國家對(duì)地方融資平臺(tái)實(shí)施了清查，并實(shí)施了從緊的相關(guān)政策，對(duì)于地方政府來說不得不面對(duì)資金短缺的現(xiàn)實(shí)困境。

綜上，地方財(cái)政“軟約束”與推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速增長的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，助推了地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)的升級(jí)擴(kuò)張。

三、基于監(jiān)管趨緊環(huán)境下的地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理的建議

（一）采用有效防控系統(tǒng)控制平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

通常來說，地方融資平臺(tái)屬于金融范疇，而財(cái)政超收則屬于財(cái)政范疇，兩者之間并沒有較大的關(guān)聯(lián)度。但是，由于國家實(shí)施了管控和清理地方融資平臺(tái)的政策之后，地方融資平臺(tái)與財(cái)政超收而這之間又形成了一定的微妙聯(lián)系。

一般地，地方政府為了加快社會(huì)以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，依靠財(cái)政部門的內(nèi)部收入，很難滿足剛性財(cái)政支出以及跨期巨額投資等的要求。而由于地方融資平臺(tái)具有公眾和行政阻力少、監(jiān)管少以及一次性借入資金的數(shù)額較大等特點(diǎn)，因此地方融資平臺(tái)獲得了有效的發(fā)展。而在監(jiān)管趨緊的條件下，構(gòu)建有效風(fēng)險(xiǎn)防控體系成為平臺(tái)公司的首要任務(wù)。

（二）規(guī)范發(fā)債機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的常態(tài)化與標(biāo)準(zhǔn)化

地方融資平臺(tái)的建立，主要是由于各地方政府對(duì)現(xiàn)有的融資渠道的狹窄性而采取的一項(xiàng)應(yīng)對(duì)策略。由于地方經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為突出的地區(qū)，通過發(fā)債來緩解還貸壓力。“城投債券”及“地方債”的發(fā)行，雖然能夠幫助銀行系統(tǒng)分散放貸風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也成為融資平臺(tái)再度擴(kuò)張債務(wù)的源泉。因此，須加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范償債機(jī)制以及發(fā)債的程序，地方政府債券及“城投債券”的發(fā)行才能成為解決融資問題的一種有效的途徑。

針對(duì)地方融資平臺(tái)發(fā)展中存在的問題，還需要采取各種措施，多管齊下，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)控嚴(yán)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的常態(tài)化與標(biāo)準(zhǔn)化。為了避免融資平臺(tái)存在潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各監(jiān)管部門仍需對(duì)融資主體公司的注資的有效性、合法性，以及融資的法律資格等嚴(yán)格進(jìn)行審查，這樣才能對(duì)其運(yùn)營的合理性以及抵補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)的能力進(jìn)行審慎評(píng)估。

（三）促進(jìn)區(qū)域范圍的財(cái)政交流

隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作趨勢的逐漸明朗化，各區(qū)域與中央的對(duì)話、區(qū)域內(nèi)各地方政府的對(duì)話越來越頻繁。因此，針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的地方政府，約束過度融資、建設(shè)的行為，防止政府資金因?yàn)檫^度使用而緊張加劇。引導(dǎo)資金充裕的地方政府與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方政府加強(qiáng)多邊合作，促進(jìn)各地政府的財(cái)政交流，增強(qiáng)區(qū)域化財(cái)政實(shí)力，進(jìn)而緩解地方政府融資平臺(tái)的融資壓力，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、總結(jié)

地方融資平臺(tái)大量舉債，阻礙了融資平臺(tái)的健康發(fā)展，制約了融資平臺(tái)市場化運(yùn)營。需采取有效措施控制平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)，積極推動(dòng)平臺(tái)市場化，地方預(yù)算改革需加快步伐，形成標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管模式，在中央?yún)f(xié)調(diào)下，促進(jìn)資金盈余與資金匱乏地區(qū)的合作，共創(chuàng)發(fā)展。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]