行政約談制度怎樣走好法治化之路

冉依依

【摘要】在建設服務型政府與柔性執法的背景下，我國在行政活動中開始踐行行政約談方式，并廣泛運用于安全生產、價格管理、稅收征管以及食品衛生等各個領域。但由于行政約談制度法治化水平不高，其實踐效果不甚理想。為此，我國需要從行政約談制度的立法、程序、監督、救濟等方面提高其法治化水平，發揮其更大的行政治理作用。

【關鍵詞】行政約談 價值 法治化 【中圖分類號】F253 【文獻標識碼】A

行政約談即是擁有行政職權的行政主體通過約談溝通、分析評講、學習政策法規等方式與有關行政相對方進行交流溝通，以達到糾正社會組織運行中存在問題的行為。盡管當前行政約談在我國各個領域得到廣泛應用，但我國對其法律地位卻沒有加以明確，這削弱了行政約談的效力，也不利于這一制度的健康發展，為此我國需要加快推進行政約談制度的法治化進程。

行政約談有利于服務型政府建設

行政約談制度推動行政民主的實現。傳統的行政執法模式是以權力為本位，為達到行政目的而強制執行，這確保了行政管理的效率，但同時在傳統的行政執法中由于行政主體缺乏與行政相對人的有效溝通也容易激化雙方矛盾。而行政約談彌補了傳統強制性行政執法的不足，這種柔性執法方式讓行政相對人參與到行政活動中，充分表達自己的意愿與訴求，從而提升了行政執法活動中信息的對稱性，使得行政管理過程更加符合雙方的意愿，對于促進民主行政有重要意義。

行政約談有利于服務型政府建設。行政約談作為緩和矛盾、解決沖突的有效工具，它是服務型政府以人為本的一個重要體現。同時，行政約談的踐行代表了我國政府行政法治理念的變革，它能指導我國服務型政府制度和規范的構建，并逐步影響政府具體的行政活動。

我國行政約談制度存在的問題

行政約談的規制層級不高且沒有統一標準。當前我國有關行政約談的規定大多還是以通知、意見的形式傳達的，而沒有將之寫入法律，這使得行政約談在合法性上遭到質疑。由于沒有法律支撐，一些部門濫用行政約談這一方式達到違法行政的目的，為行政權力的濫用埋下隱患。另外，我國不同領域有關行政約談的制度缺乏統一標準。如在約談原則上，我國提出了“指導和監管相結合” “教育和處罰相結合” “依法規范、和諧交流”三個原則，廣告領域的行政約談文件將這三個原則納入其中，而我國出臺的《煤炭約談辦法》、《互聯網約談工作規定》卻沒有將這些約談原則寫入文件之中。

行政約談在程序規制上缺乏明確規定。行政約談在程序規制上存在缺陷的一個重要表現便是沒有明確的啟動機制，如在四種類型的行政約談中，除了和解型約談外，其他三種約談類型本質上屬于政府主動干預市場的行為，政府啟動約談的時機以及約談的內容都反映了政府與市場的關系。我國在有關行政約談的文件中，沒有明確界定政府與市場的關系，這也導致政府啟動約談的條件變得較為模糊，不利于政府對市場進行宏觀調控。

盡管行政約談與傳統行政行為在方式上有所差異，但二者都是為了實現某一特定的行政目標。因此，行政約談理論上也應和傳統行政方式一樣，對約談的時間、地點、步驟、約談實施過程、約談備案、評估、救濟等各個環節進行詳細的規定。但我國當前出臺的有關行政約談的程序規定卻有待完善，如在《關于建立餐飲服務食品安全責任人約談制度的通知》中，僅就行政約談的內容、范圍、權限等作了規定，卻沒有程序方面的規定內容。

行政約談實踐上執行不到位。首先，我國出現了行政約談強制化現象。地方政府或有關部門盡管采取行政約談的行政方式，但卻沒有真正理解行政約談的理念，因此在行政活動中，僅僅將行政約談看作一種形式，本質上依然是對行政相對人進行強制行政。這主要表現在兩個方面：一是行政相對人因為“被約談”而成為各部門實施強制性措施的對象，如我國的《食品安全責任人約談制度》明確規定要把“被約談”對象納入重點監管范圍，并不允許其在被約談之日起的兩年內為重大活動提供餐飲方面的服務。二是政府因行政相對人沒有參加約談或者沒有落實約談中的事項而采取強制性措施。如在《北京市燃氣供應與安全生產約談制度（試行）》中規定，約談人未參加約談或者沒有落實約談要求的，約談部門要對其進行通報批評或者采取媒體曝光手段。

其次，我國行政約談還存在濫用傾向。行政約談作為一種新的行政方式受到社會各界的歡迎，但任何制度都是在合理的適用范圍內產生較好效應，一旦超出適用范圍則可能產生負面效果。目前，我國行政約談的實踐應用也有超出其適應范圍而被濫用的現象。如一些部門以行政約談代替行政處罰，當行政相對人出現明顯的違法行為后，出于多種因素考量，行政主體沒有依法對其做出行政處罰，而是以行政約談的方式警告其糾正違法行為，從而減輕甚至是免除行政相對人的違法責任。這種濫用傾向常見于事后懲戒型和行政爭議和解型的兩類約談行為中。

行政約談制度法治化路徑構建

健全行政約談立法。行政約談具有自由靈活性，這是其相對傳統行政手段的優勢所在，但也因為掌握更多自由裁量空間，導致約談行為具有隨意性和結果的不確定性，這給行政約談相對人帶來較大壓力。為此，我國應在法律層面對約談的尺度進行規范，確保行政約談依法開展。在立法上，我國應提升行政約談的立法層級，但由于行政約談多是各個部門針對相關領域開展的具體行政活動，有較大的專業性，因此很難大方面進行統一立法，所以在行政約談立法上可考慮從國務院的部門規章層面入手，這既提升了行政約談的立法層級，也兼顧了行政約談制度的靈活性。

完善行政約談程序。現代民主政治的一個重要特征便是十分重視程序的正當性，并將之作為實現實質正義的重要保障。一旦缺乏程序規范，一切制度規定便容易產生異化，因此我國的行政約談制度也應重視程序規制的完善。具體來說，我國的行政約談程序規制建設應從啟動條件和實施程序兩個方面入手。

在啟動條件上，應將行政約談置于強制性行政行為之前，但當實施行政約談成本更高、不具備實施條件和難以取得預期效果時，政府需要斟酌是否啟動行政約談。在實施程序制定上，我國應出臺適應于各個領域的行政約談一般程序，進而再與具體行業領域結合，制定出符合所涉及領域的具體的行政約談操作程序。

強化對約談行政機關的監督。政府約談人員掌握著較大的自由裁量權，如果缺乏監督，很可能導致權力的濫用甚至是產生腐敗行為，侵害行政相對人或者第三方利益，所以應加強行政約談中對行政機關的監督。具體來說，要監督行政約談程序是否合法、行政機關是否出于個人或部門利益而組織約談、約談過程中有沒有越權等。在監督體系構建上應形成橫向與縱向監督交織、內部與外部監督結合的監督體系，實現對行政約談每一個環節的監督。

建立行政約談異化后救濟制度。我國行政約談存在的強制化傾向在一定程度上損害了行政相對人的權益，要解決這一問題，我國可建立行政約談異化后的救濟制度。如我國應在法律上允許行政相對人就具有強制色彩的行政約談行為提起行政訴訟，進而維護自身的合法權益。

除此之外，對于行政機關以約談的名義延長約談時限構成變相羈押的行為，行政相對人可以通過《國家賠償法》來提出賠償。要解決這些問題，我國可設立行政相對人投訴制度，行政相對人可就約談中受到的權益損害向相關部門進行投訴，并經審查核實后獲得相應補償，這就減輕了地方政府的保證行政訴訟勝訴率的壓力，有利于推動行政約談救濟制度的完善。

（作者單位：對外經濟貿易大學法學院，貴州省高級人民法院）

【參考文獻】

①孟強龍：《行政約談法治化研究》，《行政法學研究》，2015年第6期。

責編/孫垚 美編/楊玲玲