行政收費的性質研究

摘要：行政收費在我國的泛化根源于其本身固有的行政性，即其是由行政主體在行政過程中通過行政系統進行運作，進而通過行政行為完成的。行政收費與行政過程、行政系統、行政職權、行政行為等有著天然的聯系，這種聯系使人們在分析和考察行政收費時具有行政上的慣性，常常忽視其相關法律機理。因此，確定行政收費性質的正當內涵至關重要。行政收費應當具有立法授權性、依據的明晰性、主體的特定性、范圍的優先性、去向的公共性。

關鍵詞：行政收費；法律機理；正當內涵

中圖分類號：D922.11 文獻標識碼：A 文章編號：1003-0751（2017）01-0050-08

行政收費是近年來我國學界和實務部門關注的熱點問題之一，社會公眾也對行政收費的范圍、強度等提出了越來越多的疑問。行政收費既是一個行政法學理問題，又是一個行政法治實踐問題，而我國學界和實務部門關于行政收費及其性質的解讀都相對滯后。鑒于此，本文對行政收費的性質進行研究，以引起學界和實務部門對行政收費問題的重視。如果我們能對行政收費的性質有一個合理的解釋，那么行政收費的法律控制及其在行政法框架下的運行就能找到非常好的出路。

一、行政收費的性質諸論

行政收費是指行政主體在履行行政管理職能時向行政相對人或者其他社會主體所施加的金錢給付義務，該義務由行政系統單方面設定并強制履行。這是筆者對行政收費所下的一個簡單定義。在行政法治實踐中，行政相對人履行的金錢給付義務（或者向行政主體繳納的費用）可能來自諸多方面，它們在外形上幾乎都表現為行政收費。然而，行政收費是一個特指的概念，與其他收費相比是不同性質、不同范疇的事物。可以采用排除法，將行政收費與其他收取費用的方式相區別，或者說判明行政收費不是其他類型的金錢給付或者繳納費用。其一，行政收費不是稅收。稅收被學者們定義為：“國家政權為了行使其職能，保證國家機器的正常運轉，通過法律規定的標準，強制地、無償地取得財政收入的一種形式。”①從這一定義可以看出，稅收在外形上也是當事人向行政主體繳納費用，但稅收在現代法治社會是一個非常正式和規范的概念：一方面，稅收具有法律上的依據，法律可以對稅收作出類型上的劃分，甚至可以規定繳納稅款的額度；另一方面，稅收的征收是在特定主體即稅務行政管理機關和納稅人之間進行的，這些主體有正式的法律上的概念，稅收征收在現代法治社會也有一套非常完善的機制。其二，行政收費不是行政征收。行政征收是行政強制措施的一種，受行政強制法影響。通常情況下，行政征收是以當事人負有一個特定的法律義務為前提的，這個法律義務構成了行政征收的依據，但不一定能夠成為行政收費的依據，而且在行政法治實踐中，絕大多數行政收費并不一定以一個特定的義務為前提條件。②其三，行政收費不是罰款。罰款從外形來看也是以比較典型的收費形式出現的，但罰款屬于行政制裁的范疇，其實施以當事人有違法行為為前提。③我國《行政處罰法》的頒布實施使罰款這一行政行為正式化、規范化，其因此與行政收費有質的區別。其四，行政收費不是亂攤派。亂攤派可能是以比較標準的行政收費的方式進行的，但我們談論行政收費時是從相對中性的角度出發的，即我們所講的行政收費是不帶有任何貶義或褒義的，而亂攤派是人們對不正當收取費用的稱謂，是貶義上的收取費用。從這個角度講，亂攤派無論如何也不能與行政收費等同。上述排除只能從逆向上讓我們把握行政收費的概念，但不足以解讀行政收費的性質。從國內學界來看，關于行政收費性質的解讀眾說紛紜。筆者試將相關解讀概括為下列四個方面。

第一，行政收費的行政手段論。在現代行政法的運作過程中，行政主體處于非常核心的地位。無論從控權的角度還是從管理論的角度解釋行政法的理論基礎或本質，都必然要刻畫一個命題，那就是行政系統和行政主體無論如何都是現代行政法的焦點。正因為此，各國行政法理論和體系都肯定了行政活動的方式，而且常常將這種方式一攬子配給行政主體，讓行政主體以自己認為適當的方式完成行政法賦予的任務。在德國行政法理論中，行政主體的行政活動方式包括諸多方面，如管制性項目是“管制政策的表現，在那里，國家以高權手段和命令管制的方式干預計劃，使用傳統的命令和禁令的控制手段及其大量的許可保留”④；鼓勵性項目是“通過積極或者消極的財政鼓勵間接引導的項目，尋求個人需求和公共福利需要的連接”⑤；給付性項目中行政當局表面上沒有執行功能，僅作為給付主體發揮作用，即通過提供資金或者普通用途的物品和服務發揮作用。⑥上述項目只是德國行政法中行政主體所掌握的行政手段的若干類型，其中給付性項目與行政收費有一定的關聯性。關于行政收費的性質，有學者認為它是現代行政主體在行政過程中所采用的一種手段，這樣定性很難正確表述行政收費的性質，而且回避了金錢是現代社會中重要的利益衡量標準這一事實。也就是說，社會公眾對行政收費所關注的主要是它在金錢上與行政相對人的利益密切聯系在一起，用行政手段來解釋行政收費的性質則回避了行政收費中最為敏感的、最帶有實質性的問題。也許這種解釋有利于行政系統在行使職權的過程中對行政收費的項目進行設定和決定，但就行政法理而言，僅用行政手段來解釋行政收費的性質至少是不周延的。

第二，行政收費的亞稅收論。上文已經指出，在現代法治社會中，稅收是完成公共負擔所不可缺少的手段，甚至可以說，越是經濟發達的社會，其稅收的征收力度越大、征收體系越完善。總而言之，稅收是一種非常合理的社會負擔，當然，這樣的負擔要由社會系統來負責，要分配給社會個體和相應的社會組織。但有學者認為，稅收的創設需要嚴格的法律程序，其運行需要嚴格的法律機制，因此，在一個社會系統中，稅收往往不能隨社會變化而迅速變化，在這種情況下，就需要在分配公共負擔時有一個補充稅收機制的機制，這個機制就是行政收費。這一論點將行政收費定性為稅收機制的補充機制，作為一種亞稅收現象。⑦這一論點存在比較明顯的缺陷，它將行政收費和稅收作同質化處理，認為二者只是量上的區別，這種定性有可能使行政收費從一種純行政性活動變成一種法律活動，這在目前我國行政收費問題相對敏感的情況下是難以令人信服的。

第三，行政收費的稅收過渡論。與上述第二種觀點相似，有學者也從稅收的基本特性及其與行政收費的相似性出發揭示行政收費的性質，認為一個國家的稅收（無論哪個范疇的稅收）應當通過立法機關的立法行為來調整，因此，收取費用的行為如果是立法機關通過立法進行調控的，就屬于稅收的范疇，如果是由行政系統決定的，就不是標準意義上的稅收，但由于一個國家法律規范的制定和完善有一個過程⑧，相應地，有些公共負擔本可以由立法加以調整和規范，而立法并不一定能夠對這種公共負擔盡快地予以調整，這種情況下，在具體實踐中就由行政系統將這種公共負擔暫時確定下來，待時機成熟時再將其轉由法律規定。申言之，一項公共負擔若由行政系統進行確定，就屬于行政收費，當它進入立法范疇時，就是稅收。這一論點將行政收費解釋為稅收的過渡⑨，顯然是將行政收費和稅收的關系看得過于密切了。該論點沒有將行政收費與稅收作本質上的區分，根據這種解釋邏輯，行政收費無論在什么情況下都可能是合理的，這同樣有悖我國行政收費的實際狀況。

第四，行政收費的稅收平行論。有學者將行政收費作為一個獨立的現象看待，認為行政收費是現代行政權運行過程中行政主體分配公共負擔的一種必要舉措。⑩有學者甚至指出，行政收費與行政行為及行政職權的行使相伴而行，只要行政系統的職權行為存在，只要行政主體有權實施行政行為，行政收費就是這些行為中不可缺少的部分。之所以這樣說，是因為行政主體在履行行政職能時可以采用兩種方式：一種是賦予相對人和其他社會主體相關權利，行政救助、行政給付、行政獎勵等都帶有這樣的性質：另一種是給行政相對人設定義務，即通過行政行為讓當事人為某種行為或者不為某種行為，當事人對該行為的為或不為都是一種負擔，這種負擔可能表現在人身方面，也可能表現在財產方面，表現在財產方面的就可能屬于行政收費。這一論點將行政收費與稅收作了嚴格區分，認為二者分屬不同系統，是一種平行關系。該論點雖然將行政收費作為一個獨立的事物看待，但將行政收費附著于行政行為，不作任何處理地歸于行政過程中的義務設定，這同樣是武斷的。根據這樣的解釋，行政收費可能在任何情況下都是合理的，因為我們在法律上賦予行政主體行政職權時也是從正當的法治理念出發的。

二、行政收費性質的分析邏輯

關于行政收費的性質之所以存在諸多論點，之所以學界還難以形成共識，在筆者看來，一個非常重要的原因是我們缺乏對行政收費的性質進行分析的理論邏輯。行政收費是一個非常復雜的問題，從它的存在及運行來看，至少可以將它放置在四個視域中進行分析和考察。第一個視域是將行政收費作為一個社會現象。行政收費在我國之所以是一個非常敏感的、引起公眾和相關社會主體關注的問題，是因為它存在于社會機制和社會系統之中。一個行政收費在運作過程中是由行政主體主導、行政相對人輔助的，把視野放大以后可以看出，行政收費更多的是一個社會問題，是一個在特定社會系統中存在的社會現象，因為無論如何我們都不能否認行政收費中的能量交換發生于行政系統和社會系統之中。第二個視域是將行政收費作為一個政治現象。雖然政治機制中的問題主要是權力分配問題，但在現代利益格局的形成中，人們對經濟利益非常敏感，這種敏感性導致在一個社會系統中，稅收、收費以及其他金錢負擔都有可能由局部問題變成全局性問題，由純粹的經濟問題變成與政治相關的利益角逐問題。在西方發達國家的政治學體系中，有關利益的角逐向來被視為政治范疇的問題。行政收費是行政主體對特定的或者不特定的行政相對人所采用的管理方式，這種管理方式從廣義上講是通過國家權力系統作用于社會公眾系統的，國家權力系統和社會公眾系統之間的關系因此敏感化，這種敏感化必然使行政收費成為一個政治現象。筆者注意到，我國近年來關于行政收費的諸多爭議都被放在全國“兩會”中予以討論，其政治屬性不言而喻。第三個視域是將行政收費作為一個歷史現象。行政收費與一國法治尤其是行政法治的進程緊密結合在一起，在法治尤其是行政法治相對不發達的國家，行政收費的絕對數和相對數都多于法治尤其是行政法治發達的國家。在很多西方發達國家，行政收費已經完全成為行政法中的極個別現象，從這個角度講，行政收費可能是一個歷史現象，它甚至可能隨著法治和稅收制度的健全而消失。第四個視域是將行政收費作為一個行政法現象。我國學界關于行政收費的研究見于諸多學科，如經濟學、行政管理學、法學等。那么，行政收費究竟屬于什么學科的問題呢？這也許是一個仁者見仁智者見智的問題，但一個不爭的事實是，行政收費必然是一個行政法現象。之所以這樣說，是因為行政收費的主體是通常意義上的行政主體，其對象是通常意義上的行政相對人，這決定了行政收費存在于行政法關系之中，當然要受到行政法的調整。還應該指出，我們要求正當的行政收費的項目、主體、方式等必須有法律上的依據，而這些法律上的依據無疑都存在于行政法之中。上述四個方面為確定行政收費的分析邏輯提供了相應的切入點，也擴大了分析行政收費問題的視野。就行政收費性質分析的邏輯構成而言，下列四個方面是不可缺少的。

第一，從行政收費主體的地位分析。行政收費是一種由行政機關實施的行為，至于其是不是行政行為，那是另一范疇的問題。在我國行政收費的運作過程中，凡是歸于行政系統的收費，凡是與行政職權的行使有關的收費，都是行政收費。這決定了行政收費的主體或者是行政機關（由國家憲法和政府組織法設立的行政系統及其行政組織，如各級人民政府及其行政職能部門），或者是法律法規授權的組織。在我國，有些組織本不是行政機關、不具有行政資格，但當法律法規授予它們行政權時，它們便具有了行政資格，在這種情況下，它們行使的權力和行政機關行使的權力是相同的。因此，行政機關和法律法規授權的組織在行政法上統稱為行政主體。在我國公權力行使實踐中，可能還存在其他類似于行政收費的收費方式，如人民法院系統的收費等，這些收費既不屬于稅收范疇，也不屬于行政收費范疇。這里之所以強調行政收費主體的特定性，是要說明在分析行政收費時必須框定行政收費中行政主體的地位，如果違背了行政收費與收費主體之間的邏輯關系，就可能泛化行政收費的概念和性質。

第二，從行政收費的依據分析。稅收作為一種正式的、規范化的向社會公眾征收費用的行為，其最大特點是具有明顯的法定性，即稅收的成立有明確的法律依據。行政收費則不一定有明確的立法上的依據——由立法機關制定規則所創設的依據。在行政收費的依據上要澄清兩個問題：一是行政收費究竟應不應當有依據？行政收費應當有相關依據，哪怕是一個較小范圍內的行政收費也應當有明確的依據，這一點必須明確。如果我們不承認行政收費有依據，就等于將行政收費的權力無限制地與行政職權套在一起，當某一行政機關具有行政職權時，它就有可能從該行政職權中演繹出行政收費。在我國行政管理實踐中，很多行政機關就從它的行政職權中演繹出了不少行政收費項目。二是行政收費的依據究竟是什么？就目前我國行政系統的收費項目而言，其依據大多來自行政系統，行政系統通過行政法規、政府規章或行政規范性文件的形式設定行政收費項目。行政主體在行政收費時若有來自這三個方面的依據，其收費就常常被認為有法律依據。在筆者看來，目前我國有關行政收費的依據與依法行政原則是有一定出入的。依據依法行政原則，行政主體的任何職權行使都應當有立法上的依據。而且，行政法制度中有一個重要的法律保留原則，根據這一原則，有些重要的行政活動只能有法律上的依據，而不能有下位于法律的相關依據。這個問題需要行政實在法予以明確。筆者在這里試圖解決行政收費的分析邏輯問題，對于行政收費的依據究竟是單軌制還是雙軌制暫不探討。

第三，從行政收費的去向分析。稅收作為一種公共負擔是被用于公共性開支的，換言之，稅收無論依據哪一種體制運作，它的去向都是非常明確的。與稅收的去向相比，行政收費的去向在我國行政法治實踐中并沒有一個公認的說法，其最終去向可能有多種狀態。有些行政收費可能與稅收一樣變成了公共財政，或歸于中央財政或歸于地方財政；有些行政收費可能成了行政系統的行政開支，這些開支究竟怎樣使用，行政系統享有非常大的支配權；有些行政收費可能成了某些小金庫的財產構成。總而言之，稅收的去向非常明確——取之于民、用之于民，其最終要回歸社會系統，這一點使人們對稅收有正當的心理預期。而在我國行政收費實踐中，行政收費并不一定完全取之于民、用之于民。那么，行政收費的去向如何，這是行政收費性質分析邏輯中的一個關鍵問題。不能否認的是，行政收費同樣是由社會公眾繳納的費用，同樣應當具有公共性，因此，其最終也應當回到社會系統中去。如果行政收費能夠像稅收那樣有正當的途徑和渠道回歸社會，那么行政收費的其他制度構建都不會有太大麻煩。行政收費應當以什么樣的渠道收上來，又應當以什么樣的渠道進行分配和處理，如果在技術上存在缺陷和障礙，就會帶來相應的麻煩。

第四，從行政收費的權益關系分析。行政收費的對象是行政相對人或其他社會公眾，他們都是有利益需求的，這些利益需求具有明顯的私人性，屬于私權范疇。行政收費的主體是行使公權力的行政主體。就行政收費的過程而言，它是公權對私權發生作用的過程。金錢、財產等利益，當其存在于社會個體身上時，便是私利；當行政主體通過行政收費對其發生作用時，其屬性便由私轉為公。因此可以說，通過行政收費，某些屬于私權范疇的東西公共化了。從這個角度講，行政收費所涉及的是公益和私益的關系、公權和私權的關系，這是從大的方面來看的。從小的方面來看，行政收費是以行政行為的形式表現出來的，這決定了一個具體的行政收費行為是行政主體對行政相對人所發生的作用，行政主體和行政相對人的關系在這一作用過程中得到了充分體現，這樣的關系可能意味著行政相對人對行政行為的不認同等。

三、行政收費性質的法律機理

在我國，行政收費之所以被泛化，之所以引起普遍關注，根本原因在于行政收費本身固有的行政性，即行政收費是由行政主體在行政過程中通過行政系統進行運作，進而通過行政行為完成的。也就是說，行政收費與行政過程、行政系統、行政職權、行政行為等有著天然的聯系，這種聯系使人們在分析和考察行政收費時具有行政上的慣性。換言之，我國有關行政收費的研究常常忽視行政收費的相關法律機理。在筆者看來，行政收費至少與這樣一些法律機理有關。其一，行政收費與公法和私法的概念聯系在一起。行政收費的過程涉及相應的公法關系，其作用對象涉及私法上的利益，這使行政收費在一定意義上帶有公法和私法的交織性。例如，當我們談到要保證行政收費正常運行時，可能是將立足點放在公法的范疇，而當我們強調要保護被收費人的權利時，可能會側重于私法上的探討。其二，行政收費與實體法和程序法的關系聯系在一起。行政法中的實體法是涉及相關實體權利的法律典則和規范，程序法則是涉及行政程序的法律典則和規范。法治發達國家通常都有行政程序法典，我國雖然沒有制定統一的行政程序法典，但有諸多單行行政程序法典。在筆者看來，行政收費是一個能夠將行政實體法和行政程序法相統一的行為方式，因為它能夠與行政相對人的實體權利相聯系，它的實體過程又必須受程序制約。其三，行政收費與一般法和特別法的關系聯系在一起。行政收費在我國行政法治實踐中通常是個別化運作的，即各個行政管理領域或者各個地方根據自己行政管理的狀況進行收費。同時，行政收費也是一個較大的行政法視野中的問題，或者說行政收費在行政法中具有普遍意義。如果對行政收費進行法律調控，一般法的選擇和特別法的選擇都是必要的、可行的。上述三個方面都說明行政收費有非常深刻的法律機理。為了使問題清楚起見，筆者試將行政收費的法律機理作如下解讀。

第一，公共社會負擔憲政化的法律機理。在現代社會，公共機構及其公職人員是一種必然存在，他們在社會系統中不從事直接的生產勞動，從這個角度講，他們不會提供社會公共產品，但要耗費相應的社會產品。在現代社會，這樣的社會階層并不少，其社會消耗問題需要通過公共負擔的形式予以解決。任何一個國家的行政機關以及其他權力系統都是一種正當而必然的存在，其在社會系統中必然有這樣那樣的社會消耗，這些社會消耗都構成公共負擔。這些公共負擔究竟通過什么樣的制度和途徑來實現呢？可以有不同的選擇。在法治發達國家，社會公共負擔基本上是一個憲法或者憲政問題，必須通過相應的制度形式予以解決，如通過立法機關進行相應的制度設計，或者在憲法典中對相關問題予以規范和調整。正如前述稅收作為一種公共負擔是由立法機能來完成的，行政收費也是一種公共負擔，這樣的公共負擔在現代社會中也應當是一個憲法或者憲政問題。也就是說，在分析行政收費的性質時，我們不能離開憲政制度和憲法典的規定，至少在憲法典中，一個行政收費的存在應該有直接或間接的淵源。如果這種淵源不明確，而行政收費又必須進行，就應當由立法機關通過立法機制來解決這一問題。

第二，社會平衡系統立法決定的法律機理。現代社會存在諸多社會系統、社會階層、社會實體等，在一個健全的社會中，這些要素之間必須保持某種平衡關系，如果這種平衡關系被打破，整個社會就會發生沖突甚至瓦解。這種平衡關系表現在許多方面，有些平衡可能基于政治資源的分配，有些平衡可能基于文化資源的分配。根據經濟基礎決定上層建筑的原理，在現代社會平衡機制中，基礎性的社會平衡可能表現在物質方面或者經濟資源的占有、財產的分配方面。稅收也罷，行政收費也罷，都與相應的財產權的分配有關，都與一定的經濟資源的占有有關。更需說明的是，行政收費往往是對已經分配好的社會資源進行再分配，而這樣的再分配可能比第一次分配還要敏感。現代法治發達國家都有一整套平衡這種利益分配關系的機制，這些機制存在于不同的權力系統中，如可以通過司法實現某種程度的平衡，可以通過行政干預實現某種程度的平衡，但完成社會平衡的最主要主體是立法機構，立法機構通過行使立法權在不同社會系統之間建立平衡關系。行政收費涉及不同社會系統之間的平衡，其運作機理當然不能例外于立法決定的機理。對此，無須作進一步論證。

第三，行政作為代理成本的法律機理。“代理成本理論”是美國公法理論中解釋行政法的一個理論模型，這個模型的基本內容是：在現代大規模的社會系統中，行政權的主體可以分為歸屬主體和行使主體；歸屬主體可以理解為社會公眾，也可以理解為代議機構，從主權在民的憲政理念出發，確定為社會公眾似乎更加科學、合理；行使主體就是行政系統及其行政主體。依據社會契約論，國家行政系統所行使的權力是轉讓后的權力，國家行政系統本身不是權力的所有者，只是權力的行使者，但它們在社會系統中享有廣泛的管理權和處置權。它們在社會系統中的存在也是一種負擔，或者說是行政權的歸屬主體為了獲得更多社會財富而投下的一個成本。行政系統在現代社會中的存在是以其能夠創造社會財富為前提的，否則，其存在就是多余的。筆者認為，“代理成本理論”在解釋行政法現象時雖然有一定的偏頗，但它從另一個角度告訴我們：行政系統在其行政過程中是帶來一定社會負擔的，而這樣的社會負擔必須框定在一定的范圍之內，如果這種負擔超出了必要的限度，行政系統就將對社會起負面效應。從這個理論出發，可以挖掘出現代行政法和行政權的諸多機理，行政收費便可以通過這樣的法律機理得到論證和解釋，這樣的法律機理還提供了規制行政收費的進路。

第四，行政的社會控制手段有限化的法律機理。社會對行政的控制、行政對社會的控制是現代行政法所關注的一個正題、一個反題。作為正題，社會對行政的控制是現代行政法及其制度建構的必然內容，即通過行政法控制行政權的行使和運作，控制行政權對社會發生作用的深度和強度，這是當代各國行政法的主流。作為反題，行政對社會的控制也是必然的。通常情況下，法律都賦予行政系統若干權力，讓行政系統通過合理運用這些權力來維持社會秩序和實現社會運行。尤其在以管理法作為行政法基礎的國家，一定歷史階段非常強調行政系統對社會關系的設定和對社會運行的實現，甚至在有關法律制度中確立行政權優先的原則。如我國就有行政權優先的行政法理論和原則：“在行政實體關系中，法律承認行政權具有公定力，由行政機關優先實現一部分權利以保證行政管理的效率，形成不對等的法律關系。”這里的優先性雖然不是對整個社會系統而言的，但事實上是通過社會機制體現出來的。一定意義上講，行政對社會的控制是行政法運作過程中的一個具體問題、一個技術問題，社會對行政的控制則是一個抽象性的問題、一個價值判斷的問題。在行政對社會的控制過程中，國家賦予行政系統相當多的手段，如我國行政法賦予行政主體行政強制、行政處罰、行政許可等手段。這里有一個關鍵問題，就是行政系統所掌握的手段到底應當框定在什么范圍之內？在筆者看來，隨著現代法治水平的提高，行政系統所掌握的手段應當越來越有限、越來越規范。以我國為例，由于勞動教養作為一種行政強制手段受到越來越多的質疑，所以全國人大常委會廢止了勞動教養制度。行政收費也是行政控制手段之一，這一手段一定要在行政控制過程中存在嗎？對此，應該有所質疑，至少該手段的適用范圍應當小而又小。這是行政收費的另一個法律機理。

四、行政收費性質的正當內涵

通過上面的分析，筆者認為行政收費應當有理論上的定性。所謂理論上的定性，是指應該從法理學和法哲學的角度厘清行政收費的屬性。如果沒有理論上的定性，行政收費將會在今后很長一段時間內繼續成為困擾我國行政法治的問題。在完成對行政收費的理論定性后，應當在實在法中對其性質作出規定，這是分析行政收費性質的正當內涵時必須首先強調的。如果沒有行政實在法中的統一定性，行政收費可能始終是一個沒有統一說法的問題。因為法律有一個非常重要的功能，就是對被爭執的問題給出統一的說法，從而使某個問題由被爭執變為有定論。通過前文分析可以看出，在行政法治尤其是在我國目前的行政法治狀況下，還不可能對行政收費進行法律保留，即我們還無法將所有的行政收費都框定在立法權的范圍之內，因為如果能夠作出這樣的框定的話，行政收費就可能與稅收沒有質的區別。法律不能保留行政收費，那么法律能否對行政收費進行干預呢？回答是肯定的。換句話說，我們可以通過由立法機關制定法典的方式對行政收費作出原則性規定，甚至對行政收費的程序等操作方式作出規定。從前文的分析也可以看出，法律對行政收費進行干預是順理成章的。總體上講，絕大多數行政收費在行政權的運作過程中都應當是一種短期行為。作為一種短期行為，它只在行政控制的某些方面、某些領域發揮作用。如果在行政法治體系中將行政收費與稅收作同樣處理，使行政收費常態化，行政收費就會給行政法治帶來諸多麻煩。以上討論的問題對于確定行政收費性質的正當內涵是至關重要的，甚至可以說為進一步確定行政收費性質的正當內涵提供了思路。具體而言，行政收費性質的正當內涵應當從下列五個方面進行解讀。

第一，行政收費應當具有立法授權性。所謂立法授權，是指立法機關把本來屬于自己的權力通過立法的形式授予行政系統或者其他系統。根據我國《憲法》的規定，行政系統享有一定的立法權。其立法可以分成兩類：一類是自主立法，即行政系統依據《憲法》的規定直接立法；另一類是授權立法，即行政系統在立法機關的授權下制定相關行政規范。在前文討論行政收費性質的分析邏輯時，筆者指出行政收費應當有實在法上的依據。這個依據應當如何確定？在筆者看來，我們既不能將所有行政收費的依據都集中在立法機關手中，也不能將行政收費依據集中在行政系統手中，可以走一條折中的道路，即授權立法。行政收費牽涉到公共資源征收問題和對私人財產的征收問題，對于這樣的問題，應當由立法機關制定基本處理規則。同時，行政收費與行政機關的處置手段有關，必須由行政機關通過行政職權實現，因此，從憲政和憲法的角度來看，行政收費應當具有行政授權性，這是其性質中最為基本的方面，可以從這個性質推演出諸多理論和解釋規則。

第二，行政收費應當具有依據的明晰性。行政收費的依據包括兩方面內涵：其一，當行政主體取得有關行政收費權時，它應當從立法機關的授權中或者從自己職權的相關法律規定中尋找行政收費的依據，如果沒有這樣的依據，行政收費項目就不能被設立。其二，當行政主體要在某一方面進行行政收費時，它應當根據法律的授權制定一個具體的依據，這個依據對行政主體而言是有關行政收費的法典，對行政相對人而言是繳納費用的依據。只有上述兩方面依據同時存在，才能說行政收費是有依據的。上述兩方面依據對公眾或繳費人而言，后者是關鍵，因此，行政主體應當制定具體的收費規則，使行政收費有明確的標準。我國之所以存在收費亂象、收費無序，主要是一些行政收費的依據不明確，有些行政主體可能在泛授權理念下采取了寬泛的收費手段。鑒于此，筆者認為一個合理的行政收費應當具有依據的明晰性，這符合依法行政的基本原則。

第三，行政收費應當具有主體的特定性。我國行政系統的職權分布涉及上百個領域。國務院的每一個職能部門其實就是一個獨立的行政管理范疇，國務院的每一個直屬機構也是一個獨立的管理范疇，國務院由部委管理的國家局也是一個行政管理范疇。即便將這些機構的職權予以整合，行政管理領域也至少有四十多個。在我國單一制的政權體制下，這些機構與地方是相對應的。換言之，凡是我國中央層面存在的管理職能范疇，在地方上都有對應的職能范疇。除此之外，我國還有國務院、省、市、縣、鄉鎮等行政管理實體。在上列所有機構中，是不是每一個機構都有行政收費的確定權、實施權？對此，應當作出否定的回答。就是說，我們應當在行政法中將行政收費的主體特定化。所謂特定化，是指通過法律授權等形式嚴格規定行政收費的主體資格，只讓行政系統中的極小一部分主體享有行政收費權力。如前所述，稅收相對規范的一個重要原因是收稅主體單一，這樣的單一性對于確定行政收費的性質具有參考意義。如果行政收費主體的資格能夠通過法律進行特定化處理，就可以將行政收費主體的名錄典則化，將其名稱予以公布。

第四，行政收費應當具有范圍的優先性。行政收費的范圍與行政收費的主體是相輔相成的。當我們限制了某一行政主體的行政收費權時，也就取消了該主體所管理領域的行政收費。同時，行政收費的范圍應當作為一個獨立的命題看待，就是說，應當將行政收費的范圍與行政收費的主體予以適當分離，通過這樣的分離，既使二者統一在一起，又使二者存在于不同的法律機制下。目前，我國行政收費中的一個主要問題是收費范圍廣泛，表現為許多行政主體把收費作為行政權行使的主要手段，有的甚至將收費作為行政系統創收的工具。鑒于此，應當縮小行政收費的范圍，讓行政收費的絕對數和相對數都大大減少。我國公眾之所以對行政收費有諸多詬病，說到底是因為收費項目太多、收費過濫，行政收費的廣泛性已經使公權對私權造成了很大壓力。

第五，行政收費應當具有去向的公共性。行政收費的去向既是行政收費的分析邏輯問題，也是行政收費定性中必須面對的問題。前文已經指出，我國對行政收費缺乏有效的法律予以調整，導致很多行政收費都是一本糊涂賬，廣大社會公眾乃至被收取費用的行政相對人常常不知道行政費用用向何方、作何處理。行政收費雖然不能與稅收同日而語，雖然不像稅收那樣非常嚴格地取之于民、用之于民，但一旦被收取，其就是一種公共資源，是公共資源就必須依公共財產的性質進行處理和處置，既不能由收費主體作為小金庫，也不能成為部門財政或者地方財政的支撐。我國稅收制度關于稅收的處置方式有非常嚴格的規則和程序規范，這些規則和程序規范對規制行政收費而言，也是可以借鑒的。這里有一個問題應當進行討論，就是行政收費作為一種公共財產能不能像稅收那樣進行公共化處理，或者說收上來的行政費用能不能直接作為稅收看待？筆者認為，這是可以考慮的。如果將行政主體通過行政收費所收取的費用作稅收化處理，或者通過其他形式作為國庫的資產，那么，行政主體還有那么大的積極性去實施行政收費嗎？答案顯然是否定的。我國在制定《行政處罰法》時，將行政處罰的收費去向統一規定為上繳國家財政，而不能由行政機關既收取罰款又處理罰款，這樣的職權分離所帶來的效果是行政處罰數量大大減少。基于此，筆者建議將行政收費的決定權和處置權也適當予以分離。

注釋

①張友漁等編纂：《中國大百科全書》（法學卷），中國大百科全書出版社，1984年，第543頁。②行政征收屬于行政強制的范疇，行政收費則可能附著于其他行政行為，《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》對行政行為的分類中有行政征用但沒有行政收費。③罰款在行政法中不是一個單獨的行政行為，它屬于行政處罰的一種。也許在罰款過程中行政機關會實施類似于行政收費的行為，但該行為并不是真正意義上的行政收費。④⑤⑥[德]埃貝哈德·施密特-阿斯曼：《德國行政法讀本》，于安譯，高等教育出版社，2006年，第164、164、165頁。⑦稅收的設定和確立需要通過正式的法律機制而為，但稅收機制有一定的遲滯性，通過行政收費予以補充似乎是很正當的。從這個角度講，把行政收費作為亞稅收現象似乎有一定道理。但是，法治國家中即便行政系統向公眾收取合理的費用，其也必須通過相應的法律程序而為，亞稅收論很有可能為不合理的收費貼上合理性的標簽。⑧我國《立法法》規定了法律保留原則，根據該原則，有關稅收征收的法律設計只能由全國人民代表大會及其常務委員會作出，這就有可能使一些稅收征收的法律制定需要比較長的過程。⑨稅收與行政收費存在質的區別，有些稅收無論如何也不是通過行政收費過渡而來的，而行政收費無論如何也不能發展為稅收。如果不作這種質的區分，對于實現行政法治是非常有害的。⑩有學者認為稅收屬于一般性收費，行政收費屬于特別性收費，這種區分同樣存在非常嚴重的理論和實踐問題，因為依據這種區分，任何行政收費都有可能被合法化。參見[英]戴維·米勒、韋農·波格丹諾編：《布萊克維爾政治學百科全書》，中國問題研究所譯，中國政法大學出版社，1992年，第362頁。行政收費盡管發生在行政執法中，但它絕對不僅僅是行政執法范疇的問題，它已經成為我國社會各界關注的熱點或者焦點問題，其影響范圍早已超出了行政權的范疇。我國《行政許可法》對國務院職能部門和地方人民政府的行政許可設定權作了嚴格限制，但行政許可設定權與行政收費權并不是同一范疇的事物，因而《行政許可法》并不能有效控制行政系統通過行政職權演繹出行政收費權。我國《立法法》和國務院頒布的《規章制定程序條例》對規章的制定程序作了嚴格規定，一些行政主體通過行政規范性文件設立收費項目則很少受到制約。例如，我國《稅收征收管理法》第53條規定：“國家稅務局和地方稅務局應當按照國家規定的稅收征收管理范圍和稅款入庫預算級次，將征收的稅款繳入國庫。”在很多地方，行政收費（甚至是一些大額的行政收費）都沒有非常明確的去向。筆者認為，應當將行政收費納入行政程序法的調整范圍，尤其要在程序法中對行政收費的運作方式及所收費用的支配和處理方式加以明確。目前，我國行政收費往往欠缺這種程序上的規范。以上海市機動車牌照拍賣收費為例，由于沒有明確的、公之于眾的收費處理機制，導致對拍賣費用的總數有諸種不同的說法，上海市人民代表大會公布了一個數據，市政府行政系統公布了另一個數據，總數究竟多少無法知曉。行政收費實質上是公權對私權所發生的作用，從社會治理和法律治理的角度看，行政收費既應通過公法進行治理，又應通過私法進行治理。目前，學界對行政收費問題的關注點集中在公法范疇，這是有一定缺陷的。有學者認為，我國行政程序立法走的是分散化立法道路，因此，即使不制定統一的行政程序法也不會影響行政法治進程。在筆者看來，盡管我國制定了一些單行的行政程序法典，但從行政法體系的嚴格構造來講，制定統一的行政程序法是非常必要的。參見[英]大衛·斯塔薩維奇：《公債與民主國家的誕生》，畢競悅譯，北京大學出版社，2007年，第10頁。參見羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社，2005年，第18頁。我國于1998年加入《公民權利和政治權利國際公約》，該公約規定任何公民不經過司法程序不可以被限制人身自由。我國加入該公約后，勞動教養制度就失去了法律基礎，廢止該制度也體現了我國法治文明的進程。依法行政原則有一個具體要求，就是行政主體的義務設定行為必須有法律依據。行政收費從廣義上講也是對行政相對人設定義務的行為，因而在沒有法律依據的情況下，行政主體不能享有行政收費權。參見關保英：《行政法學》（上冊），法律出版社，2013年，第248、401頁。參見楊述厚、任月娥：《關于規范我國行政收費問題的探討——建議盡快制定我國〈行政收費法〉》，《中國青年政治學院學報》2002年第5期。

Study on the Nature of Administrative Charge

Guan Baoying

Abstract：The generalization of administrative charge in our country is rooted in its own nature of administration. The administrative charge is carried out through the administrative system by the administrative subject in the administrative process and then is finished through the administrative action. The administrative charge has a natural connection with administrative process， administrative system， administrative authority and administrative act， which makes people have administrative inertia in the analysis and investigation of administrative charge， and often ignore the relevant legal mechanism. Therefore， it is very important to determine the proper connotation of administrative charge. The administrative charge should be authorized by legislation， and has characteristics of clear basis， specific subject， prior scope and public whereabouts.

Key words：administrative charge； legal mechanism； the proper connotation