河南就近城鎮化中的小城鎮“空心化”風險及其化解

楊云善

摘要：加快小城鎮建設，是推進河南新型城鎮化和就近城鎮化的必然要求與重要載體，是改變河南城鎮化建設滯后和緩解城鎮化發展失調等矛盾的重要途徑。目前，河南小城鎮發展出現了日趨嚴重的“空心化”問題，如人口和產業“空心化”、聚集效應不足、就近城鎮化乏力等，它不僅會降低資源利用效率、造成嚴重浪費，還會影響家庭完整、扭曲家庭關系，甚至可能使城鎮化跑偏淪為“半城鎮化”，成為新型城鎮化和就近城鎮化面臨的重大風險。小城鎮“空心化”問題的出現，是我國長期推行城鄉有別的體制機制、二元經濟社會結構固化、優先發展工業與城鎮特別是大中城鎮導致大中小城鎮工業化和城鎮化發展失衡以及生產力布局和利益分配失衡的結果，是工業化和城鎮化快速發展遭遇二元體制阻滯的扭曲體現。要化解小城鎮“空心化”風險，必須抓住就近城鎮化的核心即人的城鎮化，通過得力措施，切實實現農業轉移人口生產和生活方式的根本轉變。

關鍵詞：河南；就近城鎮化；小城鎮；農業轉移人口；空心化；

中圖分類號：F299.21 文獻標識碼：A 文章編號：1003-0751（2017）01-0076-05

加快小城鎮建設，是河南落實中央提出的“引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”從而推進河南新型城鎮化的必然要求和重要載體，是改變河南城鎮化建設滯后和城鎮化發展失調等矛盾的重要途徑。目前，河南在小城鎮①發展中出現了許多新矛盾，特別是近年來小城鎮“空心化”問題日趨嚴重，與其在城鎮化中所處的重要地位和肩負的重要使命存在巨大反差。加快就近城鎮化和小城鎮建設，必須正視并解決好小城鎮“空心化”問題。

一、河南就近城鎮化遭遇小城鎮“空心化”風險

小城鎮是承接農村轉移人口和就近城鎮化的主要載體，是未來發展的巨大潛力。推進就近城鎮化，實現新型城鎮化，必須重視發展小城鎮。近年來，河南采取了一系列政策措施，大力支持、引導城市新區、產業集聚區等發展，全面放開縣（市）及小城鎮戶籍限制，加快了城鎮化進程，小城鎮也得到迅猛發展。截至2014年底，河南全省共有鄉鎮1839個，其中建制鎮1107個，全國重點鎮203個，平均每個重點鎮的建成區人口為21580人，重點鎮建成區的人口平均值比全省鄉鎮平均水平高出1.6倍。②全省鄉鎮二三產業從業人員數2013年達到2799.20萬人，占全省鄉鎮從業人員的53.96%，比2012年提高了0.9個百分點。③小城鎮的快速發展對城鎮化發展起到了極大的推進作用，20世紀90年代河南城鎮化水平提高中小城鎮的貢獻率達到55%④，近年來其對河南城鎮化的貢獻率仍維持在30%左右⑤。2003年河南城鎮化水平比2002年增長1.4個百分點，其中小城鎮貢獻了0.5個百分點。⑥但是，河南小城鎮發展也面臨許多新情況、新問題，特別是“空心化”問題的普遍出現，成為新型城鎮化和小城鎮建設中的一塊短板。

1.人口數量增長，卻呈現“空心化”現象

改革開放以來，河南小城鎮人口總體上呈現增長態勢。如河南鄉鎮鎮區人口在2012年和2013年分別為1306.7萬人和1578.83萬人，分別比2011年和2012年增加了5.7%和12.1%。⑦在小城鎮人口較快增長的情況下，其青壯年勞動力外出務工比例卻一直居高不下，造成在小城鎮常年生活的主要以老人、婦女和兒童為主體構成的“三留守”人員比例偏高的現象。據國家統計局河南調查總隊的調查，河南外出人員中有80%的人的目的地為沿海城市，其余20%在省內轉移就業，而在這20%中僅有4%是遷往鄉鎮的。⑧這表明河南小城鎮對農民的吸引力不高。而且大部分外出勞動力都是只身外出，沒有家屬跟隨，外出人員家屬隨遷的僅占9%。⑨青壯年勞動力流出比例偏高，使小城鎮呈現以“三留守”為主的人口“空心化”現象。

2.人口規模小，難以發揮聚集效應

只有小城鎮人口適度集中，才能帶來其生產和消費的增長，從而發揮聚集效應。近年來，河南小城鎮人口逐漸增長，但從總體水平來看，人口規模普遍較小，人口數量偏少。至2013年底，河南鄉鎮的城鎮建成區面積為48.8萬公頃，僅占鄉鎮總面積的3.1%；建成區人口為1578.83萬人，僅占鄉鎮總人口的19.84%。⑩人口資源不足，已成為小城鎮發展不可忽視的障礙。

3.產業普遍落后，形成產業“空心化”

河南小城鎮大都為依鄉建鎮，鄉鎮企業多數存在布局分散、規模小、技術落后和管理水平低等問題，產業基礎比較薄弱。工業不發達，再加上人口聚集效益差等，致使小城鎮第三產業發展緩慢，設施落后，門類不全，為生產生活所提供的服務十分有限。正是由于缺乏強有力的非農產業和龍頭企業，產業支撐乏力，難以提供足夠的就業崗位，很多青壯年勞動力不得不外出擇業，一些小城鎮淪為“空殼鎮”。

4.建設管理滯后，宜居落空

鎮容整潔有序、生活便捷、環境優美，是農村人口向小城鎮集中的主要誘因。目前，多數小城鎮建設存在許多問題：管理落后，環境臟、亂、差；基本設施建設跟不上，道路、供水、排水、電力交通等公共設施不足；城鎮秩序混亂，亂搭亂建、占道經營現象嚴重；城市功能不完善，基礎設施使用效率不高。這些都使得小城鎮缺乏對人口的吸引力。

河南小城鎮“空心化”問題的凸顯，不僅給其自身發展帶來損害，也給新型城鎮化和就近城鎮化建設帶來一定程度的影響，成為其發展的重大風險。第一，降低資源利用效率，造成嚴重浪費。一方面，小城鎮沒有大城市的集聚效應和較高的生產效率，小城鎮單位面積提供的國內生產總值僅相當于全國城市平均水平的1/3、200萬人以上大城市的3%。另一方面，許多小城鎮盲目擴張占地，非但沒有形成產業和人口的積聚，反而造成優質耕地等土地資源的浪費。1998年，我國小城鎮人均占地面積為154平方米，遠超特大城市53平方米、大城市和中等城市88平方米和108平方米的占地面積。另外，人口少、規模小的小城鎮，對街道、商場、影劇院等公共設施的利用率也低于大中城市，背離了經濟原則。第二，使家庭不完整、家庭關系扭曲，并可能帶來社會不穩定。小城鎮的“空心化”必然帶來父子分離、夫妻分離、家人離散等現實問題，使留守老人、留守婦女、留守兒童權利受到侵害的可能性增加，使實際生活人口結構性失衡，從而危害社會穩定。第三，可能使城鎮化跑偏淪為“半城鎮化”，就近城鎮化落空。小城鎮距離農民原居住地較近，生活成本低，便于照顧家庭，這些優勢使得它成為當前社會代價最小、最受農民擁護的城鎮化和市民化路徑。但在青壯年農民大量流出、剩下的大都是“三留守”人員的現實面前，小城鎮建設必將面臨主體弱化而最終走向衰落。移居小城鎮的農民，不能在當地實現就業和享受城鎮居民的公共服務權益，生產生活方式也難以得到根本轉變，他們既不像城里人，也不像農村人，難以實現就近城鎮化。因此，推進就近城鎮化，必須化解小城鎮“空心化”可能帶來的巨大風險。

二、小城鎮“空心化”的形成原因

小城鎮“空心化”的出現，是我國長期推行城鄉有別的體制機制、二元經濟社會結構固化和優先發展工業與城鎮特別是大中城市導致大中小城鎮和城鄉發展不平衡的結果，是我國工業化和城鎮化快速發展遭遇二元體制阻滯的扭曲體現。

1.工業化和城鎮化發展失衡，是小城鎮“空心化”產生的直接原因

改革開放以后，國內工業化和城鎮化快速發展，大中小城鎮和城鄉的發展起步早晚不一，發展有快有慢。大中城市起步早、發展快，農村和小城鎮則起步晚、發展慢。這種工業化和城鎮化在城鄉和大中小城市的失衡發展，勢必導致小城鎮“空心化”。“空心化”現象最早出現在我國改革開放以后的廣大農村地區，它是我國在快速推進工業化和城鎮化過程中，工業和城鎮單向大量吸納農村勞動力，而農村主要由老人、婦女和兒童留守的必然產物。

小城鎮“空心化”是農村“空心化”的延續，在時間上晚于農村，但其產生的直接原因乃是工業化和城鎮化大量吸納農村勞動力乃至小城鎮勞動力的結果。部分農村人口起初由于小城鎮對農村的比較優勢，如相對較好的生活設施和子女受教育環境等，而轉移至小城鎮居住生活。但是，小城鎮與沿海地區和大中城市相比的劣勢，尤其是有限的就業崗位和較低的工資收入，則使移居小城鎮的青壯年勞動力最終選擇到沿海地區和大中城市務工。這是市場經濟條件下生產要素的趨利性流動帶給他們的強烈沖動和必然選擇。大中城市戶籍門檻限制、高價住房等生活成本，使得這些青壯年家屬不能隨遷，只能留守小城鎮，從而使小城鎮形成人口“空心化”。

2.生產力布局和利益分配失衡是引起小城鎮“空心化”的內在動因

我國正處于經濟社會快速發展和演變升級時期，不僅帶來巨大的經濟社會變革，也很容易出現嚴重的經濟失衡和利益失衡。其中，比較明顯的就是產業結構嚴重失衡問題，這既表現在第三產業發展嚴重滯后、比重偏低，經濟增長主要依靠第二產業帶動而第二產業技術含量低、技術進步貢獻率低等，還體現在三次產業在東中西部三大區域和大中小城市的空間布局極不合理，中西部特別是該區域小城鎮產業基礎普遍薄弱，缺乏產業支撐，形成產業空心化。它不僅難以提供足夠的就業崗位，而且有限的工作崗位能夠帶來的工資收入也低于東部沿海和大中城市。后者較大的就業需求和較高的工資待遇對中西部地區農村包括小城鎮勞動力產生強大的吸引力，促使他們離開小城鎮，造成小城鎮的“空心化”。

3.城鄉二元體制和管理機制是小城鎮“空心化”形成的最終根源

我國工業化和城鎮化的快速推進遭到二元體制機制的嚴重阻礙，從而導致城鄉失衡、大中小城鎮失衡、利益分配失衡等問題不斷出現，也造成農村和小城鎮的“空心化”。一方面，相對落后、供給過剩和待遇偏低的農村和小城鎮的勞動力，流向相對發達、需求較大和待遇較高的大中城市的二、三產業；另一方面，在農村和小城鎮勞動力流出的同時，其家屬難以隨遷，市民化受阻。這些問題最終都根源于城鄉二元體制和管理機制。

第一，城鄉二元體制和管理機制造成發展的不平衡。我國長期推行城鄉有別和大中小城鎮有別的戶籍、就業、教育和醫療等二元制度，推行大中城市和工業優先發展的各種傾向性政策，使資金、技術等各種經濟社會資源和自然資源大量向大中城市集中，大中城市發展較快，而農村和小城鎮則成為這種制度政策的犧牲品，發展緩慢，長期處于落后狀態。

第二，城鄉二元體制和管理機制導致大中城市居民和農村居民權益存在極大落差，形成農村居民向城市流動的強大動力。二元戶籍制度以及附著在其上的一系列教育、就業、住房和醫療等社會福利，使城市居民享受較農村居民更好的待遇和更高的政治、經濟和社會地位，這成為改革開放以后農村勞動力流向城鎮的重要拉力。同時，這也導致大量進城務工的農村勞動力不能很好地融入城市社會，不能與市民共享發展成果，一定程度上阻礙了勞動力在城鄉之間的流動，延緩了城鎮化進程。即便如此，農民工作為城鎮化的重要力量，仍頑強地尋求向大中城市流動，試圖突破這種不平等狀況。

第三，促進小城鎮發展的政策導向不力。改革開放以后，為適應城鄉協調發展的需要，國家積極探索和推行以城鎮化替代城市化的發展路徑。中央提出了“大中小城市和小城鎮協調發展”的城鎮化道路，同時大力推進戶籍改革。從實行“放小控大”的政策導向，一直到目前全面放開小城市和小城鎮的落戶限制，其目的就是想把農民引向小城鎮就業與定居，實行就地就近城鎮化。但是，在已經固化的二元體制沒有根本改變和大中小城市發展存在極大反差的情況下，這一系列改革措施成效并不明顯，小城鎮對農民的吸引力還很不夠，沒有完備的產業結構，缺乏相應的就業機會，在收入和各種公共資源上也無法與大城市相比，這些均使得農村和小城鎮的大量勞動力依然流向沿海和大中城市。

三、化解小城鎮“空心化”風險的思路和對策

世界各發達國家城市化進程的一個共同特征是都起步于小城鎮的發展。我國新型城鎮化必須面對尚有數億農村人口這一實際情況，不能貿然跨越小城鎮的發展階段。小城鎮的建設和發展，必須以治理小城鎮“空心化”為抓手，扎實有效推進。

1.轉變建設理念，促進小城鎮健康發展

新型城鎮化和就近城鎮化的核心，是農村轉移人口生產和生活方式的現代化，包括就業方式、人際關系、風俗習慣、價值觀念等方面的根本變化。小城鎮沒有真正實現這些轉變，從而導致了“空心化”等一系列問題。要實現這些轉變，必須糾正近年來小城鎮建設中存在的扭曲理念和不當做法。如一些地方把城鎮化簡單理解為“大拆、大建”和“造城運動”，把城鎮化搞成“房地產化”，在產業和經濟沒有發展的情況下，不斷規劃并上馬新城區，或人為地撤并鄉村并建設新社區，結果是雖然新建樓房一排排，很多農民卻并不原意搬家，或在搬家集中居住后繼續外出務工，這都是因為新城區其他發展不同步，沒有掙錢門路，有鎮無“產”，有鎮無“市”。這樣的“空城計”明顯不是“人的城鎮化”，而是人為的“物的城鎮化”。

推進新型城鎮化和就近城鎮化，必須徹底轉變“以物為本”和片面追求城鎮化建設速度的過時觀念，樹立“以人為本”與著力提高城鎮化質量的“健康城鎮化”的新理念，堅持城鎮化建設質與量的統一。應加快小城鎮經濟發展，特別在就業以及生活功能方面，使農業轉移人口在小城鎮宜業宜居，充分享受城市文明。同時，努力使小城鎮在經濟、社會、文化等各個方面從農業社會轉向城市社會，也是小城鎮發展的重要內容。

2.培育特色主導產業，強化小城鎮產業支撐

小城鎮產業“空心化”是人口“空心化”的直接原因，只有首先增強小城鎮的經濟功能，化解產業“空心化”，才能根治人口“空心化”。因此，只有走產業立鎮之路，通過產業發展擴大非農就業容量，通過繁榮經濟提高收入水平，才能對青壯年勞動力產生足夠的吸引力，也才能為實現農業轉移人口生產和生活方式的“雙轉變”提供支持。

小城鎮必須立足自身條件，充分挖掘和利用本地資源，因地制宜發展三次產業，逐漸形成各具特色的主導產業，如工業主導型、農業主導型、商貿主導型、旅游主導型等特色主導產業，以增強城鎮集聚效應。第一，要切實落實現代農業發展的基礎作用。河南小城鎮的最大優勢是農業資源豐富，因此現代農業的優先發展勢必成為三次產業協調發展和小城鎮經濟繁榮的重要基礎。要通過改造傳統農業，推進農業產業化經營，促進農業規模化、高效化和集約化。第二，要特別重視工業發展的主導作用及其對城鎮和就業的支撐作用。引導原有鄉鎮企業向小城鎮聚集，并通過重組和改造、體制機制和技術創新，優化產業結構，做大做強鄉鎮企業；通過整合資源，引導資源向龍頭企業聚集，優先發展勞動密集型產業；努力提高特色農產品加工業發展水平，促進農村剩余勞動力就業和增收。第三，要強化服務業的配套支撐作用，加快發展生產性和生活性服務業。小城鎮應有效利用其農貿集散地優勢，重點發展農副產品批發市場；積極完善農業服務業，為農業現代化提供便捷的產前、產中和產后服務，促進貿工農一體化發展。

3.完善公共基礎設施和公共服務體系，打造更加便捷、舒適的宜居小鎮

要增強小城鎮對農業人口的吸引力，避免小城鎮“空心化”風險，必須完善小城鎮在居住、生活、交通、教育、醫療、文化和社會保障等方面的社會功能，打造一個比大城市更加方便、舒適的居住生活環境。第一，要圍繞提高農業轉移人口生產、生活保障能力，構建完善的基礎設施體系。加大政策和國家財政資金支持力度，加快小城鎮交通、通信、水電氣暖等基礎設施建設。第二，要圍繞農業轉移人口享受均等公共服務，構建覆蓋所有常住人口的公共服務體系。要保障隨遷子女平等的義務教育權利，保障農業轉移人口享受城鎮基本醫療保險服務與文化體育服務的權利以及城鎮各項社會保障的權利。第三，要圍繞滿足農業轉移人口的住房需求，構建多層次的住房保障體系。應充分考慮農業轉移人口的住房需求和收入水平、支付能力較低的實際，構建能夠滿足居民需要的經濟適用房、廉租房、公共租賃房等多層次的住房保障體系，并把農業轉移人口納入城鎮住房保障體系，降低廉租房和公共租賃房的申請門檻。

4.推進小城鎮體制機制創新，破解農業轉移人口“半城鎮化”困局

以小城鎮為主要載體的就近城鎮化，本意應該是農民在小城鎮居住、就業并且同時成為市民。但實際的情況是他們進了城，身份還是農民，不能享受與城鎮居民同樣的權利和福利保障待遇，屬于“半城鎮化”。治理這種“空心化”問題，必須建立與就近城鎮化相適應的體制機制，破除“半城鎮化”。第一，深化以戶籍為代表的二元體制改革。這一改革重在消除掛鉤福利，均衡資源配置，使進鎮人口均等享受基本公共服務。要建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的就業、社保、住房、教育、衛生計生、土地及人口統計制度，逐步實現城鄉居民平等享有公共服務和社會福利待遇。第二，改革農村產權制度，建立農地有償流轉退出機制。逐步健全土地承包地流轉制度與機制，允許農民本著自愿原則，依法以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式流轉土地承包經營權，通過建立農地退出補償機制，引導農民與耕地脫鉤；允許農民對其宅基地采取出讓、作價出資或入股、抵押、擔保、置換和轉讓等方式，自愿有償退出，進行資本化運作。以承包地、宅基地和住房等農民主要財產為內容的產權改革，其目的都是增強農民進城安居和市民化的能力。第三，改革鎮級政府管理體制，擴權強鎮。應賦予人口規模較大的農村重點小城鎮以縣級行政和管理權限；有關小城鎮建設發展的審批權限，應完全下放；上級政府下達給小城鎮的建設發展項目、資金、土地指標等實行單列，一步到鎮，減少中間環節。

注釋

①本文中小城鎮主要指鄉鎮包括建制鎮。②河南省統計局地調隊區域經濟調查處：《2015年河南省鄉鎮社會經濟發展情況報告》，河南省統計局網站，http：//www.ha.lwzb.cn/sitesources/hntj/page_pc/tjfw/tjfx/qsfx/ndfx/article71b4fc2f668c42c98c0469454c34411b.html，2015年12月10日。③⑩河南省統計局地調隊統計監測處：《2014年河南省鄉鎮經濟社會發展報告》，河南省統計局網站，http：//www.ha.stats.gov.cn/sitesources/hntj/page_pc/tjfw/tjfx/qsfx/ztfx/article6dafbfcd8d6049f189a011706781bcc1.html，2014年10月9日。④王宜曉、喬家君：《河南省小城鎮經濟發展模式研究》，《河南大學學報》（自然科學版）2003第2期。⑤范新安：《城鎮化發展中的投融資問題》，《合作經濟與科技》2014年3月上（總第484期）。⑥鄧留獻、張冰：《用創新思路引領小城鎮建設——河南省小城鎮建設回顧》，《小城鎮建設》2005年第3期。⑦該數據根據河南省地調隊統計監測處2013年和2014年河南省鄉鎮經濟社會發展報告整理。⑧張立：《新時期的“小城鎮、大戰略”》，《城市規劃學刊》2012年第1期。⑨河南省統計局人口處：《2013年河南人口發展報告》，河南省統計局網站，http：//www.ha.stats.gov.cn/hntj/tjfw/tjfx/qsfx/ndfx/webinfo/2014/04/1397722155096301.htm，2014年5月6日。朱選功：《城市化與小城鎮建設的利弊分析》，《理論導刊》2000年第4期。陸杰華、韓承明：《論小城鎮與我國的城鎮化發展道路》，《中國特色社會主義研究》2013年第1期。

The Risk and Its Solution of Hollowing Out Among Small Towns during the Process of Urbanization without Having to Go Far in Henan Province

Yang Yunshan

Abstract：Accelerating the construction among small towns is a necessary requirement and an important carrier to promote the new urbanization and urbanization without having to go far， as well as an important way to change the stagnation of urbanization and to ease imbalance during the development of urbanization and other contradictions in Henan province. However， increasingly serious hollowing out problems have appeared during the development of small towns in Henan province， such as hollowing out of population and industry， inadequacies of agglomeration， weakness of urbanization without having to go far， and so on. This will not only reduce the efficiency of resource utilization， cause serious waste， affect the integrity of the family， distort the family relationship， may also make urbanization deviate into semi-urbanization， and become the major risk during the process of new urbanization and urbanization without having to go far. The emergence of hollowing out problems about small towns is an outcome of different system mechanisms implemented between urban and rural areas for quite a long time in China， rigid structure of dual economy society and priority to the development of industry and towns especially large-sized and medium-sized ones， this lead to imbalance between industrialization and urbanization in the development of large-sized and medium-sized towns， the imbalance between allocation of productive force and benefit distribution， also is a embodiment distorted by rapid development of industrialization and urbanization which is suffered by the block of dual system. To resolve the risk of hollowing out in the development of small towns， we must grasp the core of urbanization without having to go far， namely， people oriented urbanization， and other effective measures can we practically realize the fundamental change of production and life style of rural people who have moved to cities.

Key words：Henan province； urbanization without having to go far； small towns； rural people who have moved to cities； hollowing out